平衡稅負(fù)杠桿：放水養(yǎng)魚還是竭澤而漁？

政府補(bǔ)貼增加企業(yè)利潤(rùn)，企業(yè)利潤(rùn)增加科研投入，技術(shù)進(jìn)步降低生產(chǎn)成本，產(chǎn)量增加降低進(jìn)口依賴，這就是美國(guó)頁(yè)巖氣減征稅源政策導(dǎo)向引發(fā)的連鎖效應(yīng)。

迄今為止，中國(guó)已持續(xù)出臺(tái)頁(yè)巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策8年，但此前并未以減征資源稅形式出現(xiàn)。2018年4月，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于對(duì)頁(yè)巖氣減征資源稅的通知》，為促進(jìn)頁(yè)巖氣開發(fā)利用，有效增加天然氣供給，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，自2018年4月1日至2021年3月31日，對(duì)頁(yè)巖氣資源稅（按6%規(guī)定稅率）減征30%。首次對(duì)頁(yè)巖氣資源稅減征，受到各界高度關(guān)注。

“雖然頁(yè)巖氣資源稅給予了減征，但力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期。”邱愛慈院士表示，“除了資源稅外，頁(yè)巖氣勘探開發(fā)還有企業(yè)所得稅、增值稅等諸多稅費(fèi)。中國(guó)石油、中國(guó)石化已經(jīng)獲得穩(wěn)定頁(yè)巖氣產(chǎn)量，但新興油氣企業(yè)在頁(yè)巖氣方面的投入都還沒見到回報(bào)。雖然暫時(shí)不需要繳納資源稅，但多種稅費(fèi)的存在，讓企業(yè)對(duì)頁(yè)巖氣發(fā)展的預(yù)期不好、信心不強(qiáng)。”

廈門大學(xué)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示：“當(dāng)我國(guó)頁(yè)巖氣投資開始熱起來(lái)時(shí)，國(guó)際油價(jià)和天然氣價(jià)格已大幅下跌，頁(yè)巖氣吸引資本的窗口期已經(jīng)喪失。所以至今我國(guó)頁(yè)巖氣行業(yè)投入不多，只有幾家企業(yè)堅(jiān)持在做，這是可以理解的。以目前的頁(yè)巖氣開采成本和收益率難以吸引投資，需要更多投資者和企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，從而加快技術(shù)進(jìn)步，通過(guò)技術(shù)快速進(jìn)步大幅降低開采成本，這就需要政府政策給予相應(yīng)的補(bǔ)貼刺激。”

“從2012年開始，國(guó)家財(cái)政開始對(duì)頁(yè)巖氣施行補(bǔ)貼政策。2012—2015年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/立方米，隨后補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有所下降，2016—2018年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米，2019—2020年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米。不斷下調(diào)的頁(yè)巖氣補(bǔ)貼，讓人云里霧里，不知是正向激勵(lì)還是反向作用？”陳衛(wèi)東表示，目前只公布了至2020年的頁(yè)巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策。2020年之后會(huì)不會(huì)繼續(xù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼多少，相關(guān)政策都還沒有出臺(tái)。這使企業(yè)對(duì)未來(lái)頁(yè)巖氣發(fā)展不知所措。像中國(guó)石化、中國(guó)石油這樣的企業(yè)對(duì)未來(lái)發(fā)展是要做中長(zhǎng)期規(guī)劃的。在進(jìn)行未來(lái)頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃時(shí)，有補(bǔ)貼或沒有補(bǔ)貼，補(bǔ)貼0.2元還是0.3元，對(duì)規(guī)劃將產(chǎn)生很大影響。

頁(yè)巖氣資源稅減征財(cái)稅政策原本是利好企業(yè)的，企業(yè)覺得力度不夠也是比較而言的。我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)稅費(fèi)包括所得稅、增值稅、關(guān)稅、資源稅、礦區(qū)使用費(fèi)，以及礦區(qū)資源補(bǔ)償費(fèi)等。其中，增值稅采用先征后返方式，先征收增值稅（陸上13%，海上5%），再給予0.2-0.4元/補(bǔ)貼。我國(guó)頁(yè)巖氣井口價(jià)格約1-1.5元/立方米，補(bǔ)貼額占井口價(jià)格比例為40%-26%，補(bǔ)貼比例相比美國(guó)而言還處于較低水平。

政府調(diào)整稅負(fù)杠桿，更多是體現(xiàn)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值取向：是放水養(yǎng)魚還是竭澤而漁？實(shí)際上，財(cái)稅政策選擇“放水養(yǎng)魚”，會(huì)促成多方受益局面。

