專家解讀《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(摘選)

黎 明 圖/文

Expert Interpretation of the (excerpts)

Recently, three experts interpreted the relevant issues of the issued by the State Council. This paper only extracts the macro and major issues related to the motor vehicle industry.

2018年7月6日生態環境部網站刊載的3位專家對《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(6月27日國務院印發，下簡稱《藍天保衛戰》)中有關問題的解讀，從多個角度闡述了這一行動計劃出臺的背景和主要精神，有利于我們全面和深刻理解這一行動計劃的內容。下面僅摘選了宏觀的和主要與機動車行業相關的部分問題的解讀，供參考。

問1：《藍天保衛戰》又被稱為《大氣十條》二期，普遍認為是為承接《大氣十條》而發布的。那么《大氣十條》目標完成情況如何？是否對各省進行考核？考核結果如何？

王金南(生態環境部環境規劃院院長，中國工程院院士)：2013年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》(下簡稱《大氣十條》)，著重強化以細顆粒物(PM2.5)為重點的大氣污染防治工作，為當前和今后一段時間的工作指明了方向。《大氣十條》實施5年來，……初步建立齊抓共管的治理格局，產業、能源結構得到優化，重點行業和領域治理力度不斷加大，環境法治保障更加有力，大氣環境管理能力穩步提升。《大氣十條》確定的45項重點工作任務，全部按期完成。

《大氣十條》要求，到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)濃度下降10%以上，京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60 μg/m3左右。監測數據顯示，2017年，全國地級及以上城市PM10平均濃度比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區域PM2.5平均濃度分別比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%；北京市PM2.5年均濃度降至58 μg/m3。全面完成《大氣十條》確定的環境空氣質量改善目標。

根據《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》(國辦發〔2014〕21號)，生態環境部會同發展改革委等部門，對全國31省市區貫徹實施《大氣十條》情況進行考核。經考核，北京、內蒙古等15省份考核等級為優秀；天津、河北等8省份考核等級為良好；山西、安徽等8省份考核等級為合格。

下一步，各地要全力貫徹落實《藍天保衛戰》，持續推動產業、能源、運輸、用地結構調整，抓好重污染天氣應對，全面深入開展大氣污染防治工作，共同推動環境質量持續改善。

問2：《藍天保衛戰》目標設定是怎么考慮的？其目標與《大氣十條》、“十三五”約束性指標存在什么關系？

王金南：《贏藍天保衛戰》提出環境空氣質量目標：“經過3年努力，大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放，進一步明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數，明顯改善環境空氣質量，明顯增強人民的藍天幸福感。到2020年，SO2、NOx排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質量優良天數比率達到80%，重度及以上污染天數比率比2015年下降25%以上。”

上述目標設定主要考慮幾個方面：一是要貫徹落實十九大和中央經濟工作會議精神，確定“源頭防治”和“四個明顯”；同時延續《大氣十條》以顆粒物濃度降低為主要目標、同時降低重污染天數的思路，促進環境空氣質量的總體改善。二是要求完成《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》確定的環境空氣約束性目標，……。三是考慮到《藍天保衛戰》時間與“十三五”剩余時間重合，再設立新的目標會對地方目標指標制定、分解、考核、重點任務設定等工作造成混亂。因此，《藍天保衛戰》對各省市區和重點區域都不再設立新的量化目標，要求各地完成“十三五”約束性指標。

問3：產業結構調整進入深水區，《藍天保衛戰》在這方面有什么部署和安排？

王金南：我國產業結構依然偏重，以京津冀及周邊6省市(京津冀晉魯豫)為例，國土面積僅占全國7.2%，卻消耗了全國33%的煤炭，生產了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料藥、40%的農藥，原油加工量占全國28%。京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等區域單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4～6倍；且重化產業圍城現象突出，對當地環境空氣質量產生重要影響。同時，在城鄉結合部、鄉鎮和廣大農村地區，存在大量“散亂污”企業，嚴重污染環境、擾亂市場秩序、擠占發展空間，“劣幣驅逐良幣”現象十分突出。

