當前道路運輸行業證件管理研究

丁瑤 浙江省嘉興市道路運輸管理局

引言：當前道路運輸行業證件種類較多，在管理上還存在著雜而散、多而亂的漏洞，本文通過基層道路運輸窗口人員對日常管理中遇到的問題進行梳理，旨在提出更加科學規范、貼近實際的管理建議供頂層設計時作參考。

一、當前道路運輸行業證件種類

道路運輸行業證件主要有兩大類：業戶、車輛類許可證件和個人類從業資格證件。

（一）業戶、車輛類許可證件：

主要有《道路運輸經營許可證》、《道路客運班線經營許可證明》、《道路運輸證》、客運標志牌。

根據2016年版新修訂的《中華人民共和國道路運輸條例》和《道路運輸管理工作規范》（交運便字[2014]181號），當前道路運輸業按經營范圍可分為五大類許可：道路旅客運輸經營（簡稱客運經營）、道路貨物運輸經營（簡稱貨運經營）、道路運輸站（場）經營、機動車維修經營（國發[2018] 28號取消該項許可，本文不再闡述與之相關內容）、機動車駕駛員培訓經營。申請人在提出相應種類申請后，道路運輸管理機構對符合條件的被許可人頒發《道路運輸經營許可證》。

1.道路客運經營，是指用客車運送旅客、為社會公眾提供服務、具有商業性質的道路客運活動，包括國際道路運輸、客運（含班線、旅游、包車）、公共汽車客運、出租汽車客運四個分類的經營許可。其中在班線經營許可后另外核發《道路客運班線經營許可證明》；客運車輛投入后對客車配發《道路運輸證》和客運標志牌。道路客運經營許可證證件有效期為4年，《道路運輸證》證件有效期為3年。

2.道路貨運經營，是指為社會提供公共服務、具有商業性質的道路貨物運輸活動（〈浙江省道路運輸條例〉將其定義為單位或個人以汽車為他人提供道路貨物運輸服務的經營活動），包括國際道路運輸、普通貨物運輸、貨物專用運輸、大型物件運輸、危險貨物運輸（含非經營性危險貨物運輸）。對投入經營的車輛均需配發《道路運輸證》。道路貨運經營許可證證件有效期為4年，《道路運輸證》證件有效期為3年。

3.道路運輸站（場）經營分為道路客運站經營和道路貨運站（場）經營。道路運輸站（場）經營許可證證件有效期為4年。

客運站，是指以站場設施為依托，為道路客運經營者和旅客提供有關運輸服務的經營場所。

貨運站（場），是指以場地設施為依托，為社會提供有償服務的具有倉儲、保管、配載、信息服務、裝卸、理貨等功能的綜合經營場所。

4.機動車駕駛員培訓經營，是指以培訓學員的機動車駕駛能力或者以培訓道路運輸駕駛人員的從業能力為教學任務，為社會公眾有償提供駕駛培訓服務的經營活動，包括普通機動車駕駛員培訓、道路運輸駕駛員從業資格培訓、機動車駕駛員培訓教練場經營。普通機動車駕駛員培訓和機動車駕駛員培訓教練場的經營許可證證件有效期均為6年，道路運輸駕駛員從業資格培訓經營許可證證件有效期為4年。

（二）個人類從業資格證件

根據2016年版新修訂的《道路運輸從業人員管理規定》和《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》（交通部令2011年第13號]），當前道路運輸從業人員包括經營性道路客貨運輸駕駛員、道路危險貨物運輸從業人員、出租汽車駕駛員、機動車維修技術人員、機動車駕駛培訓教練員、道路運輸經理人和其他道路運輸從業人員。

同時根據規定，需要通過行業主管部門考試后才能核發從業資格證的有：道路客貨運輸駕駛員、出租汽車駕駛員、道路危險貨物運輸駕駛員、道路危險貨物運輸裝卸管理人員和押運人員，道路運輸從業人員從業資格證件全國通用，證件有效期為6年(出租汽車駕駛員從業資格證件除外)。其他已實施國家職業資格制度的道路運輸從業人員，按照國家職業資格的有關規定執行。

