農村宅基地制度改革的思考

□楊博野

土地是財富之母、農業之本、農民之根。土地制度是一個國家最為重要的生產關系安排，是一切制度中最為基礎的制度。浙江正處在新時代城鄉融合發展的新起點。完善產權制度和要素市場化配置成為推進城鄉融合發展的核心任務，而宅基地制度改革則是關鍵領域和重點環節。

農民產權主要包括農村土地承包經營權、農村集體資產股權、宅基地使用權和農房所有權。其中，土地承包經營權和農村集體資產股權制度已形成階段性成果。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》，農村土地所有權、承包權和經營權三權分置以法律的形式明確下來，且承包期內“增人不增地、減人不減地”。2018年10月16日，浙江省正式發布《浙江省農村集體資產股權管理暫行辦法》，正式落實集體資產股權“權跟人（戶）走、生不增、死不減、可繼承”的靜態管理思想。

宅基地使用權成為農民產權制度的短板。國務院有關部門在第十三屆全國人大常委會第七次會議上匯報時也明確指出，宅基地“三權分置”改革試點尚未形成可復制、可推廣的制度經驗，建議待形成比較成熟的制度經驗后再進行立法規范。宅基地“三權分置”改革成為農村土地制度改革三大試點中唯一沒有明確修法建議的試點。雖然農戶擁有權屬清晰的農房所有權，但囿于我國“房地一體”的立法模式，宅基地和農房這兩大農民主要財產的市場對價難以有效實現。

浙江城鄉融合發展呈現三個均衡特征：一是城鄉居民收入實現高水平下的高均衡；二是鄉村環境實現保護和建設利用均衡推進；三是新型城鎮化實現多層級均衡發展。

與全國其他地區不同，當前浙江城鄉結構的主要矛盾是市民“村民化”的向往、農民市民化的趨勢以及農民產權戶口化的現實之間的矛盾，而不是提升本地農民農業生產力水平和非農就業穩定性的需求。這是城鄉均衡發展到一定階段出現的逆城市化回潮現象。矛盾的本質是農村產權要素與勞動力要素的結合關系與生產力發展不相適應。宅基地“三權分置”改革則是破解矛盾的關鍵環節。

宅基地和農房是農民當前的主要產權，也是農村體量最大的“沉睡的資產”。據測算，2017年全省農村常住人口比2000年少了四分之一，但農村住房總面積基本與2000年持平，約為11億平方米，為城市（鎮）住房總面積的三分之二。按照25%的農房空置率、100元/平方米的年租金價格、1000元/平方米的投資標準保守估算，全省“喚醒”農房產權后預計可以帶來275億元的農民年收入、8億元的村集體收入和2500億元的投資。經濟越薄弱的村農房空置率越高，生態環境越好，預計基本上可助推全省村集體經濟實現“消薄”。

在總結各地成功經驗和創新模式的基礎上，逐步推廣改革經驗，選擇若干集成改革試點。核心思想是“戶有所居、房地一體、三權分置、有償流轉”，改革目標是在保障農民基本居住權利的基礎上，推動宅基地產權制度由靜態安全和資源屬性向動態效率和財產屬性轉變，推動農民由身份屬性向職業屬性轉變。重點任務是因地施策保障農民的基本居住權利，因地制宜探索利用宅基地發展多種產業，明確宅基地制度改革目標以及所有權、資格權、使用權的權責邊界。落實村集體宅基地所有權，強化村集體對農戶宅基地資格權進行認定和分配、對空閑和無主宅基地收回重新利用和再分配、對超標準占用的宅基地和非本社社員使用宅基地收取有償使用費等權利和義務。保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，明確資格權的身份屬性、無償屬性和無期限性。適度放活宅基地和農民房屋使用權，明確使用權財產屬性、有償屬性和有期限性。