資源領(lǐng)域掃黑除惡行政刑事銜接法律問(wèn)題

胡德勝，楊 焱

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044）

黑惡勢(shì)力是社會(huì)的毒瘤，在自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理領(lǐng)域也有一定程度的滲入。落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院2018年1月《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，開(kāi)展掃黑除惡活動(dòng)，是自然資源管理部門(mén)的應(yīng)盡職責(zé)。然而，黑惡勢(shì)力的不法行為，有時(shí)不僅構(gòu)成行政違法行為，而且還構(gòu)成刑事違法行為。因此，自然資源管理部門(mén)在掃黑除惡活動(dòng)中，需要注意行政刑事的銜接問(wèn)題，與其他有關(guān)機(jī)關(guān)和部門(mén)密切合作，讓黑惡分子得到應(yīng)有的法律制裁，從而維護(hù)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的正常秩序。

1 黑惡勢(shì)力的法律界定

對(duì)于黑惡勢(shì)力的法律規(guī)制，主要體現(xiàn)在我國(guó)《刑法》第二百九十四條黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的規(guī)定之中。根據(jù)2011年《刑法修正案（八）》實(shí)施前的該條第一款，可以將黑社會(huì)性質(zhì)組織定義為：以暴力、威脅或者其他手段，有組織地進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，稱(chēng)霸一方，為非作惡，欺壓、殘害群眾，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序的組織；第五款從組織特征、經(jīng)濟(jì)特征、行為特征、危害性特征四個(gè)方面對(duì)構(gòu)成黑社會(huì)性質(zhì)組織罪的黑勢(shì)力進(jìn)行了界定。其組織特征表現(xiàn)為形成了較穩(wěn)定的犯罪組織，人數(shù)較多，有明確的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，骨干成員基本固定。其經(jīng)濟(jì)特征表現(xiàn)為有組織地通過(guò)違法犯罪活動(dòng)或者其他手段獲取經(jīng)濟(jì)利益，具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以支持該組織的活動(dòng)。其行為特征表現(xiàn)為以暴力、威脅或者其他手段，有組織地多次進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，為非作惡，欺壓、殘害群眾。其危害性特征表現(xiàn)為通過(guò)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，或者利用國(guó)家工作人員的包庇或者縱容，稱(chēng)霸一方，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)，形成非法控制或者重大影響，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序。但是《刑法》僅對(duì)構(gòu)成犯罪的黑勢(shì)力進(jìn)行了界定，對(duì)于尚未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的惡勢(shì)力的內(nèi)涵卻沒(méi)有作出規(guī)定。

為了貫徹落實(shí)掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)工作，2018年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力犯罪案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確了黑惡勢(shì)力的定義。《指導(dǎo)意見(jiàn)》在刑法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)刑法未涉及的惡勢(shì)力進(jìn)行了定義。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》第十四條的規(guī)定，具有下列情形的組織，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為惡勢(shì)力：經(jīng)常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序，造成較為惡劣的社會(huì)影響，但尚未形成黑社會(huì)性質(zhì)組織的違法犯罪組織。《指導(dǎo)意見(jiàn)》還對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織的四個(gè)特征進(jìn)行了細(xì)化、詳解，增強(qiáng)了在執(zhí)法和司法實(shí)踐中的可操作性，為掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)工作提供了有效的指導(dǎo)。

隨著掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)工作的不斷推進(jìn)，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，2019年4月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理惡勢(shì)力刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，從組織形式、作案特征等方面對(duì)惡勢(shì)力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳解，進(jìn)一步為司法人員正確理解和適用《指導(dǎo)意見(jiàn)》提供了指引。

2 黑惡勢(shì)力在自然資源領(lǐng)域不法行為的表現(xiàn)

自然資源領(lǐng)域是黑惡勢(shì)力涉足的主要領(lǐng)域，也是掃黑除惡行動(dòng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。面對(duì)黑惡勢(shì)力在自然資源領(lǐng)域的不斷滲入，在自然資源部的統(tǒng)一安排下，各省級(jí)自然資源行政主管部門(mén)紛紛召開(kāi)掃黑除惡專(zhuān)題會(huì)議，布置專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)工作。梳理各省市自然資源廳門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布的掃黑除惡會(huì)議紀(jì)要可見(jiàn)，黑惡勢(shì)力在自然資源領(lǐng)域的不法行為主要有以下五種情況：

