公車改革面臨的困境與公車管理實(shí)踐研究

張楠 江陰市人民檢察院

公車顧名思義就是公務(wù)用車，即公務(wù)人員在辦理公共事務(wù)過程中為提升辦事效率而動(dòng)用的交通運(yùn)輸車輛。公車的設(shè)置緣起于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的配給制，受到落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，最初的公車確實(shí)基本用于公共事務(wù)。然而隨著改革開放的深入推進(jìn)，越來(lái)越豐富的社會(huì)財(cái)富不僅讓公務(wù)用車數(shù)量劇增，而且開始出現(xiàn)越來(lái)越多公車私用甚至公車違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。沸騰的民怨終于開啟了我國(guó)公車改革的序幕。

一、公車改革面臨的困境

（一）內(nèi)外均有阻力

縱觀二十余年來(lái)我國(guó)公車改革，幾乎可以用“吃力不討好”來(lái)形容。首先，來(lái)自于公務(wù)員內(nèi)部的阻力巨大。改革公車舊體制必然會(huì)觸動(dòng)不少當(dāng)權(quán)的既得利益者的切身權(quán)利，自然會(huì)引發(fā)大大小小的不滿。于是“上有政策下有對(duì)策”，許多地方公車改革試行短短一段時(shí)間后即被叫停就是出現(xiàn)改革后狀態(tài)不如改革前，官員之貪婪扭曲了改革本意所致。

其次，來(lái)自社會(huì)民眾的阻力。雖然不少地方公車改革后確實(shí)出現(xiàn)行政經(jīng)費(fèi)支出大幅下降的事實(shí)，然而信息不對(duì)等和披露路徑的官方性質(zhì)又造成基層人民群眾不理解、不相信。尤其是當(dāng)一些地方采取的貨幣化改革標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通人基本收入時(shí)，人民群眾必然無(wú)法接受。這就造成了騎虎難下、進(jìn)退不得的困境。

（二）復(fù)雜程度前所未有

公務(wù)用車時(shí)涉及到的公共事務(wù)類型千差萬(wàn)別，內(nèi)容之復(fù)雜根本不可能存在一個(gè)統(tǒng)一的衡量基準(zhǔn)，因而不僅不同地區(qū)、城市的公車改革截然不同，即便是在同一地區(qū)、城市的不同公務(wù)類別、層級(jí)間也差別迥異。于是，無(wú)論是采取貨幣化改革還是集中管理亦或是二者兼而有之，總會(huì)出現(xiàn)一部分人拍手叫好，另一部分人搖頭反對(duì)。眾口難調(diào)體現(xiàn)的正是復(fù)雜程度前所未有，公車改革步履維艱。

（三）緩步慢行，提速乏力

客觀上講，自1994年出臺(tái)《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》后，廣東就成為第一個(gè)“吃螃蟹的人”，隨后各地公車改革陸續(xù)展開，覆蓋面不可謂不廣泛，形成的影響不可謂不巨大。然而，隨著越來(lái)越多問題的出現(xiàn)，各地公車改革停停走走雖在始終持續(xù)，然而整體上卻是緩步慢行，提速乏力，明顯跟不上時(shí)代飛速發(fā)展對(duì)建設(shè)一個(gè)風(fēng)清氣正社會(huì)主義社會(huì)的強(qiáng)烈要求。

二、公車改革面臨困境的原因

（一）缺乏健全的體制機(jī)制

時(shí)值今日，無(wú)論公車改革狀態(tài)是否活躍，也無(wú)論取得了怎樣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)有關(guān)公車改革的頂層設(shè)計(jì)還是未能成型。缺乏健全的體制機(jī)制必然導(dǎo)致執(zhí)行過程中缺少依據(jù)和參照物，自然會(huì)影響到公車改革的品質(zhì)與效率。

（二）內(nèi)部改革“自導(dǎo)自演”的必然局限

公車改革涉及到的是公務(wù)員階層的改革。而這樣一種自上而下的改革卻又是由公務(wù)員隊(duì)伍主導(dǎo)和執(zhí)行下的改革。無(wú)疑，公務(wù)員就成為了公車改革的“導(dǎo)演”和“演員”。可是，除了極個(gè)別的“圣人”、“賢人”，絕大多數(shù)公務(wù)員隊(duì)伍中的成員還只是世人和俗人，也會(huì)格外關(guān)注自身獲得的現(xiàn)實(shí)利益。當(dāng)既得利益被觸動(dòng)時(shí)，許多公務(wù)員會(huì)產(chǎn)生怨懟和抗拒在所難免，也是人之常情。也正是由于發(fā)起者和被改革者處于同一陣營(yíng)，公車改革來(lái)自內(nèi)部的阻力會(huì)顯著增加，一定會(huì)產(chǎn)生不小的制約和局限。