二、當前道路運輸證件的管理現狀

（一）經營許可證件類管理

1.現狀

（1）根據法律法規上相應職責，市際以上客運經營、國際道路運輸經營許可由省級道路運輸管理機構實施，縣際客運經營、危險道路運輸經營許可由設區的道路運輸管理機構實施，其他事項的許可由縣級以上道路運輸管理機構實施。根據近幾年國務院深化改革、簡政放權的要求，省級道路運輸管理機構把市際客運經營許可、省際部分客運許可直接下放到轄區道路運輸管理機構實施，市級道路運輸管理機構把危險道路運輸經營許可的初審權和危險車輛《道路運輸證》的配發工作下放到縣級道路運輸管理機構。

（2）根據相關法規，《道路運輸經營許可證》按照誰許可、誰出具道路運輸許可決定書，并憑許可決定書在10個工作日內核發《道路運輸經營許可證》的程序執行，實際工作中，為讓服務對象少跑，道路運輸辦證窗口一般會同時發放道路運輸許可決定書和《道路運輸經營許可證》。根據《道路運輸管理工作規范》，《道路運輸證》的換發時間為一個月，道路運輸經營者可以憑副證繼續營運，但實際上為了方便群眾，不讓群眾跑兩趟，只要當事人提供齊全的換證材料，道路運輸管理辦證窗口將換證作為即辦事項，當場予以辦理。另外對于車輛轉籍，雖然規范是要求將原檔案移交至新的發證機關，但由于新發證機關需要重新審核配發，其實對原始資料無利用價值，因此為減少不必要的麻煩（如郵寄時間上的等候、檔案遺失等），在實際工作中無需提檔即可重新受理當事人的申請。

2.管理上的不便與存在問題

（1）證件有效期的不一致規定，必然產生業戶經營許可證有效期與配發的《道路運輸證》有效期不一致，而規范上也沒有明說《道路運輸證》的有效期必須在其所屬的《道路運輸經營許可證》內，因此導致經營者手中的兩本證換證時間上的不一致、管理上的抓手也相對薄弱的現象。而且換證時間的不一致，會讓當事人多跑幾次運政辦事窗口。

（2）運政平臺必錄的有效期數據太多，也造成當事人需要多跑運政辦事窗口錄入數據。比如年審日期、承運人責任險日期、罐體檢測日期、等級評定日期等，而且每輛車的這些數據幾乎都不一致，一旦超過日期，又需要當事人到窗口補充資料，否則窗口人員無法對其車輛進行年審、換證等操作，也會在省運管局統計數據時列為不合格數據而進行通報。

（3）根據《道路運輸車輛技術管理規定》（交通運輸部2016年第1號令）及其相配套的《交通運輸部辦公廳關于貫徹實施道路運輸車輛技術管理規定的通知》（交辦運〔2016〕16號）文件規定，對車輛技術等級評定須在〈道路運輸證〉上體現，但原《道路運輸證》格式上沒有欄目可以供運管機構進行加蓋技術評定章。

（二）從業資格類證件管理

1.現狀：目前對從業資格證件管理，縣級以上道路運輸管理機構主要實施道路運輸駕駛員的報名、發證、誠信考核等級簽注、繼續教育確認、注冊、從業資格檔案保管、證件轉籍、證件注銷等管理工作，考試則仍由法律法規規定的部門實施。

（1）根據部規，道路客貨運輸駕駛員的考試由設區的市級道路運輸管理機構組織實施，出租汽車駕駛員從業資格考試由設區的市級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門按照交通運輸部編制的考試工作規范和程序組織實施，從業資格證件也由相應部門發放和管理；道路危險貨物運輸駕駛員、道路危險貨物運輸裝卸管理人員和押運人員的考試由設區的市級人民政府交通運輸主管部門組織實施，從業資格證件由設區的市級交通運輸主管部門發放和管理。實際工作中，為便于管理、方便群眾，道路危險貨物運輸駕駛員、道路危險貨物運輸裝卸管理人員和押運人員的考試和證件發放由市交通運輸局委托下放至設區的市級道路運輸管理機構組織實施；道路客貨運輸駕駛員、出租汽車駕駛員的考試由設區的市級道路運輸管理機構組織實施，為了便民，將考試報名和證件核發委托下放至縣級道路運輸管理機構。從業人員資格管理檔案也由被委托單位保管（縣級道路運輸管理機構）。