第一，在土地資源領(lǐng)域，存在著黑惡勢(shì)力壟斷集體土地資源，非法買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓集體土地，破壞農(nóng)用地等行為。黑惡勢(shì)力在農(nóng)村等偏遠(yuǎn)之地，以牟利為目的，違反相關(guān)土地管理法規(guī)，倒賣(mài)、轉(zhuǎn)讓基本農(nóng)田、耕地等土地達(dá)到一定數(shù)量，或者未達(dá)一定數(shù)量但情節(jié)嚴(yán)重的將被追訴非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)罪；黑惡勢(shì)力憑著其在當(dāng)?shù)氐谋┝刂频匚唬`反森林法、草原法等土地管理法規(guī)，占用林地、耕地等農(nóng)用地，在其上非法建筑房屋、建造地窯、堆放廢物等，造成農(nóng)田、耕地毀壞或污染的，將會(huì)被追訴非法占用農(nóng)用地罪。

第二，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，存在著黑惡勢(shì)力非法勘查、開(kāi)采、濫采、破壞礦產(chǎn)資源等行為。黑惡勢(shì)力的不法行為主要存在于農(nóng)村等較為偏遠(yuǎn)之地，這也是黑惡勢(shì)力的主要集結(jié)地。礦產(chǎn)資源所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使著黑惡勢(shì)力違反礦產(chǎn)資源法規(guī)，在沒(méi)有取得采礦許可證的情況下，進(jìn)行非法采礦。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的這類(lèi)行為，將會(huì)追訴非法采礦罪。

第三，在林木草原領(lǐng)域，黑惡勢(shì)力的不法行為主要表現(xiàn)為強(qiáng)占林地、林木、草原，非法買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓林地、草原使用權(quán)，破壞林地、林木、草原等。可能觸犯的《刑法》條文為第三百四十四條的非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪與非法收購(gòu)、運(yùn)輸、加工、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物制品罪，以及三百四十五條的盜伐林木罪、濫伐林木罪和非法收購(gòu)、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木罪。

第四，在野生動(dòng)物資源領(lǐng)域，黑惡勢(shì)力違反狩獵法規(guī)，使用爆炸、投毒、拉設(shè)電網(wǎng)等國(guó)家禁止的方式、工具或者在禁止狩獵的區(qū)域、禁止狩獵的時(shí)間進(jìn)行狩獵，情節(jié)嚴(yán)重的，將構(gòu)成非法狩獵罪。當(dāng)黑惡勢(shì)力對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物實(shí)施上述行為時(shí)，將會(huì)被追訴更為嚴(yán)厲的最高刑期為十五年有期徒刑的非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪。

第五，在海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域，黑惡勢(shì)力霸占控制海水養(yǎng)殖，在禁漁期、禁漁區(qū)或者使用國(guó)家禁止的工具、方式進(jìn)行水產(chǎn)品的捕撈。情節(jié)嚴(yán)重的這類(lèi)行為，構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。

3 自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)中存在的問(wèn)題

自2018年《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》發(fā)布以來(lái)，掃黑除惡活動(dòng)取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展。但是，在實(shí)踐過(guò)程中也暴露出了不少問(wèn)題。這些問(wèn)題在自然資源領(lǐng)域主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

首先，行政刑事責(zé)任之間的銜接方面，存在著“行政處罰案件多、移送立案?jìng)刹樯佟钡耐怀鰡?wèn)題，這是由多種原因造成的。從立法層面上來(lái)看，缺少有關(guān)自然資源保護(hù)的行政法與刑法銜接工作的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致了在掃黑除惡活動(dòng)中，自然資源管理部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送相關(guān)案件的程序復(fù)雜繁瑣，證據(jù)銜接不暢，從而出現(xiàn)“有案難移”的現(xiàn)象。自然資源犯罪一般以行為違反相關(guān)行政法規(guī)為前提，這就使得行政執(zhí)法和刑事司法表現(xiàn)出不合理的先行政后刑事的特點(diǎn)。[1]在自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)的實(shí)踐中，對(duì)于一般的破壞自然資源的行為通常是由自然資源執(zhí)法部門(mén)首先介入，對(duì)違法行為作出行政處罰；對(duì)于涉嫌犯罪的，則由執(zhí)法部門(mén)移送到司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。在實(shí)踐過(guò)程中，自然資源部門(mén)主要依據(jù)行政法規(guī)性文件（2001年《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，2011年《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》）以及司法解釋?zhuān)?008年國(guó)土資源部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國(guó)土資源行政主管部門(mén)移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見(jiàn)》）等的規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送相關(guān)涉嫌構(gòu)成犯罪的案件。但是，前兩份行政法規(guī)性文件是關(guān)于所有類(lèi)型案件的移送作出的一般性規(guī)定，缺乏對(duì)自然資源案件的有效針對(duì)性；后一份司法解釋文件雖然針對(duì)國(guó)土資源犯罪規(guī)定了較為詳細(xì)的移送程序，但它是在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前針對(duì)國(guó)土資源部的管理職責(zé)制定的，將移送案件的范圍限定在涉嫌有關(guān)礦產(chǎn)、土地資源犯罪的案件上，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革后的自然資源部管理職責(zé)范圍內(nèi)，涉嫌有關(guān)森林、草原等自然資源犯罪案件的移送程序是否可參照該文件，尚不可知。除此之外，上述文件均未對(duì)“兩法”銜接過(guò)程中的證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則作出詳細(xì)規(guī)定。2017年1月環(huán)保部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》解決了環(huán)境污染領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)銜接問(wèn)題，但在自然資源領(lǐng)域的證據(jù)銜接制度仍然是一片空白。案件移送后，公安機(jī)關(guān)重新搜集證據(jù)不僅可能因?yàn)闀r(shí)過(guò)境遷，錯(cuò)過(guò)了最佳的取證時(shí)期，從而使得證據(jù)搜集變得不可能，而且還可能會(huì)因?yàn)橐恍┌讣枰\(yùn)用自然資源部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，僅憑公安機(jī)關(guān)搜集相關(guān)證據(jù)十分困難，從而在一定程度上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)“有案不立”的情況。[2]