因此，《藍天保衛戰》將產業結構優化調整，作為推動我國高質量發展的重要突破口，具體內容包括：

一是優化產業布局。通過“三線一單”編制工作明確禁止和限制發展的行業、生產工藝和產業目錄；加快城市建成區重污染企業搬遷改造或關閉退出；重點區域禁止新增化工園區，……。

二是嚴控“兩高”行業產能。重點區域嚴禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁、鑄造、水泥和平板玻璃等產能；修訂《產業結構調整指導目錄》，加大落后產能淘汰和過剩產能壓減力度。

三是將“散亂污”企業及集群綜合整治工作推向全國，……。

四是深化工業污染治理。……，持續推進工業污染源全面達標排放；針對……，強化全過程管控，推進治污設施升級改造。針對污染排放量較大的鋼鐵等行業，推動實施超低排放改造。

五是大力培育綠色環保產業。發展節能環保、清潔生產、清潔能源產業，……培育新的增長動能。

問4：《藍天保衛戰》為什么將能源結構調整作為重要工作，對此有什么部署和安排？

王金南：我國能源結構以煤為主，清潔化利用水平仍偏低，結構性污染問題突出。我國煤炭消費量大、集中使用率低，重點區域煤炭消費強度高。全國20%左右煤炭用于無任何環保治理措施的農村取暖和不能穩定達標的中小型燃煤設施。目前，“2+26”城市和汾渭平原地區散煤消費約6 000萬t，1 t散煤大氣污染物排放量是1 t電煤的10～15倍。京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原等重點地區單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4～6倍。因此，《藍天保衛戰》將加快調整能源結構、構建清潔低碳高效能源體系作為重要舉措，堅持發展非化石能源與清潔高效利用化石能源并舉，著力補齊資源環境約束、質量效益不高、基礎設施薄弱等短板。主要措施包括：

一是有效推進北方地區清潔取暖。……。

二是重點區域繼續實施煤炭消費總量控制。到2020年，全國煤炭占能源消費總量比重下降到58%以下。京津冀魯豫5省市煤炭消費總量比2015年下降10%，長三角地區下降5%，汾渭平原實現負增長。推進煤炭集中使用、清潔利用，重點削減非電力用煤，提高電力用煤比例，2020年全國電力用煤占煤炭消費總量比重達到55%以上。

三是加大燃煤鍋爐和爐窯整治力度。……。

四是提高能源利用效率。繼續實施能源消耗總量和強度雙控行動。推動北方采暖地區城鎮和農村住房節能改造。

五是加快發展清潔能源和新能源。到2020年，非化石能源占能源消費總量比重達到15%。加大可再生能源消納力度，基本解決棄水、棄風、棄光問題。

問5：《藍天保衛戰》提出，積極調整運輸結構，大幅提升鐵路貨運比例，請問治理大氣污染為什么要調整運輸結構？在優化調整交通運輸結構方面，已經取得了哪些工作進展？運輸結構調整的重點是什么？

丁焰(生態環境部機動車排污監控中心副主任)：我國交通運輸結構不合理。2017年，全國公路貨運占76.8%，鐵路貨運僅占7.7%。特別是，主要港口集裝箱海鐵聯運比例僅約2%，遠低于世界平均20%的水平。從單位貨物周轉來看，公路運輸能耗和污染物排放量，分別是鐵路運輸的7倍、13倍。根據大氣細顆粒物源解析結果，機動車特別是柴油車已經成為許多大中城市的首要污染源。從全國情況看，柴油貨車保有量占全國汽車的7.8%，但排放的NOx和PM分別占汽車排放量的57.3%、77.8%。因此，調整貨物運輸結構，增加鐵路貨運量，減少柴油貨車使用是治理大氣污染的重要舉措。《藍天保衛戰》提出了具體目標要求：計劃到2020年，全國鐵路貨運量比2017年增長30%，其中京津冀及周邊地區增長40%、長三角地區增長10%、汾渭平原增長25%。