（2）縣級以上道路運輸管理機構負責實施道路客貨運輸駕駛員和道路危險貨物運輸駕駛員須的誠信考核工作，對駕駛員在道路運輸活動過程中的安全生產、遵守法規、和服務質量進行綜合評價，考核等級分為優良、合格、基本合格和不合格，分別用AAA級、AA級、A級和B級表示。縣級道路運輸管理機構依據《道路運輸駕駛員誠信考核辦法》（試行）（交公路發[2008]280號）對道路運輸駕駛員予以誠信考核評定，并由設區的市級道路運輸管理機構應當建立道路運輸駕駛員誠信檔案。在實際工作中，一般由縣級辦證窗口依據駕駛員自行填報而認定考核等級，并存入該駕駛員從業資格檔案中（縣級道路運輸管理機構）。

（3）縣級以上道路運輸管理機構負責監督本行政區域內的道路運輸駕駛員繼續教育工作。道路客貨運輸駕駛員和道路危險貨物運輸駕駛員繼續教育周期為2年，在每個周期接受繼續教育的時間累計應不少于24學時；出租汽車駕駛員繼續教育周期為3年，在周期內接受不少于27學時的繼續教育。道路運輸駕駛員完成繼續教育并經相應道路運輸管理機構確認后，道路運輸管理機構應當及時在其從業資格證件和從業資格管理檔案予以記載。在實際工作中，由縣級以上道路運輸管理機構辦證窗口具體予以確認后記錄在從業資格證件上，并將資料存入該從業資格檔案中（縣級道路運輸管理機構）。

（4）《道路運輸從業人員管理規定》中對證件的轉籍和注銷作了相應規定：道路運輸從業人員從業資格檔案應當由原發證機關在變更手續辦結后30日內移交戶籍遷入地或者現居住地的交通運輸主管部門或者道路運輸管理機構（不含出租汽車駕駛員）；注銷中有一項規定是：超過從業資格證件有效期180日未申請換證的。實際工作中，碰到許多檔案不齊全而被回退的情況，也存在由于各種原因超過180日未換證、而直接被注銷從業資格證的情形。

2.管理上的不便與存在問題

（1）從業資格考試項目未放到縣級交通主管部門或運管機構。根據部規，經營性道路客貨運輸駕駛員和道路危險貨物運輸從業人員必須取得相應從業資格，方可從事相應的道路運輸活動。從事道路運輸業的從業人員多而散，以嘉興市來講，全市道路運輸從業資格證件4萬余件，如按部規從業資格證件由設區的市級人民政府交通運輸主管部門或設區的市級道路運輸管理機構來實施和管理的話，不僅是對設區的運輸管理窗口工作量大而效率低下，更是給廣大老百姓帶來不便。雖然根據近年來國務院深化改革的要求，為方便群眾，將客、貨、出租駕駛員的從業資格證件受理、發證等管理工作委托下放到縣級運管部門，但由于沒有法律法規依據，考試仍由市級道路運輸管理機構實施。另外，道路危險貨物人員證件一直是由市級交通運輸主管部門委托下放到市級道路運輸管理機構實施的，根據《中華人民共和國行政許可法》市級道路運輸管理機構無法再委托到縣級道路運輸管理機構實施，因此大量縣級群眾的證件仍需到市級來辦理。

（2）從業人員誠信考核由于工作量大而且并未建立與公安、工商等部門的信息互聯機制，縣級以上道路運輸管理機構辦證窗口掌握的資料很少（僅以系統中是否存在處罰記錄和當事人的填表為依據在考核），另外根據《道路運輸駕駛員誠信考核辦法》（試行）上的相應罰則也較輕（至少沒有公安上對駕駛證扣分后的處罰力度大），因此絕大多數道路運輸管理機構對這項工作不夠重視，有的地市甚至尚未開展誠信考核工作。

