論村民自治在征地程序中的運用

□ 謝 偉

《行政訴訟法》2015年5月1日修訂后，浙江省率先將征地決定納入行政訴訟受案范圍。因村民代表會議召開、征地補償安置協議簽訂等問題曾引發了大量征地爭議。現就征地程序中村民自治程序的運用作一分析。

一、浙江省經由村民自治征求被征地村農民意見的源起與依據

（一）源起

鑒于《土地管理法》及其實施條例在征地批準后補償安置環節設置的征求意見程序不足以保障被征地農民的意愿和權益，浙江省根據人多地少、經濟發展迫需用地、征地難牽涉利益大、長期商業環境形成的契約精神等特點，在征地實踐中結合《村民委員會組織法》《浙江省村經濟合作社組織條例》《浙江省集體資產經營管理條例》等規定，形成了征地前經由召開村民代表會議、簽訂征地補償安置協議等村民自治方式落實上述要求。

一是要求征地前要簽訂征地補償安置協議。2002年12月，浙江省人民政府率先出臺了《關于加強和改進土地征用工作的通知》（浙政發〔2002〕27號），原浙江省國土資源廳也制定了《關于貫徹落實省政府加強和改進土地征用工作通知的若干意見》（浙土資發〔2003〕21號），提出在征地報批前要簽訂征地協議。

二是明確征地前要召開村民代表會議。2005年，《浙江省人民政府貫徹落實國務院關于深化改革嚴格土地管理決定的實施意見》（浙政發〔2005〕13號）中明確“四個不批”，其中之一是“征地方案沒有征求被征地村村民代表意見的不批”。在《關于印發建設項目用地預審等四個工作規則的通知》（浙土資發〔2005〕93號）中，更將“村民代表會議紀要”列為征地方案的附件之一，并沿襲至今（起初要求附具參會人員簽名，2009年后廢止）。

（二）依據

如前所述，現行法律法規并無征地前須召開村民代表會議、簽訂征地補償安置協議程序的明確規定，浙江省這種經由村民自治征地被征地村及農民意見的方式是結合法律和實踐形成的可行做法。現以最具爭議性的征地需否村民代表會議三分之二同意為例從相關法律依據予以分析。

1.討論內容

根據《村民委員會組織法》第二十四條第（七）項、《浙江省實施<村民委員會組織法>辦法》第十五條第（八）項、《浙江省村經濟合作社組織條例》第七條、第二十七條等規定，“村民會議可討論決定征地補償費的使用、分配方案，宅基地的使用方案”。浙江省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法第十七條規定，因征地面積較大、國家移民等特殊情形需調整耕地時，需經村民會議或村民代表會議三分之二以上成員同意。但該法第二十條同時規定，征地應按照土地管理法律法規的程序進行。

需要注意，上述征地補償費的使用與分配系征地批準后的事宜，宅基地使用方案也指在土地尚未征收時宅基地的分配問題，以及征地后調整耕地的程序，均不是征地事宜必須由村民代表會議來討論。

2.誰討論

根據《村民委員會組織法》第二十四條第（七）項、《浙江省實施<村民委員會組織法>辦法》第十五條第（八）項、第十六至十八條規定，有關土地的村民會議討論決定的事項可授權村民代表會議來討論決定。而且特別規定，人數在三百人以上或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。同時規定，上述法律和《浙江省村經濟合作社組織條例》對討論決定第一款第五項、第六項、第八項和第九項等村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定。因此，村民會議、村民代表會議、村經濟合作社均為有權討論征地事項的法定機構。

然而，由于村民委員會的運行較村經濟合作社更為規范，而且村經濟合作社社員代表和村民代表可以交叉任職，因此在征地中多由村民會議（村民代表會議）討論。又由于大多數村僅在村民委員會選舉時召開村民會議（在流動投票時也不召開），因此村民會議的職權大多由村民代表會議行使，故征地事項多召開村民代表會議。