按照黨中央、國務院決策部署，全國運輸結構調整工作正在積極穩步推進，京津冀及周邊地區已經取得初步成效。一是天津港等環渤海港口煤炭集疏港運輸實現“公轉鐵”。2017年10月1日零時起，環渤海港口煤炭運輸全部改由鐵路集疏港。據觀測，經由北京延慶的運煤貨車日均減少3 500～4 000輛，同比減少50%，每年可降低沿線區域細顆粒物2 μg/m3。二是全國鐵路貨運占比扭轉多年連續下滑趨勢。2017年，全國鐵路貨運量占全社會貨運量的比例由2016年的7.6%提升到2017年的7.7%，提升0.1百分點，扭轉了2005年以來鐵路貨運占比連年下滑趨勢。三是相關部門單位和地方積極推進運輸結構調整。發展改革委牽頭研究制定京津冀地區交通運輸結構調整方案，交通運輸部印發《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》，鐵路總公司積極推進唐山地區礦石疏港運輸。北京、天津、河北、山東等地開始積極推進大宗貨物運輸“公轉鐵”。

按照黨中央、國務院決策部署，生態環境部正在積極配合交通運輸部等部門研究制定全國運輸結構調整方案。運輸結構調整的主要任務是，推進大宗貨物、集裝箱及中長距離貨物運輸從公路轉向鐵路，加快提升鐵路貨運量，提高鐵路貨運比例。運輸結構調整的工作重心是“三西”地區(山西、陜西和內蒙古西部)煤炭外運和沿海沿江港口集疏運組織。主要采取4方面措施：一是加快推進鐵路貨運干線和專用線建設，強化組織管理，大幅提升鐵路運能。二是加大公路貨運車輛超限超載治理力度，推進貨運車型標準化，推動道路貨運行業提質增效、規模化發展。三是充分利用互聯網信息，推動多式聯運加快發展，降低道路貨車空駛率。四是出臺激勵與約束并舉的政策措施，采取財稅費等市場化措施積極引導，通過督促考核等手段努力推動。

問6：機動車污染成為一些地方的重要污染來源，《藍天保衛戰》對機動車污染防治進行了系統部署，請問近年機動車污染防治取得哪些進展？還存在什么問題？下一步如何深入推進？

丁焰：近年來我國機動車保有量快速增長，產銷量已連續9年保持世界第一。2017年產銷量分別達到2 901.5萬、2 887.9萬輛，均占全世界的30%左右。全國機動車保有量已達到3.10億輛，其中汽車2.17億輛。汽車保有量仍在以每年2 000多萬輛的速度增加，預計將在2020年位居世界第一。由此帶來的機動車污染物排放量居高不下，4項污染物排放量達到4 000多萬t，已成為大氣污染的重要來源。細顆粒物源解析表明，北、上、廣、深等特大型城市的移動源排放已成為細顆粒物的首要來源，占比分別為45%、29.2%、21.7%和52.1%。

為貫徹落實大氣污染防治法，按照“大氣十條”部署，生態環境部加大機動車污染防治力度，近年來主要采取了如下措施：

一是推動運輸結構優化調整。推進天津港等環渤海港口煤炭集疏港于2017年10月全部改由鐵路，每天減少重型柴油貨車使用3 500～4 000輛，經由北京延慶的運煤車輛同比減少50%。2017年全國鐵路貨運量占比同比提高0.1百分點，扭轉了2005年以來連續多年下滑趨勢。

二是初步建立新生產機動車環境管理新模式。初步建立事前信息公開、事中達標監管、事后環保召回的新車環境管理制度。2017年依法實施新生產機動車、非道路移動機械環保信息公開制度。加快機動車排放標準升級，全面實施機動車國五排放標準。2017年12月，生態環境部首次處罰違法生產銷售排放不合格汽車行為，罰款3 800多萬元。

三是加大在用車環境監管力度。機動車定期排放檢驗依法作為前置條件，與安全技術檢驗制度有效銜接。初步建立“環保取證、公安處罰”的部門聯合執法機制。建成機動車遙感監測設施260多臺(套)，2017年查處超標排放車188.1萬輛次，累計淘汰黃標車和老舊車2 000多萬輛。

四是加快提升車用油品質量。2017年，全國全面供應國Ⅴ標準車用汽柴油，提前供應硫含量≤10 PPM的普通柴油。京津冀及周邊地區“2+26”城市提前于2017年10月1日起，全面供應國Ⅵ標準車用汽柴油，禁止銷售普通柴油，率先實現車用柴油和普通柴油并軌。