我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)仍處于起步階段，對(duì)于徘徊于盈虧平衡點(diǎn)的頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，資源稅的推出無(wú)疑為企業(yè)降低了虧損空間，企業(yè)有動(dòng)力長(zhǎng)期持續(xù)地進(jìn)行頁(yè)巖氣開發(fā)投入，從而推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)走向高速發(fā)展的軌道。新政策實(shí)施后，頁(yè)巖氣資源稅從征收銷售額的6%降為4.2%。下降這1.8個(gè)百分點(diǎn)意味著什么呢？可以進(jìn)行簡(jiǎn)單的測(cè)算。按照2020年我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量能夠達(dá)到220億立方米進(jìn)行測(cè)算，稅收減免期間頁(yè)巖氣累計(jì)產(chǎn)量預(yù)計(jì)為512億立方米，企業(yè)能夠省下的資源稅額為10.87億元。這些錢是切切實(shí)實(shí)留在企業(yè)的，對(duì)企業(yè)直接影響就是現(xiàn)金流增加，可以用來(lái)投資鉆新井，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模（10.87億元可以建成20口頁(yè)巖氣井）。還可以對(duì)未來(lái)幾年的頁(yè)巖氣產(chǎn)量進(jìn)行預(yù)測(cè)。如果在財(cái)政補(bǔ)貼和資源稅減免的雙重利好政策激勵(lì)下，再加上技術(shù)進(jìn)步的驅(qū)動(dòng)作用，使我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)能夠在實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的基礎(chǔ)上略有盈利，企業(yè)生產(chǎn)積極性大增，產(chǎn)能建設(shè)速度加快，能夠?qū)崿F(xiàn)2020年300億立方米的產(chǎn)量目標(biāo)，未來(lái)3年資源稅減征期間的頁(yè)巖氣將累計(jì)增產(chǎn)158億立方米。

“我國(guó)計(jì)劃到2020年將頁(yè)巖氣產(chǎn)量提至300億立方米，屆時(shí)減征的資源稅將更多。”金之鈞院士表示，利用減征數(shù)億元資源稅，企業(yè)可以增加鉆探設(shè)備，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，甚至可以用于提高員工待遇，鼓勵(lì)員工生產(chǎn)積極性。企業(yè)獲益，下游用戶也有望獲益。在成本降低情況下，生產(chǎn)企業(yè)很可能降低頁(yè)巖氣出廠價(jià)，以價(jià)格優(yōu)勢(shì)吸引下游用戶，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

一個(gè)產(chǎn)業(yè)從雛形到成熟，表面上是市場(chǎng)需求和技術(shù)推動(dòng)，實(shí)際上是政策導(dǎo)向的結(jié)果。美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)不是一開始就成功的，1980年以前，美國(guó)頁(yè)巖氣鉆井從高峰時(shí)的1500臺(tái)降至200臺(tái)，原因是政府的補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)增加鉆機(jī)帶來(lái)的虧損。以至于連埃克森美孚這樣的石油巨頭都抱怨，“我們沒賺到錢，賬面上都是紅色赤字”。從1980—2002年23年里，聯(lián)邦政府給予頁(yè)巖氣2.82美分/立方米補(bǔ)貼（煤層氣售價(jià)6美分/立方米），補(bǔ)貼為售價(jià)47%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于開采稅4%-6%比例。盡管2006—2010年補(bǔ)貼降為1.385美分/立方米，但政府卻增加頁(yè)巖氣研發(fā)資金補(bǔ)貼比例。

政府補(bǔ)貼增加企業(yè)利潤(rùn)，企業(yè)利潤(rùn)增加科研投入，技術(shù)進(jìn)步降低生產(chǎn)成本，產(chǎn)量增加降低進(jìn)口依賴……這就是美國(guó)頁(yè)巖氣政策導(dǎo)向引發(fā)的連鎖效應(yīng)，不僅改變了美國(guó)人的用能方式，而且重塑了全球能源格局。

目前我國(guó)天然氣對(duì)外依存度超過(guò)45%，預(yù)計(jì)未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)天然氣消費(fèi)需求保持旺盛，供應(yīng)形勢(shì)依然趨緊。而從供給側(cè)來(lái)分析，天然氣進(jìn)口終端和儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)都無(wú)法在短期內(nèi)見到效應(yīng)，常規(guī)氣產(chǎn)量增長(zhǎng)乏力，煤層氣上產(chǎn)緩慢，致密氣資源量有限，頁(yè)巖氣將肩負(fù)起國(guó)內(nèi)天然氣保供的重任，亟需快速上產(chǎn)。而要激活市場(chǎng)活力，推動(dòng)資本向非常規(guī)天然氣領(lǐng)域傾斜，政策導(dǎo)向是不二的選擇。