在全省國土空間規劃編制工作部署動員會上的講話

□ 浙江省自然資源廳黨組書記、廳長 黃志平

今天的全省國土空間規劃編制工作部署動員會的主要任務是：深入學習習近平生態文明思想，認真貫徹黨中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的重大決策部署，啟動全省國土空間規劃編制工作，并開展相關業務培訓。

一、深刻領會新時代推進空間規劃體系改革的重大意義

空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。每個時代都需要相應的時空秩序支撐。謀劃長遠發展首先要把國土空間開發保護格局規劃好。黨的十八大特別是十九大以來，基于新時代我國社會主要矛盾變化和“兩個一百年”奮斗目標，以習近平同志為核心的黨中央就加快形成節約資源和保護環境的空間格局作出了一系列重大戰略決策和改革部署，為我們深刻領會、準確把握新時代推進空間規劃體系改革的重大意義提供了重要指引。

第一，空間規劃體系改革是建設社會主義生態文明的必然要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。今年全國兩會期間，總書記參加內蒙古代表團審議時，特別強調了生態文明“四個一”的定位，即：在“五位一體”總體布局中生態文明建設是其中一位，在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發展理念中綠色是其中一大理念，在三大攻堅戰中污染防治是其中一大攻堅戰。國土是生態文明建設的空間載體。改革開放40 年來，我國經濟社會發展取得歷史性成就，同時也存在著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題。國土空間無序、過度、分散開發，資源粗放利用，生態空間、農業空間被嚴重擠占等資源環境問題依然突出。習近平總書記要求，要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的“四梁八柱”建立起來。國土空間規劃就是這個“四梁八柱”中的重要支柱。2015 年，中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》，將“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”和“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，作為我國生態文明制度體系八項制度中的兩項。陸昊部長在今年兩會的“部長通道”接受采訪時表示，將“兩統一”的第二個“統一”設計為國土空間規劃、國土空間用途管制和國土空間生態修復三個關鍵環節。在經歷原始文明、農耕文明和工業文明后，當前，國土空間規劃已經進入“生態文明的新時代”。

第二，空間規劃體系改革是推動高質量發展的必然要求。黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。經濟增長有兩種方式：一種是在技術管理條件不變的情況下，通過增加資源要素投入帶來經濟產出規模擴張；另一種是在技術管理創新條件下，提高資源要素配置效率，增加產出數量，提高供給品質。第二種情況下，盡管投入的資源要素不增加或少增加，但經濟仍然取得增長，并且兼顧社會、政治、文化、生態的協調發展，是有質量的增長。當前，國土空間規劃在引導資源要素高效合理配置、支撐高質量發展方面還存在“三大短板”。一是空間布局短板，主要表現在空間碎片化現象明顯，城鎮、農業、生態空間結構性矛盾突出，區域融合、陸海統籌不足等方面；二是空間品質短板，主要表現在公共基礎設施建設滯后、綠化開敞空間不足、城鄉景觀風貌缺乏特色等方面；三是規劃技術短板，主要表現在規劃體系、技術標準、管控指標等有待統一，規劃監督實施的體制機制尚不健全，專業技術人才隊伍缺失等方面。亟需補齊短板，建立健全高品質國土空間規劃體系，有力支撐高質量發展需求。2018 年，中共中央、國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》指出，“以規劃引領經濟社會發展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。”為此，要順應空間規劃從增量時代物質規劃向存量時代品質規劃轉型，建立國土空間規劃體系，深化國土空間供給側結構性改革，提升國土空間品質和利用效率，塑造以人為本的高品質國土空間，以高品質規劃引領高質量發展。

第三，空間規劃體系改革是推進治理體系和治理能力現代化的必然要求。習近平總書記在北京市規劃展覽館考察時曾強調： “規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”李克強總理在三亞考察海南省域“多規合一”試點建設時曾指出：“這項改革說到底是簡政放權。各部門職能有序協調，解決規劃打架問題，是簡政；一張藍圖繪好后，企業作為市場主體按規劃去做，不再需要層層審批，是放權；政府職能要更多體現在事中事后，是監管。”作為空間治理的重要手段，長期以來，各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題。亟需建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局。為此，2014年以來國家有關部門聯合開展市縣“多規合一”試點，2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳啟動省級空間規劃試點（包含浙江），為建立健全國土空間開發保護制度積累了寶貴經驗。在此基礎上，2018 年2 月，黨的十九屆三中全會作出組建自然資源部的重大決策，并賦予“建立空間規劃體系并監督實施”的重要職責；同年12 月，中共中央、國務院發布統一規劃體系的意見； 2019 年1 月，中央深改委第六次會議審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，我國空間規劃工作邁入集中統一管理新階段。