（三）處罰力度過小不能動(dòng)搖根本弊端

在歐美等國(guó)家基本不存在所謂公車改革的事項(xiàng)，原因在于公務(wù)人員公車私用一旦被發(fā)現(xiàn)，或是職位不保，嚴(yán)重者就會(huì)因此被處以民事甚至刑事司法處罰，因而這些國(guó)家和地區(qū)的公務(wù)員會(huì)在公車問題上謹(jǐn)小慎微不敢越雷池一步。反觀我國(guó)，不少地方即便出臺(tái)了嚴(yán)格的公車管制舉措，也確有一些公務(wù)員觸犯了規(guī)章條例，然而遭受的處罰卻不痛不癢，絲毫不會(huì)觸及犯事者的根本利益。故而，力所不及的處罰力度也會(huì)在很大程度上削弱公車改革的權(quán)威性和強(qiáng)制力。

三、公車改革實(shí)踐的策略

（一）貨幣化改革

自啟動(dòng)公車改革行動(dòng)以來(lái)，廣東可謂勇闖灘頭第一人。早在《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》出臺(tái)前一年，廣東東莞沙田鎮(zhèn)就開始了公車改革試點(diǎn)，采取的正是貨幣改革措施。具體內(nèi)容包括取消所有公務(wù)用車，代之以貨幣化的交通補(bǔ)貼。在廣東的帶領(lǐng)下，約十年左右時(shí)間以后，珠三角多數(shù)地方、城市相繼摩仿廣東采取了貨幣化的公車改革模式。

但是，貨幣補(bǔ)貼體現(xiàn)到公務(wù)員現(xiàn)實(shí)利益層面就是其薪酬上增加了一筆數(shù)額不等的收入。于是，本就較普通民眾收入更高一些的公務(wù)員薪酬構(gòu)成中又添加了車補(bǔ)的項(xiàng)目，這使不少普通民眾受到了不小的刺激。另一方面，公車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)始終是難點(diǎn)中的難點(diǎn)。這是由于根據(jù)職務(wù)級(jí)別下發(fā)的車補(bǔ)其實(shí)并不真正反映公務(wù)用車的實(shí)際頻率，高級(jí)干部固然有不少公務(wù)等待處理，然而其中需要外出公干的部分并不多于基層公務(wù)員。相反，不少基層公務(wù)員反而需要頻繁外出公務(wù)，比如下鄉(xiāng)、出現(xiàn)場(chǎng)等。于是按照職務(wù)高低給予的正比例車補(bǔ)在現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)反比的問題。不僅如此，以貨幣補(bǔ)貼方式開展公車改革引發(fā)了眾多基層民眾的不滿，原因在于長(zhǎng)期以來(lái)涉及公車使用信息的不對(duì)等。即便官方公布了貨幣化改革后節(jié)省的大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)，可在普通民眾中得不到認(rèn)同，質(zhì)疑成為普遍。

（二）集中化管理

與廣東不同，昆明采取的是完全不同的另一類公車改革舉措，集中化管理。即，所有公車一律上繳，一部分劃撥并組成公務(wù)交通服務(wù)車隊(duì)，一部分拍賣、報(bào)廢，余下少量用于執(zhí)法用車。為了解決公務(wù)員公務(wù)用車問題，昆明采取了私車公用再定額包干制度。即，以實(shí)名方式為公務(wù)員辦理公務(wù)用車專用卡，按月發(fā)放包干定額資金，但定額資金只到科室不到個(gè)人。此資金可用于公務(wù)員購(gòu)買公交卡、租用公務(wù)交通服務(wù)用車或社會(huì)車輛、私車公用后在規(guī)定地點(diǎn)加油與維修。但超額部分不予補(bǔ)貼。

集中化管理實(shí)施后，昆明超過八成公務(wù)員改變了過去習(xí)慣的使用公車出行的方式，在諸如上下班等日常公務(wù)交通行為中，這些公務(wù)員采取了公交出行、自行車、步行或開私家車的方式。在半年的試點(diǎn)期結(jié)束后的座談和問卷調(diào)查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，改革試點(diǎn)期間超過83%的公務(wù)員都采取不租用公務(wù)服務(wù)用車的方式，以私家車、公交車、自行車或步行的方式代替。同時(shí)，近70%的公務(wù)員表示集中化管理的公車管理并沒有對(duì)日常公務(wù)產(chǎn)生影響，只有30%左右的公務(wù)員表示有所影響。

（三）貨幣化與集中化管理結(jié)合

與廣州和昆明兩個(gè)截然相反的實(shí)踐例子不同，杭州采取了二者并行機(jī)制。即，公車依然需要上繳，但除卻報(bào)廢、拍賣和補(bǔ)充執(zhí)法用缺口的車輛外，其余公車會(huì)組成公務(wù)用車服務(wù)中心，以市場(chǎng)化收費(fèi)的形式，在公務(wù)員有公務(wù)用車需求時(shí)提供服務(wù)。同時(shí)，為了保障公務(wù)員日常公務(wù)出行的交通所需，杭州為公務(wù)員專制了公務(wù)員市民卡，作為公務(wù)員選擇公交車、私家車、出租車公務(wù)出行的付費(fèi)平臺(tái)，按照不同職務(wù)級(jí)別給予每人每月不同的交通補(bǔ)貼，但公務(wù)員市民卡中的金額只能作為與公務(wù)出行有關(guān)的費(fèi)用支出，比如加油、打車、公交車付費(fèi)等，不能提現(xiàn)使用。