3.需否同意

我國農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理群眾自己的事情。但征地系因國家建設需要征收農村集體土地，屬于國家強制行為（尤其在遇有緊急、國家重大建設需要時），并非村民可自由處置或決定的事項，根據現行法律法規的規定，不存在必須同意方可征地的問題。但當被征地村反對征地意見較多時，當地政府應高度重視，若并非必須征地的，可以暫緩；必須征地的，應該通過開會等多種方式繼續解釋征地原由、補償安置事宜等，尋求農民的理解。

二、征地中經村民自治征求被征地村農民意見的具體方式及審查要點

（一）村民代表會議

浙江省在征地前設置經被征地村村民代表會議討論程序的初衷在于，經由村民自治方式最大范圍地將征地事項告知被征地農民并充分聽取意見。因此，召開村民代表會議一定要實事求是，不可為開會而開會，甚至為報批而假造會議。

1.會議類型

浙江省的建設用地審批規定要求召開村民代表會議，不得以村兩委、村委干部會議、戶主會議、村民座談會等代替（除非以上述形式履行告知到被征地農戶程序的）。但當有些地方撤村建居后，村民代表會議不再存在（不能出具村民會議紀要）。此時通過保留下來的經濟合作社召開社員會議或理事會會議更為合適，當然同時要召開居民代表會議等多渠道傳達征地事宜，總之要名實相符。

2.會議效力

（1）數個自然村合并為一個行政村的，村民代表會議應當由行政村召開，但應保證自然村（多已整合為村民小組）的代表絕大多數參加方能有效征集被征地農民意見（除非另行召集被征地農戶聽取意見作為補充）。

（2）村民代表會議決議的效力來源于《村民委員會組織法》有關規定，因此開會的村民代表人數必須是在任的，而且需達到法定的會議召開要求。

3.會議決議的有效期

在村民委員會和村民代表的任期內（2018年12月29日全國人大修法從3年延長至5年），就某項征地事項所作的決議是有效的，除非有相反的村民代表會議決議。考慮到因經濟發展四處經商打工致人數難湊齊增加召開村民代表會議的難度，絕不能生硬要求村里必須配合征地進程開會（這是本末倒置，違背實事求是原則）。

4.會議紀要

（1）一般由村民委員會等會議召集單位在開會后或報批時（常有時間差，因此當天不可能形成）出具。

（2）根據會議記錄內容按不同報批需要摘記，同樣要堅持實事求是、名實相符的原則，開什么會就出具什么會議紀要（如撤村建居后就不存在村民代表會議）。其內容可以是會議討論事項的全部（但不能涉及秘密事項），也可以是某項會議討論事項（因農村開會不易，往往會多事一起討論），征地時往往只需要征地事項部分。

（3）會議紀要需如實、準確地記載會議類型、開會時間、地點、出席人員、主持人、記錄員、村民代表人數、商議事項、會議結論等內容。

（4）在有原始會議記錄的情況下，只要能公開，在報批時就盡量（不是必須）提供原始會議記錄，并附具簽名表（但若移植、張冠李戴其他會議簽名就是造假，將導致所涉地塊征地決定被撤銷，責任人可能涉嫌偽造公文、偽證罪等）。

（二）征地協議

根據《中華人民共和國土地管理法》第十條、《浙江省村經濟合作社組織條例》第四條等規定，農村土地一般屬于農民集體所有，浙江省農民集體經濟組織一般是村經濟合作社（極個別地方是村民小組），因此簽訂征地協議的對象一般是村經濟合作社（即使撤村建居一般仍存在），在該村未設立經濟合作社時可與村民委員會簽訂。

在農村整合撤并的情況下，要根據集體土地有無移交給行政村來決定與自然村代表或行政村代表（經濟合作社）簽訂。

在涉及林地時，尤其是當地已發放林權證（其權利系所有權）時，應當與該證持有人（一般是村民小組，甚至個人）簽訂征地協議，并告知到位，否則會因權屬爭議而導致征地程序及征地對象錯誤。

