進一步完善生態紅線落地程序和方法

陳 靜，趙曉宇，陳麗萍

（自然資源部信息中心，北京100812）

2017年，中央辦公廳國務院辦公廳聯合印發實施《關于劃定并驗收生態保護紅線的若干意見》，提出2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定。2017年環保部、國家發改委聯合發布了《生態保護紅線劃定指南》。目前15個省份已經完成生態保護紅線劃定并于2018年2月獲得國務院批準，山西省等其他16個省份已形成生態保護紅線劃定初步方案，正在批準中。然而，當前生態保護紅線面臨落地難問題，以及生態保護紅線內已存在合法的建設用地、永久基本農田和礦業權等問題如何處理問題。這對生態紅線劃定提出了挑戰。《生態保護紅線劃定指南》提出的生態紅線劃定原則是科學性、整體性、協調性和動態性。基于此，本文結合國外自然保護區劃定的情況，建議按照中央要求進一步評估生態保護紅線劃定工作。

1 堅持保護優先、集約利用原則

生態保護優先是世界共識，當自然資源保護與其他利益發生沖突時，自然資源保護是最優先的。根據世界自然保護聯盟不完全統計，截止到2016年4月，世界自然保護地數據庫收錄了全球244個國家和經濟體的共計217155個自然保護地，自然保護地面積占陸地和內陸水域接近15%，領海超過10%，公海接近4%。全球嚴格自然保護地占自然保護地總數的15.4%，其覆蓋的面積占所有自然保護地總面積的38.3%。

但這個優先并不是絕對的，特別是在劃定保護區時必須綜合考慮生態利益、經濟利益、社會利益，堅持資源最佳利用原則，綜合考慮資源多用途。2010年，聯合國環境規劃署執行秘書Ahmed Djoghlaf在《規劃保護區重要事項》報告的序言中指出：“以單一的方式建立保護區不能充分體現預期的利益。這里‘單一’一詞指的是既不要搞空間上的單一，也不要搞部門的單一。如果保護區純粹體現環境部門的關注，其利益就不如在有礦業、旅游、環境等部門共同參與，并平衡所有利益方的基礎上制定的規劃或管理體制展現的利益來得大。”[1]美國《聯邦土地管理與政策法》以及澳大利亞2011年通過的《多元土地利用框架》都體現了資源利用多用途，并規定了處理原則和程序。

因此，對于涉及國家巨大的戰略、經濟等利益的用地活動，需要審慎對待。制定是否允許礦業活動的政策和程序，參照永久基本農田以及目前自然保護區條例第27條的規定將占用生態紅線的一些活動的審批權收歸國務院，即除法律規定的國家能源、交通、水利、軍事設施等國家重點建設項目選址無法避開外，其他任何建設項目都不得占用。同時，劃定生態紅線宜根據經濟發展階段、資源利用規律，分情況和分階段進行[2]。

2 采用差別化政策處理自然資源保護和開發的關系

一是不同類別的保護區礦業準入條件應差別化處理。國際上普遍采用了差別化的礦業準入政策。世界自然保護聯盟在2000年之前六大類保護區都禁止礦業活動，后來國際礦業投資界認為這樣影響了正常的礦業發展，在2000年的世界自然保護大會上通過了2.82號建議，Ia—V類地（Ia是嚴格的自然保護地，Ib是荒野保護地，II是國家公園，III是自然歷史遺跡或地貌，IV是棲息地/物種管理區）禁止礦業活動，V和VI類地（V是陸地景觀或海洋景觀，VI是自然資源可持續利用自然保護地）對礦業開放。同時一些國家也針對不同的保護區采用了不同的準入政策。如美國野生動物保護區中，如果礦產資源開發與保護地所設定的保護目標相一致，可在野生生物庇護區內申請新的礦業請求權，但是不論是新申請礦業權還是之前已存在礦業權，任何采礦授權均必須達到高于其他非保護區的環境標準。而國家公園內明令禁止新設礦業權。

二是提高環境保護標準，進行多元化生態補償。鄰近生態紅線或者在某些保護地開展礦業活動必須要有嚴格的環境保護標準，開展環境影響評價。如加拿大規定在溪流邊勘探，如果溪流寬大于20m，鉆探必須在橫向50m開外，修建道路必須在70m開外。同時，加拿大所有由省政府授予的采礦許可證需遵循《聯邦環境評估法》，若環境評估報告建議不能繼續進行采礦活動，則不允許采礦。然而至今尚未禁止過采礦，所有環境問題均通過防治得以解決。聯邦政府可基于環保考慮建議省政府禁止某一項采礦，不過聯邦政府決定禁止采礦之前要考慮土地中的礦物含量。西澳大利亞州規定，只有符合1984年《自然環境保護與土地管理法》才得以在該類型區域內采礦。若保護地內允許采礦，礦業活動需受到嚴格的環境監管來確保保護區設定目標的實現。除了同時對環境造成的生態損害必須進行生態補償，補償的方式除了貨幣補償外，還可以采用置換的方式建立新的自然保護區，或者擴大保護區的面積、提高棲息地的級別等。如加拿大規定國家公園禁止采礦，但當政府考慮建立新的國家公園時，如涉及礦業權問題，將重新劃定公園邊界，聯邦政府將要求礦業權人自愿放棄礦業請求權，要求省政府終止礦業請求權并向礦業權人進行補償（若該國家公園用地屬于省級土地），或放棄建立新國家公園計劃而另外選址。