二、準確把握“兩個高水平”建設中浙江省國土空間規劃的核心任務

陸昊部長去年在武漢調研國土空間規劃體系時強調：“規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃。”那么，我們現在要啟動編制的國土空間規劃，是一個什么樣的規劃？要解決什么樣的問題？與原來的城市規劃、土地利用規劃是什么關系？

總體上，我們認為要把握三點。第一，國土空間規劃是一個法定規劃。近日，全國人大公布的《土地管理法》（修正案草案）中規定“經依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃。”自然資源部也即將啟動國土空間規劃立法的前期工作。同時，根據中央規定，批復后的國土空間規劃不得隨意修改、違規變更，下級規劃要服從上級規劃，不在國土空間規劃體系之外另設其它空間規劃，都充分體現了這一規劃的權威性。第二，國土空間規劃是一個基礎規劃。根據中央關于統一規劃體系的意見，國家規劃體系以發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成。所以說，國土空間規劃在整個國家規劃體系中占據了基礎性地位，要對空間發展作出戰略性系統性安排，對各專項規劃具有指導約束作用，重點解決國家發展戰略落地的中長期問題。我們要辯證看待，這不單是一個控制性規劃，更是一個發展性規劃。第三，國土空間規劃是一個創新規劃。此次編制國土空間規劃承擔著落實主體功能區戰略、實現“多規合一”的任務，要充分融合主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃主要內容，原有這些規劃承擔功能不同、分類標準不同、管制要求不同，甚至還存在矛盾沖突的地方，無法簡單疊加、繼承沿用，需要基于對客觀規律的準確把握、現實基礎的分析評價和發展趨勢的科學研判，轉變理念、重構體系、創新方法、大破大立，不斷提高規劃的科學性，實現全域全要素規劃。

根據自然資源部要求，本輪國土空間規劃期限為 2019 年至2035 年，近期為2025 年，遠景展望至本世紀中葉。與黨中央關于全面建成社會主義現代化強國和省委關于高水平全面建設社會主義現代化的戰略時間表高度契合。在規劃編制過程中，我們不僅要對好時間之“表”，更要對好發展之“標”，使浙江省國土空間規劃承載起“兩個高水平”建設重任，做到能用、管用、好用。

一是突出戰略引領，以空間協同推動區域一體化發展。黨的十九大以來，黨中央大力實施區域協調發展戰略，形成了以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略為引領，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，區域間相互融通補充的區域協調發展新格局。浙江省是21 世紀海上絲綢之路和長江經濟帶的交匯地帶，也是長三角的金南翼，一帶一路、長江經濟帶和長三角一體化三大國家戰略全面聚焦。當前，省委、省政府致力于高質量發展“1+3+10”主線已經形成，其中的“1”就是落實長三角區域一體化發展國家戰略，堅持全省域全方位融入長三角，共同打造長三角一體化發展示范區；并要求將“大灣區大花園大通道大都市區”建設放到長三角一體化國家戰略下實施。為此，我們要以長三角一體化為龍頭，聚焦“四大”建設布局，明確空間發展目標和發展策略，加強空間協同，促進要素合理布局、有序流動，推動全省域全方位融入，不斷放大全省比較優勢。要重點考慮如何在省際和區際空間中部署協同合作板塊，如何培育布局具備中長期強勁動能的城市群、都市圈和產業主體，如何構建富有浙江特色的陸海統籌和山海協作體系。目前，長三角一體化發展規劃綱要和長三角一體化發展示范區建設方案編制都已進入關鍵階段；上海市正牽頭編制《上海大都市圈空間協同規劃》，與浙江省國土空間規劃、大灣區空間規劃、海岸帶保護與利用規劃編制安排基本同步，時勢總體有利。我們要主動謀劃、主動對接、主動融入，積極搶抓一體化發展的新機遇。

