關于溫州市第三次國土調查工作的建議

□ 溫州市土地整治中心 邵子豪 強 薇

根據《中華人民共和國土地管理法》《土地調查條例》有關規定，國務院決定自2017年起開展第三次全國土地調查。2018年，根據機構設置、人員變動情況和工作需要，國務院決定第三次全國土地調查調整為第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”），其目的是在第二次全國土地調查成果的基礎上，全面細化和完善全國土地利用基礎數據，掌握翔實準確的全國土地利用現狀和國土資源變化情況，為未來開展自然資源管理和政府其他工作奠定基礎。溫州市位于浙江東南部，陸域面積11612.94平方千米，海域面積約11000平方米，素有“七山二水一分田”的地理地貌。溫州市又屬改革開放前沿陣地，土地利用變化頻繁，國土調查工作對溫州市自然資源管理至關重要。如何做好“三調”工作，是地方政府和自然資源部門近期一項“頭等”大事。為此，筆者結合溫州市實際，提出若干意見和建議。

一、溫州歷次調查情況

1984-1996年，溫州市開展了第一次全國土地利用現狀調查，俗稱“土地詳查或一調”。受到當時的工作環境、技術手段等約束，一調形成的成果都是紙質資料，不像現在的電子成果能便捷高效地發揮作用。2003-2005年，為了提高土地一調成果的現勢性，查清各類土地利用動態變化，促進保護耕地和開發利用土地，浙江省政府開展了土地更新調查工作，溫州市也同步開展。更新調查成果相較于一調，已具備電子矢量數據，調查手段和技術更加先進，其成果自2006年起至二調結束一直作為溫州市各項土地管理工作的依據。2007-2009年，溫州市按上級要求部署開展第二次土地調查工作，無論從組織領導、技術保障、資料基礎、質量保證等方面，二調都優于以往的調查成果。二調還區分了農村土地調查和城鎮土地調查，建立了四級土地利用數據庫，成果被廣泛應用于政府各個部門的管理工作中。

二、以往調查存在的問題

1.地方重視程度不足。土地調查工作是一項重大的國情國力調查，是科學規劃、合理利用、有效保護和嚴格管理土地資源的重要支撐，對促進經濟社會可持續發展具有十分重要的意義。部分地方政府對土地調查工作重視程度不足，對土地調查的組織協調、部門力量的整合、調查質量的控制等缺乏有效管理，很多時候僅僅將該項工作視為一項任務，沒有上升到地方政府的高度上來。

2.外界因素干預數據。外界因素主要包括人為因素和政策因素。人為因素干擾是基于不同的歷史時期，從自身的知識儲備以及對未來的預判，人為地干預調查成果。該調查成果很難經得住時間的考驗。以耕地數量為例，一調時期，工業化程度不高，上報耕地數量越多，地方政府獲得上級補助就越高，很多地方就“應報盡報”，耕地數量遠超周邊相似地區。政策因素也以耕地數量為例，國家的政策要求耕地占補平衡，區域內的耕地不得減少，導致地方為圖便利，將很多實際已拋荒或已作他用的土地依舊在調查中被認定為耕地。

3.部門之間數據打架。土地調查工作涉及全區域全地類調查，難免與原先的農業、林業、水利、海洋等部門有所交織，但是土地資源基礎數據數出多門，認定口徑不一，互相矛盾，導致不同部門之間的數據差異甚大。還以耕地數量為例，根據2017年度溫州市土地變更調查數據顯示，溫州市耕地數量約為364萬畝（不含可調整），而農業部門統計的確權的耕地約為180萬畝，數據之間相差足足一倍。

4.過度依賴中介機構。二調之前，土地調查工作主要還是由原國土資源部門的工作人員負責調查匯總，而二調之后隨著地理信息技術的介入，很多調查工作尤其是內業建庫工作需要依托專業的中介機構,但隨著中介服務的不斷深入，很多原本需要部門去承擔的業務也都轉移給了中介，慢慢地演變成中介幾乎包攬了全周期業務，造成很多部門人員業務不熟，見表簽字缺乏對成果質量的審核把關，沒有盡到部門人員應盡的工作職責。