三是差別化對待探礦和采礦活動。從國際上看，法律中對于探礦和采礦活動是區別對待的，目前法律主要禁止的是開采、采石挖沙等。新南威爾士州依據1974年《國家公園與野生生物保護法》規定，未經國會授權擅自在國家公園或自然保護區內勘探或采礦是違法的。雖然代表政府在國家公園與自然保護區內進行礦產資源勘探屬于例外情況，但該情形僅限于由州機構為公眾記錄目的而開展的一般性地質填圖而非以采礦為目的。國際上看，對于探礦活動，會按照礦產資源的價值與擾亂和破壞自然環境擾動造成危害的情況采用“一事一議”原則進行評估，來平衡礦業活動與自然保護之間的關系[3]。如加拿大薩斯喀徹溫省并沒有關于保護地內禁止采礦統一的政策規定。保護地內土地利用情況依據公眾意見逐地塊審查，在大多數區域內禁止采礦與砍伐林木。當決定要建立更多的國家公園時，薩斯喀徹溫省政府通常不會選擇有礦業權或礦業發展潛力巨大的區域。如果沒有辦法做到這一點，省政府可能會允許現有礦業活動存續，但會嚴格監管并禁止進一步開發。

3 參照國際規則科學確定生態紅線比例

目前我國生態紅線劃定的比例大約是25%～30%，國際上禁止礦業活動的區域占國土面積的5%～10%。全球嚴格類自然保護區占全球面積約5.7%。美國國家公園嚴格禁止采礦，其占國土面積的2.19%；加拿大禁止采礦的保護區占國土面積的9.9%，澳大利亞占9.37%，巴西占28.94%。①巴西被稱為世界環境領跑者，是設置保護區面積最大的國家，但近期巴西總統試圖發布政令允許亞馬孫森林采礦。同時，由于面積過大，礦業用地緊張，依賴手工采礦的窮人又太多，政府難以協調保護與開發的關系。因此，巴西近20年來實行的保護政策不能說是成功的，被專家譏為“紙上保護區”。其結果是形成了保護區有名無實、礦業活動嚴重受挫、貧苦民眾生計受到威脅的“三輸”局面。

另外，國際上自然保護區數量多，但單個自然保護區面積小。李裕偉在《國外保護區礦業政策》中分析得出，全球21萬多個自然保護區中，近一半的面積小于1km2，93%面積小于100km2，面積10000km2以上者僅占0.2%[1]。

建議生態保護紅線劃定還是要考慮其他戰略性資源以及合法用地情況，科學劃定比例，按照整體性原則進行總量控制，盡量避免圈大圈，進行分類化指導和管理。

4 進一步完善生態紅線落地程序和方法，加強立法

一是要求各地利用土地變更調查成果和2000坐標系自查糾正。生態保護紅線劃定涉及各類自然資源權屬人利益，以及相關政策的銜接配套問題，一些省份的數據精度無法滿足要求。各地尤其是存在問題的省份應按照自然資源部掌握的土地利用變更調查成果及分析和管控空間數據精度1:1萬的要求，以及自然資源部土地利用變更調查成果2000坐標系，進行自查并相應糾正。

二是紅線劃定過程中主要以數據模型區分農業空間、城鎮空間和生態空間，在此基礎上開展生態功能重要性評估和生態環境敏感性評估，確定水源涵養、生物多樣性維護、沙土保持、防風固沙等生態功能極重要區域和極敏感區域。根據評估結果，將生態功能極重要區和生態環境極敏感區進行疊加合并，確定劃定范圍，這難免導致生態紅線與已有存在的用地存在重疊，與實際情況有差距。按照自然資源部“兩統一”職責行使要求，需要在國土空間規劃引領下，進一步強化部門聯動和上下結合，統籌生態保護紅線的落地[4][5]。

三是生態紅線應功能類別化，根據不同的功能，制定不同的程序，確定允許的活動類別。在國際上，俄羅斯、智利、澳大利亞等35個國家在法律中都規定了可協商條款，即對于不同功能的區域、不同的活動，授予中央和地方不同的審批許可權。特別應該保障已有合法存在的產權[3]。

四是加強法律建設。生態紅線保護并不是孤立的，需要綜合系統考慮。從國外實踐看，除保護區法律外還有環境政策法、水法、空氣清潔等方面的法律來設定環境標準。如美國除了《聯邦政策和土地管理法》《國家公園法》和《荒野保護區法》外，還有4部法律規定標準和原則規范保護區的采礦活動，即《國家環境政策法》（英文簡稱NEPA）《水清潔法》《空氣清潔法》及《瀕危物種保護法》。每部法律均對生態脆弱區內禁止采礦活動行之有效。NEPA規定在實施對環境有重大影響活動前需要進行環境評估，并提交最終的環境影響評估報告。《水清潔法》規定在未經聯邦政府許可的情形下采礦活動以及向河道排放污染物是違法的。《空氣清潔法》建立了空氣質量標準并賦予州政府建立實行空氣質量標準的許可體系的權利。《瀕危物種保護法》禁止任何人對列入瀕危物種名單的任何物種通過直接殺害、改變或破壞棲息環境進行牟利。