（3）道路運輸駕駛員繼續教育以接受道路運輸企業組織并經縣級以上道路運輸管理機構備案的培訓為主。道路運輸企業應當組織和督促本單位的道路運輸駕駛員參加繼續教育，并保證道路運輸駕駛員參加繼續教育的時間，提供必要的學習條件。縣級以上道路運輸管理機構負責監督本行政區域內的道路運輸駕駛員繼續教育工作。道路運輸管理機構只要監督有培訓資質的道路運輸企業是否履行好繼續教育職責就行，再讓每位駕駛員到道路運輸管理機構予以確認學時并每份存檔，不僅增加道路運輸管理窗口工作量，也給廣大道路運輸從業人員帶來麻煩，造成責任不清晰，政府的手伸得過長。

（4）從業資格是對道路運輸從業人員所從事的特定崗位職業素質的基本評價，且前文所述道路運輸從業人員從業資格證件由考試獲得，卻對證件規定了有效期，超過180天未換證的作了注銷規定，這不大符合情理（公安部門的駕駛證、財政部門的會計資格證均無此規定）。雖然交通運輸部辦公廳于2015年簽發了91號文件（《關于進一步規范道路運輸從業人員管理和服務有關事項的通知》），較理性地將從業資格證有效期延長2年（也需要經過理論考試），但從實際來看，還是會遭到部分群眾的不滿意和不理解。另外對出租汽車駕駛員從業資格退出在部規上未作年齡說明（只說達到退休年齡），由于民間一再傳播的延退一說，造成對證件有效期說法上的不嚴謹（其他類道路運輸從業資格證件均明說達到60周歲即退出）。

三、加強道路運輸證件管理的建議

（一）修改法律、法規、規章，做好頂層設計

從上述管理現狀來看，修改相應的法律、法規迫在眉睫。雖然近年來國務院接連發文取消了了幾個道路運輸類行政審批事項，如職業經理人從業資格證、機動車駕駛培訓教練員從業資格證認定、機動車維修技術人員從業資格證件頒發、機動車維修經營許可等，為老百姓帶來了福音，但從現實情況看，還需要加大力度進行改革。

一是由縣級管理部門實施許可方便的，從法律法規角度進行規定，而不再是由上級下放到下級去實施，這樣不但能更加理清權力事項，也不會存在下級部門承接不了委托事項的情況。而且從深化改革的方向看，今后也可以由縣級再委托至便民服務點辦理，而不用再受“再委托”的限制。

二是既然同為道路運輸管理機構頒發的證件，希望有效期能夠統一起來，不要再出現有效期不一致的情況。這里包括所有的許可證件規定一個統一年限，而不是目前的4年、6年；也包括配發的《道路運輸證》有效期不能超過其所屬的《道路運輸經營許可證》。

三是對考試類證件，有效期能夠延長，即使出現超期現象，也希望能夠為老百姓提供換證的捷徑：比如可以通過一次繼續教育就可以恢復和換證。

四是對出租車從業人員退出年齡要有明確規定，建議與其他幾類從業人員一樣，統一為60周歲。

（二）利用科技手段，做好放管結合

從當前管理現狀可以看出，政府的手還是伸得過長，該由企業自主的事情也要求錄入運管平臺，造成職責不清，管理部門事務過忙的現象。建議對這部分事情全部放開，該放手的放手，為了加強監管，建議在運政平臺開放企業端口，由企業自行上傳和錄入必要的數據，這樣就無需企業為了一個數據跑管理部門，而管理部門只需要做好年審或換證時的把關即可。這其中就包括一些有效期的錄入、繼續教育時間的認定等。

（三）建立與橫向部門的數據共享機制

從近幾年“先照后證”等改革來看，道路運輸類的許可大多以工商、公安數據為前置條件，因此在大數據時代，為確保系統數據準確性、避免窗口人員重復錄數據導致辦事人員等待時間過長、以及企業信用情況的共享，建議建立與相關橫向部門的數據共享機制。