由于同樣涉及到了貨幣補(bǔ)貼的部分，與廣州相似，杭州的公車改革也遭遇了一些質(zhì)疑聲音，主要集中在采用貨幣補(bǔ)貼的形式造成了過去公車違法浪費(fèi)的行為如今反而合法化；國(guó)外公務(wù)人員用車根本不存在所謂的公車或車貼問題，而中國(guó)至今還在延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代陳舊的公務(wù)用車體制。諸如此類，不一而足。

四、優(yōu)化公車管理實(shí)踐的措施

（一）社會(huì)化改革和監(jiān)督

從以上公車改革存在的各種困境和各地不同改革舉措引發(fā)的差異性反響可以看出，當(dāng)前公車改革其實(shí)存在著相當(dāng)不徹底的現(xiàn)象。一個(gè)根本原因正是監(jiān)管者自己制定策略自己監(jiān)督執(zhí)行，缺少改革信息的公開與透明，與社會(huì)接觸相對(duì)有限，因此會(huì)存在不為廣大人民群眾理解的情況。

因此，當(dāng)前和未來(lái)優(yōu)化既有公車改革實(shí)踐需要從過去相對(duì)內(nèi)部化的改革轉(zhuǎn)變?yōu)楦由鐣?huì)化的改革和監(jiān)督。尤其需要讓越來(lái)越多普通民眾參與到公車改革實(shí)施過程之中。

比如，美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)局官網(wǎng)在每個(gè)財(cái)政年度都會(huì)披露聯(lián)邦政府機(jī)動(dòng)車使用情況，涉及內(nèi)容包括政府部門機(jī)動(dòng)車數(shù)量、品牌、型號(hào)、每車每公里費(fèi)用支出等詳細(xì)情況，供民眾隨時(shí)登陸網(wǎng)站查詢。我國(guó)公車改革同樣可以借鑒和采用這些具有可行性的措施。

又如，為了方便普通民眾的監(jiān)督，可以在公務(wù)用機(jī)動(dòng)車車身噴涂具有高辨識(shí)度的標(biāo)志。廣州公車改革過程中也曾提出過建議民眾“隨手拍”公車使用情況的優(yōu)化辦法。一些專家也提出了高層官員公車上可以懸掛標(biāo)志性旗幟如國(guó)旗、黨旗等進(jìn)行標(biāo)識(shí)等。

再如，信息時(shí)代大背景下，網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車個(gè)體實(shí)時(shí)的監(jiān)控。比如廣州公車改革就包括了安裝GPS平臺(tái)管控的措施。即，在公車上安裝GPS定位控制系統(tǒng)，不僅可以實(shí)時(shí)監(jiān)控所有公車使用的情況，而且當(dāng)公車出現(xiàn)違法違規(guī)使用時(shí)，系統(tǒng)后臺(tái)還有強(qiáng)制搖控車輛熄火的功能。

（二）加大懲處力度

貪與怕是人與生俱來(lái)的天性。公車私用、因私廢公、公車?yán)速M(fèi)等現(xiàn)象無(wú)不是官員貪婪的體現(xiàn)。而公車改革步履維艱背后一個(gè)核心原因則是對(duì)違法亂紀(jì)現(xiàn)象處置的不痛不癢，不能真正觸動(dòng)公務(wù)員公車?yán)速M(fèi)、腐敗之根。因此，加大懲處力度至關(guān)重要。

比如杭州配合公司改革出臺(tái)的《市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革紀(jì)律規(guī)定》就要求違反規(guī)定公務(wù)用車者將被扣發(fā)車貼并予以組織處理或處分，若有違法犯罪之嫌則還會(huì)交由司法機(jī)關(guān)處理。

結(jié)束語(yǔ)：形成公車體制背后的根本在于公權(quán)，因此公車改革面臨的困境在實(shí)質(zhì)上是公權(quán)革命面臨的困境。之所以二十余年來(lái)公車改革不時(shí)陷入停滯，歸根到底是“自導(dǎo)自演”式的改革無(wú)法徹底，且由于不時(shí)觸動(dòng)到既得利益者的權(quán)力、利益，因而這些既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的管理者自然難以對(duì)已開刀。因此，要加快公車改革速度不僅需要在法律法規(guī)層面盡快建立健全頂層設(shè)計(jì)，而且需要將公車置于公眾視野之下開展改革。同時(shí)，要以“怕”治“貪”。即利用官員最怕失去的要素改革對(duì)公車、公權(quán)利益之“貪”，比如當(dāng)因私廢公時(shí)，要以動(dòng)搖官員仕途甚至遭遇官司為處罰，才能實(shí)現(xiàn)公車改革之徹底和完全。