5.其他調查存在問題。一是調查時序待調整。近幾年的年度變更調查，受國家下發影像時間的影響，往往留給縣級調查的時間僅一周左右甚至更短，但卻要花半年以上甚至更長時間進行復核，時序安排不合理。二是地類認定待完善。如很多原有耕地實地已被破壞，但僅因地面未固化而依舊按耕地保留認定。三是缺乏糾錯機制。歷年的變更過程中，除國家下發的監測圖斑以外，未納入用地管理平臺的變化圖斑或歷史不一致圖斑不給予糾正修改。四是其他個別問題。如蒼南縣二調影像偏差，造成部分鄉鎮數據錯誤，影響當地人民用地審批；如瑞安市驗收入庫的旱地因上圖錯誤按水田上報，導致其損失大量的旱改水資源；如受二調精度限制，零星農村宅基地被誤劃入永農無法審批等；行政界線更新不及時，溫州行政區界線頻繁地進行調整，但調查還是按照二調界線繼續執行。

三、三調工作相關建議

1.去偽求真忠于現狀。三調工作是一項純粹的土地利用現狀調查工作，遵循所見即所得的原則，不能過多地摻雜其他影響因素，如耕地保有量紅線、建設用地總規模、永久基本農田紅線、違法用地總量、森林覆蓋率、水域面積等等，不要以個人對未來事物發展的判斷去左右三調調查成果，要立足當下忠于現狀，對三調過程中發現的弄虛作假行為零容忍，第一時間進行通報，形成求真務實的工作氛圍，為未來政府決策提供一個真實可靠的現狀基礎數據。

2.充分宣傳全民參與。三調工作是一項普惠民生的基礎調查工作，其成果關乎每個人的利益。要充分利用電視、廣播、報刊、網絡等傳媒手段以及微信公眾號等媒體渠道，大力宣傳三調工作的意義、任務、內容、動態，提升全社會對三調工作的認知度和參與度，回應地方關切問題，加大經驗交流，營造良好的工作氛圍。

3.部門聯動強化配合。三調工作涉及的部門眾多，預測未來三調工作成果匯總時，部門間數據確認將是非常煎熬的博弈過程。不過有賴于本輪政府機構調整，將原國土、海洋、林業等資源型部門進行了整合，極大地緩解了數據沖突后協調的難度。個別部門應在調查初始階段就選派工作人員介入到三調工作中，有助于后期成果的銜接，同時希望上級盡快完善頂層設計，協調好認定標準和制定化解沖突的方案。

4.妥善處置歷史遺留。二調成果運用至今，發現的歷史遺留問題，包含耕地問題、行政界線、影像偏移、變更上錯圖斑、比例尺改變產生的問題、政策調整出現的問題、地類交叉問題等等。在三調過程中，要從歷史背景出發，在現有政策制度下，以開放的視角盡可能地解決歷史遺留問題，如界線問題，邊界調查要確保精準及時更新，現有調查成果的行政界線因頻繁的行政區劃調整發生了重大改變，要及時更新調整，以利于后續的政府管理。

5.隊伍建設嚴控質量。三調調查隊伍建設是按時保質保量完成調查工作的基礎。本輪三調工作個別地方的中標單位沒有參與過二調以及歷年變更調查業務，對三調工作相對陌生，同時本輪三調工作因機構改革，從土地到國土調查的轉變，因內容、深度、要求不斷在變化，調查方案也一直在不斷調整完善中。調查隊伍的業務培訓不是一步到位的，需要持續學習和不斷交流。要重視最基層外業人員的業務水平尤其是外業水平培訓，重視縣級調查隊伍的數據生產和數據自檢過程，要建立縣級成果評價制度，強化縣級層面的成果負責制，盡量在制度層面強化質量把控。

四、展望

三調是一項浩大且艱巨的工程，三調成果的產生將會經歷各種博弈，同時三調成果也將在未來一定時期影響規劃、耕保、執法、審批等方面的政府管理工作和相關政策制定。建議在三調成果完成后，探索形成日常變更機制，組建專業的調查隊伍，改變以往年度變更中存在的不足，在三調形成的土地調查數據庫的基礎上，利用自然資源一張圖、用地管理信息平臺，結合大數據、云計算和互聯網等技術，將日常發現的土地利用現狀的變化實時更新到平臺中，定期對更新數據進行考核檢查，讓土地調查數據更具現勢性。