二是突出底線約束，以分區管治支撐美麗浙江建設。今年全國兩會期間，習近平總書記在參加內蒙古代表團審議時強調，要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。底線思維就是剛性思維，一個規劃如果缺乏剛性、約束不足，就沒有權威性、科學性可言。國土空間規劃首先要落實國家安全戰略和主體功能區戰略，把糧食安全、生態安全、經濟安全、城鄉安全、軍事安全等擺在優先地位，客觀分析可能出現的問題，制定妥善解決問題的方案，不斷優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，防止規劃“失誤”“反復”“折騰”。過去，城市總體規劃、土地利用總體規劃分區管控措施不一致，城市總體規劃大多按“三區四線”劃分，土地利用總體規劃大多按“三界四區”劃分。進入生態文明時代后，要在規劃領域落實一套統一的底線管控工具，就是以主體功能區為國土空間開發保護基礎制度，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學劃分“三區三線”（城鎮、農業、生態三類空間，生態保護紅線、永久基本農田、城市開發邊界三條紅線）并監督實施分區管控和治理措施，嚴格各類空間轉用和紅線內占用，推動不同空間的節約集約利用。這對于我們浙江這個資源小省、經濟和人口大省來說，尤為重要，尤為關鍵。要珍視浙江的“七山二水一分田”，處理好自然生態各要素在空間中的定位和平衡，確保把每一寸國土空間都規劃得清清楚楚。這里，我強調一下，關于底線問題，必須把基礎工作做扎實，堅決防止“翻燒餅”。

三是突出以人為本，以有機更新塑造高品質國土空間。“兩個高水平”建設離不開人的全面發展。目前，全省陸域開發強度已經超過12.5%。可以說，最適宜開發建設的區域基本已經開發，未來的增量空間十分有限。與此同時，全省城鎮化進程依然很快（2018 年末全省城鎮化率已經達到68.9%，比上年增長0.9 個百分點，最高的杭州城鎮人口增加了近32 萬），城鄉人居品質提升需求依然旺盛。為此，我們要把人民對美好生活的向往作為規劃的出發點和著力點，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態保護等因素，科學布局生產、生活、生態空間，加快形成綠色發展方式和生活方式，不斷提升人居環境質量，改善人民生活品質，增強群眾的獲得感、幸福感。今年《省政府工作報告》提出“實施有機更新行動”，其中的重頭戲就是“編制實施省市縣國土空間規劃，建立國土空間開發保護和多規合一制度，推進空間重構、產業重整、環境重生”。“有機更新”不是“增量化”更新，而是要把國土空間作為一個有機生命體，引導城市、鄉鎮、園區空間形態多元融合、空間功能互補協調，實現“存量化”“減量化”更新。本輪規劃編制要堅持區域協調、城鄉融合，統籌地上地下空間，優化國土空間結構和功能布局，合理配置產業發展、基礎設施和公共服務設施；堅持山水林田湖草生命共同體理念，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復；堅持文化傳承，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色，提高空間品質；通過編制理念升級和編制技術迭代，做好有機更新、存量優化的文章。

三、全力抓好當前國土空間規劃編制工作的組織實施

自然資源部對本輪國土空間規劃編制工作的時間安排是： 2019 年要完成全國國土空間規劃綱要和省級國土空間規劃編制工作；2020 年全面完成市縣國土空間總體規劃編制，并同步完成相關審查報批備案工作。2 月14 日，袁家軍省長來我廳調研指導工作時，要求省級國土空間規劃要在今年9 月前完成；馮飛常務副省長還專門聽取規劃編制工作匯報，提出了明確的工作要求。可以說，這項工作是領導高度重視、群眾關心關注、時間和質量要求都很高的重要任務。各地務必及時向當地黨委、政府匯報，擺上重要議事日程，扎實推進規劃編制各項工作任務。