除了法律制度上的空缺，在實(shí)踐過(guò)程中由于黑惡勢(shì)力對(duì)自然資源行政執(zhí)法主體的刻意腐化以及執(zhí)法主體缺乏相應(yīng)的刑事司法專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)于成立犯罪的要件不夠清晰，從而導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)“有案不移”的現(xiàn)象。

其次，自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)中的群眾監(jiān)督效果較差。群眾監(jiān)督可以全面包圍黑惡勢(shì)力，對(duì)相關(guān)犯罪作出迅速的反應(yīng)，從心理上對(duì)犯罪人形成壓制，讓潛在的犯罪人回到守法群體之中。[3]群眾監(jiān)督對(duì)其他領(lǐng)域內(nèi)黑惡勢(shì)力犯罪的治理有著不可替代的作用，但在自然資源領(lǐng)域卻非常有限。我們認(rèn)為導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是針對(duì)自然資源的不法行為，通常沒(méi)有具體的被害人，人民群眾對(duì)于不涉及自身利益的違法犯罪行為往往“事不關(guān)己、己不勞心”，缺乏監(jiān)督舉報(bào)的積極性，從而導(dǎo)致了群眾監(jiān)督治理效果差強(qiáng)人意，在一定程度上放任了黑惡勢(shì)力在自然資源領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)。

再次，對(duì)黑惡勢(shì)力進(jìn)行治理時(shí)缺少對(duì)其“利益輸送”行為與背后“保護(hù)傘”的深度思考。在自然資源犯罪頻發(fā)的農(nóng)村地區(qū)，一些基層執(zhí)法人員和司法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，總體力量相對(duì)薄弱，抵擋不住黑惡勢(shì)力通過(guò)“利益輸送”的方式刻意俘獲，最終成為黑惡勢(shì)力破壞自然資源行為的“保護(hù)傘”，使得黑惡勢(shì)力在農(nóng)村或者偏遠(yuǎn)地區(qū)有恃無(wú)恐。司法機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件時(shí)，僅對(duì)黑惡勢(shì)力進(jìn)行了處理，沒(méi)有進(jìn)一步查處其背后的保護(hù)勢(shì)力，從而使黑惡勢(shì)力掃而不絕、掃而復(fù)生，沒(méi)有從根本上消除黑惡勢(shì)力滋生的環(huán)境。

最后，對(duì)黑惡勢(shì)力的治理缺乏有效的延續(xù)性。運(yùn)動(dòng)式的掃黑除惡重在對(duì)黑惡勢(shì)力違法犯罪行為的懲治，缺乏對(duì)黑惡勢(shì)力本身的長(zhǎng)期有效治理。這種運(yùn)動(dòng)式的掃黑可以在短時(shí)間內(nèi)取得較好的效果，但是在嚴(yán)打之后的平靜期內(nèi)，黑惡勢(shì)力往往死灰復(fù)燃。針對(duì)運(yùn)動(dòng)式掃黑的特點(diǎn)，有些黑社會(huì)組織的首要分子在嚴(yán)打期間要求手下減少或者停止犯罪活動(dòng)，以降低被司法機(jī)關(guān)打擊的可能性，但是在嚴(yán)打后又繼續(xù)從事相關(guān)違法犯罪行為。由此可見(jiàn)，尚缺乏對(duì)黑惡勢(shì)力長(zhǎng)期有效的治理機(jī)制，常常是治標(biāo)不治本。