（三）告知、確認、聽證程序

1.一般程序

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）確立了告知、確認、聽證的征地程序，要求告知到村和農戶。由于征地任務的緊迫性、征地行為的強制性、擬征土地權屬和利益分配的復雜性以及村民對征地的抵制等原因，要逐戶征得同意顯然做不到。因此，浙江省在貫徹執行中，將上述程序中的告知、聽證放在村民自治程序前進行，即由自然資源部門將擬征地塊的范圍、面積、補償安置、意見反饋及聽證權等事項告知被征地村并張貼公告（一般是5—10日），并通過村民代表傳達、聽取農戶意見，然后召開村民代表會議，簽訂征地補償安置協議，從而落實確認程序。

2.特殊情況

（1）在被征地塊僅僅涉及個別農戶，而且面積不大時，可以只走告知、確認、聽證程序，但對象應包括村集體組織和所涉農戶，也要與村集體簽訂征地補償安置協議。

（2）因剩余零星集體土地（且由個人使用，如承包地、宅基地等）未征收而撤村建居的，已無法召開村民代表會議，可以只走告知、確認、聽證程序，但對象應包括村集體和所涉農戶，也要與集體經濟組織（一般是經濟合作社）簽訂征地補償安置協議（無經合社時與農戶簽訂，居委會可見證）。

3.告知、聽證程序與村民代表會議、征地補償安置協議倒置的情形（應提出充分理由、依據并作說明）

在整村征地或大項目大面積征地的情況下，可能一次開會征地（每次報批所用的會議紀要應當絕對一致），然后分年度報批（要注意征地時項目名稱與報批地塊名稱的對應關系，不一致時要進行說明并標示用地范圍）。但報批時因征地補償安置標準作了調整，需要重新告知，此時因村里事先開會同意征地補償安置按最新標準執行，故無須重復開會。

（四）其他問題

1.多地塊征收時采用簡化、便民的報批原則

當同一村有多個地塊征地的，每個征地批次，將該村所有地塊整合起來，制作一份征地（聽證）告知書、村民會議紀要、征地補償協議、規劃圖（盡量合為一張，實在不行的多份也可，下同）、現狀圖、勘測定界圖，防范征地文書過多引發的自相矛盾，危及征地審批的效力。

2.征地審批后村民代表會議告知問題

建議在現有依法張貼公告的基礎上，由自然資源部門或鄉鎮按年度將該村已批準征地批文、建設用地匯總表、所涉地塊圖件等在被征地村召開村民代表會議前送達并公告，并在會議上通報、記入村民代表會議紀要。做實“知道”征地批文時間的證據鏈，筑牢無限期提起行政復議、訴訟的防線。

3.材料留存

村民代表會議的通知、會議資料（討論事項、講話稿、代表意見等）、簽到表、會議記錄、會議照片（錄像）、會議紀要等留存；征地協議、告知、確認、聽證等材料嚴格按檔案管理要求歸檔留存，報鎮、縣級部門審批、信息公開的材料也要與檔案相一致。

（五）征地審批時的審查要點

由于村民代表會議和征地補償安置協議屬于征地前的重大程序，一旦造假或重大違法可能導致征地批文被復議機關、法院撤銷（或確認違法），嚴重影響征地進程和政府公信力。因此自然資源部門要加大對村民自治程序落實情況的審查力度，確保征地批文的效力。

1.原則

要始終堅持實事求是、實質審查的原則，重點審查被征地村召開村民代表會議、簽訂征地協議是否真實有效。

2.一致性

要審查征地協議、村民代表會議紀要、征地告知、建設用地匯總表、勘測定界圖上的地塊名稱、地類、權屬、面積等是否統一。若不統一的，除非有合理性說明，否則不予編制征地方案報批用地。

3.隨機抽查

縣級按30%、市級按10%的比例抽查。村民代表會議的召開情況：可通過實地或電話抽查村民代表核實開會情況并作記錄，尤其要重點抽查信訪舉報嚴重、基層自治混亂村鎮的征地報件。查到失實后，今后報批時要重點審查，必要時可暫停征地，責令整改。