一是建立工作體系。國土空間規劃，不是自然資源部門一家的規劃，是代表各級政府對全域全要素國土空間進行總體性、戰略性、約束性安排，是國家意志和地方意圖的有機結合。工作體系上主要分三個層次：首先是屬地為主的左右協同機制，要形成政府主要領導領銜，自然資源部門牽頭，發展改革、經信、財政、生態環境、建設、交通運輸、水利、農業農村、文化旅游等部門協同參與的工作體系，確保規劃編制實施過程中橫向傳導有力；第二是縱向傳遞的上下聯動機制，省級規劃的控制性指標要有效傳導到市縣規劃，市縣規劃的發展戰略和要素保障要反應到省級規劃；第三是主體多元的專業協作機制，要結合實際，面向高校、科研院所、企事業單位等，組建多層次、多領域的指導委員會、咨詢委員會和專業技術團隊，形成最廣泛的外部指導支撐體系。

二是夯實規劃基礎。九層之臺，起于累土。空間規劃編制要以扎實推進“第三次國土調查百日攻堅行動”為基礎，全面摸清轄區內國土空間本底條件，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性“雙評價”，夯實底圖。要以現有空間性規劃評估為基礎，充分融合主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、海洋功能區劃和海島保護規劃等成果，統籌優化三條控制線和相關海洋保護利用控制線劃定成果，編制統一的空間規劃。要以國土空間基礎信息平臺建設為基礎，省里將按照自然資源部要求，與規劃同步部署、同步建設國土空間規劃監測評估預警管理系統，市縣平臺要及時對接，為建立規劃評估監測機制做好準備。

三是加強隊伍建設。國土空間規劃編制是一次“摸著石頭過河”和加強頂層設計相結合的創新過程。大家的起點基本一致。雖然有技術單位支撐，但這里我提一個要求，就是我們自然資源部門的同志要提槍上馬、掛帥出征，通過本輪規劃編制實施，讓我們的同志來一次大學習大練兵大比武，學一學規劃業務，練一練實操技能，比一比創新能力，發掘一批規劃業務骨干，形成一批大數據分析集成、功能空間分區、管制規則制定等方面的創新成果，培育一批高水平的技術單位、市場主體和專業隊伍，為全省國土空間規劃工作提供堅強的人才隊伍保障。同時，還要特別強調，規劃編制實施過程中每位同志都要嚴守工作紀律，加強廉潔自律，確保辦好事、不出事。今年我們要開展系統“清廉建設五大行動”，規劃編制等重點領域、關鍵環節也將納入其中。

四是強化公眾參與。“開門編規劃”既是要求，也是方法。各地要建立廣泛的公眾參與機制，讓規劃編制過程成為凝聚共識、共謀發展的過程。要結合“三服務”“大調研”等活動，深入企業、深入群眾、深入基層，找準現有空間開發利用活動中的短板，摸清資源要素保障方面的欠賬，了解人民群眾對高品質國土空間的訴求，借鑒國內外城市發展和現代化管理的經驗，提出符合發展規律、落實國家要求、反映地方特色的規劃思路。要充分發揮各類傳媒作用，積極開展政策解讀和輿論引導，回應社會關切，全面深入宣傳編制國土空間規劃的重要意義和有關要求，為規劃編制工作營造良好社會氛圍。在編制過程中真正做到知民情、聚民智，確保編出的規劃合民意、得民心。

五是加強督察考核。今年，我們已將國土空間規劃編制工作列入省政府對我廳考評的重點工作績效目標，向省政府立下了“軍令狀”。為了確保責任層層傳導、任務落到實處，之后會把有關編制任務作為全省自然資源工作綜合考核的重要內容，對各市工作情況實施績效考評；今后還要全面實施國土空間監測預警和績效考核機制。同時，根據省委、省政府授權，下一步省自然資源總督察辦公室還將對市縣政府落實國土空間規劃的方針政策、決策部署情況進行督察，請大家予以重視。

國土空間規劃編制工作任務艱巨、使命光榮，事關地方經濟社會發展和人民群眾美好生活，是對自然資源部門公信力、執行力的重要檢驗。大家都是浙江省國土空間藍圖的擘畫者，務必要拿出“首戰即決戰”的信心和干勁，扛起擔當，干出實績，走在前列，為全省“兩個高水平”建設貢獻智慧和力量！