4 做好自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)中行政刑事銜接工作的建議

聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)提出，治理具有四項(xiàng)特征：治理并不是一整套的規(guī)則或者一種活動(dòng)，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而不是控制；治理不光涉及公共部門(mén)還涉及私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)不斷的互動(dòng)。[4]在自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)善治，就需要將掃黑除惡活動(dòng)視為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)，注重公眾參與，強(qiáng)化制度機(jī)制。結(jié)合自然資源領(lǐng)域黑惡勢(shì)力違法犯罪行為的特點(diǎn)以及針對(duì)該領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)中存在的問(wèn)題，建議從以下四個(gè)方面做好自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)中行政刑事銜接工作，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)自然資源部門(mén)掃黑除惡活動(dòng)的善治。

第一，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)則。行為的行政違法性與刑事犯罪性的內(nèi)在同一性和社會(huì)危害性等方面的相互銜接性，決定了行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的切實(shí)可行性。[5]行政與刑事法律之間的銜接程序不完善，嚴(yán)重地影響著自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)的效果，致使不少犯罪分子逃脫了刑事制裁。因此，需要規(guī)范、簡(jiǎn)化和完善“兩法”之間的銜接程序和規(guī)則。應(yīng)建立合理的證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，減少移送涉嫌自然資源犯罪案件的阻力，從而解決“有案難移”的司法困境。針對(duì)實(shí)踐過(guò)程中“有案不移”的情況，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自然資源行政執(zhí)法部門(mén)移送涉嫌犯罪案件情況的監(jiān)督，并且將監(jiān)督擴(kuò)大到自然資源行政執(zhí)法的全過(guò)程，從而杜絕行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”的現(xiàn)象。

第二，堅(jiān)持“掃黑打傘”，消除自然資源領(lǐng)域黑惡勢(shì)力犯罪的滋生土壤。掃黑除惡活動(dòng)需要與反腐敗斗爭(zhēng)相結(jié)合，對(duì)黑惡勢(shì)力及其背后“保護(hù)傘”的懲治要雙管齊下，徹底切斷以黑蝕權(quán)、權(quán)黑勾結(jié)的利益鏈條。[6]自然資源管理部門(mén)和公安機(jī)關(guān)在辦理自然資源領(lǐng)域涉黑涉惡違法行政案件和犯罪案件時(shí)，需要深挖黑惡勢(shì)力背后自然資源管理部門(mén)的腐敗問(wèn)題，同時(shí)加強(qiáng)與監(jiān)察（紀(jì)檢）、法院、檢察等司法機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò)，及時(shí)向司法機(jī)關(guān)依法反饋和移交其所發(fā)現(xiàn)的“保護(hù)傘”線(xiàn)索。

第三，將自然資源領(lǐng)域掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)工作常態(tài)化、制度化和法治化。一方面，應(yīng)該將專(zhuān)項(xiàng)治理、系統(tǒng)治理、源頭治理以及依法治理結(jié)合起來(lái)，把掃黑除惡與反腐、“拍蠅”結(jié)合起來(lái)，確保掃黑與打擊“保護(hù)傘”同步，做到除惡務(wù)盡。另一方面，需要加速構(gòu)建自然資源部門(mén)與司法機(jī)關(guān)的信息共享機(jī)制，加快形成掃黑除惡長(zhǎng)效工作機(jī)制，不斷鞏固掃黑除惡活動(dòng)的成果。

第四，建立健全公眾參與機(jī)制，讓黑惡勢(shì)力無(wú)處藏身。這就需要賦予公眾有權(quán)獲得自然資源領(lǐng)域掃黑除惡活動(dòng)的有關(guān)信息、確保公眾享有參與機(jī)會(huì)并實(shí)施參與以及建立法律救濟(jì)程序。[7]通過(guò)科普等方式，讓人民群眾充分認(rèn)識(shí)自然資源事關(guān)個(gè)人利益和國(guó)家未來(lái)發(fā)展，激勵(lì)各個(gè)階層的社會(huì)群眾參加到自然資源領(lǐng)域的掃黑除惡活動(dòng)中，從而充分發(fā)揮社會(huì)群眾對(duì)黑惡勢(shì)力破壞自然資源犯罪防控的作用。不斷完善基層社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)懲治各種苗頭性的黑惡勢(shì)力違法犯罪行為，將其扼殺在萌芽之中。暢通群眾監(jiān)督舉報(bào)渠道，建立并不斷完善自然資源領(lǐng)域黑惡勢(shì)力違法犯罪監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布與交流平臺(tái)。