五是強化排放檢驗機構監督管理。建成國家－省－市三級聯網的機動車定期排放檢驗機構監控平臺，對近90%的機構實現實時監控。聯合有關部門對全國機動車排放檢驗機構監督抽查，責成地方處罰106家。各地2017年共處罰違規檢驗機構875家，其中停業整頓639家，罰款1 881.02萬元，執法監管力度前所未有。

總體看來，我國已經依法初步建立起中國機動車環境管理新模式，“油路車”全面統籌、協同推進的良好局面初步形成，但機動車污染防治面臨的形勢依然十分嚴峻，主要表現在以下幾個方面：

一是交通運輸結構不合理。以柴油車為主的公路運輸承擔了78.8%的旅客運輸、76.8%的貨物運輸。鐵路貨運比例僅占7.7%，集裝箱海鐵聯運比例僅約2%。

二是機動車超標排放問題突出。生產銷售超標排放機動車現象尚未得到根本遏制，在用車輛超標排放現象較普遍，年檢一次上線合格率不足80%，不添加尿素、屏蔽后處理裝置、排放檢驗機構弄虛作假問題較為突出。

三是柴油質量問題十分突出。京津冀及周邊地區民營加油站柴油質量超標率達到50%，特別是黑加油站點遍布各地。據有關方面從貨車油箱抽測，柴油合格率不到10%。

四是環境監管執法能力和水平較低。全國僅11省設有專門機動車監管機構，186個城市組建專門監管機構，專職監管人員不足3 000人，面對3.1億輛機動車、1億多臺各類機械，平均每人監管14萬輛(臺)機動車和機械，遠遠不能滿足環境監管需要。

基于上述情況，《藍天保衛戰》作出安排部署，下一步生態環境部將認真貫徹落實，全面統籌“油、路、車”治理，采取以下措施進一步強化機動車污染防治。

一是優化調整貨物運輸結構。加快提升鐵路貨運能力，大幅提高鐵路貨運比例。到2020年，全國鐵路貨運量比2017年增長30%，京津冀及周邊地區增長40%。大力推進海鐵聯運，全國重點港口集裝箱鐵水聯運量年均增長10%以上。

二是打好柴油貨車污染治理攻堅戰。制定柴油貨車污染治理攻堅戰行動方案，實施清潔柴油車、清潔柴油機、清潔運輸和清潔油品行動，確保柴油貨車污染排放總量明顯下降。開展柴油貨車聯合執法專項行動，加強各個環節監督管理，推進國三營運柴油貨車提前淘汰更新。

三是強化機動車監督管理。提前實施機動車國六排放標準，嚴厲打擊生產銷售環保不達標機動車違法行為。構建天地車人一體化的全方位監控體系，實施在用車排放檢測與強制維護制度，嚴厲打擊排放檢驗機構弄虛作假行為。在城市公交、環衛、郵政、物流配送等領域推廣使用新能源汽車。

四是加強非道路移動機械和船舶污染防治。開展摸底調查，劃定非道路移動機械低排放控制區。推進排放不達標工程機械、港作機械清潔化改造或淘汰，推廣使用電動、天然氣等清潔能源或新能源作業機械和船舶。調整擴大船舶排放控制區范圍，推動靠港船舶和飛機使用岸電。

五是推進燃油品質升級。2019年1月1日起，全國全面供應符合國Ⅵ標準的車用汽柴油，停止銷售低于國Ⅵ標準的汽柴油，取消普通柴油標準，實現車用柴油、普通柴油、部分船舶用油“三油并軌”。嚴厲打擊生產、銷售、儲存、使用不合格油品和車用尿素行為，堅決取締黑加油站點。

問7：做好重污染天氣應對工作需要哪些必要的條件，下一步工作中哪些方面需要繼續強化？

柴發合(中國環境科學研究院研究員、大氣環境首席科學家)：通過近年來重污染天氣應對工作總結的經驗，有效應對重污染天氣主要需要3方面的條件，一是加強空氣質量預測預報，二是在同一個區域內統一預警標準、開展應急聯動，三是夯實應急減排措施。下一步重污染天氣應對工作也要緊緊圍繞以上3個方面持續強化。……。