礦業權應為準物權

李顯冬，王子晗

（中國地質大學（北京），北京 100088）

在市場在資源配置中起決定性作用的大環境下，目前我國的礦業權交易僅僅處于初步建立和發展階段，有待進一步完善；不只是缺乏明確配套的法律制度支撐起礦業權交易市場，監督管理機構也不健全，特別是現行的交易規則不夠規范。這些制度的缺陷使得礦業權交易市場機制無法充分發揮作用，有待不斷總結實踐經驗使其進一步發展。

1 礦業權為礦產資源產權的法律抽象

1.1 礦產資源屬于自然資源的范疇

《辭海》中對自然資源的定義為: 指天然存在的并有利用價值的自然物，不包括人類加工制造的原材料，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所。[1]

一般而言，自然資源可以理解為，存在于一個國家或地區的領土主權之內,具有使用價值,能夠提高居民生活水平和未來生存質量的各種森林、礦產、土地資源等資源的集合體。作為環境因素的集合，其既具生態屬性，又有經濟價值。生態效益體現的是其生態價值，而對它的開發利用則體現了其經濟價值。有關礦產資源開發利用的礦業權實為各種自然資源準物權的濫觴，其最完善、最系統、最具歷史傳統。

1.2 自然資源產權的法律內涵

經濟學家表示：“財產的意義從物質的東西擴大為了交易和預期的交易的重復，從使用價值擴大到了以價格表示的稀缺性價值，”[2]法律制度也認可了這一觀點，而此種財產意義內涵外延的擴展恰“是無形資產的基礎，而無形資產又是運行中的機構的觀念的基礎?！?/p>

經濟學家原來是把交換當成物之實際交付，而如今的制度經濟學派已將其當成是所有權的法律移轉。在我國已有明文法律規定將權利作為物權法律關系的客體的情況下，礦業權在民法上的物的概念不斷擴大化，自然在突破了“物必有體說”觀念的限制后，即成為體現礦產資源未來合法權益的法律制度。

全國人大法學界代表也提出議案：就類似于采礦權可以準用物權保護規則的權利作出規定。這些權利大體上有采礦權、海域使用權、漁業權、采伐權、取水權等。它們依據行政批準或者行政許可取得，直接占有使用特定物，有些還可以取得收益，雖然并非根據民事行為取得，但是在權利的享有和保護上可以準用物權規則，因此民法上統一將這一類權利稱為“準物權”?？紤]到這些權利都是在所有權基礎上設置的權利，將它們規定在“用益物權”的體系之下，強調其外觀上的占有、使用和收益的特點，這種體例既符合法理也符合國情。[3]

2 準物權制度的法理淵源

2.1 以礦業權為典型代表的傳統準物權理論再次勃興

物權法作為社會主義市場經濟中“定紛止爭，物盡其用”的重要法律規范系統,是實現財產的確權歸屬和處分利用關系的基礎性法律。《日本礦業法》第十二條規定：“礦業權應視為物權。除了本法律有關條文已做的規定外，有關不動產的，均可適用于礦業權”。由此可以看做準物權制度在世界范圍內的初現端倪。[4]國內崔建遠的力作《準物權研究》，填補了國內準物權理論研究的空白，其專著稱：“準物權的概念強烈地宣示著漁業權、水權 、礦業權和狩獵權等與典型物權的類比關系 ,暗示出這些權利的性質”，可見理解礦業權等自然資源產權性質，作為其重要的前提就需要了解準物權法律制度。

2.2 社會發展需突破“物必有體”[5]的束縛使新的財產利益得以保障

傳統物權理論承繼德國民法中“物必有體”的理念，將物權的客體定義為：“法律上的物是在人體外部存在的、能夠滿足人類生活需要并能夠被實際控制或控制的物質實體和自然力量?！盵6]而我國《物權法》第二條在對物權客體的概念定義中進行正面列舉時，又采用負面界定的方式含蓄暗示了權利可以作為物權的客體：“本法所稱物，包括不動產和動產。法律規定權利作為物權客體的，依照其規定。”

隨著科技的發展，物權客體的外延正在不斷擴充，虛擬財產、郵箱、股權等客體已經突破了物質實體和自然力的限制。傳統民法的主流觀點并不區分權利客體和權利對象，不但背離了邏輯統一的規律,而且沒有把物上的財產利益從物權所保護的客體中剝離出來，以至于每有新的事物出現，都要爭議論證。

3 傳統民法物權制度在自然資源領域需要與時俱進

3.1 民法上物的概念一直呈現擴大化的趨勢

隨著工業革命的完成,物權理論更多地受到人文思想、商品活動和科學技術等因素的綜合影響。我國物權法的物權客體擴充至權利以后，具有了立法構建性,使客體范圍更加周延。[7]此即在定限物權理論中，如何逐漸把以權利為客體的民事權利發展成為一種具有制度性規制的社會生活基礎的立法理由。

傳統物權法就是以所有權為核心來解決物的權屬糾紛的理論體系。當代國家科技飛速發展，市場是資源配置的航向標，流轉周期極大縮減，對物已由從所有為中心發展為利用為中心，[8]因此使用權、開發權等權利作為物權研究對象的客體因此而進入了物權法的研究領域。經濟學上產權制度的功能就在于：要激勵產權主體以最有效的方式來利用資源，以實現資源的價值最大化，同時又要給產權主體一定的責任約束。而實現這一功能的關鍵就在于產權界定必須賦予產權主體明確而對稱的權利與責任。[9]制度經濟學家們認為，明確的產權是保證每一經濟主體追求自利最大化并為此強化自身管理、提高生產技術、參與市場競爭的全部經濟活動的基礎，也是自然資源發揮其最佳效用的關鍵。就礦產資源而言，同樣如此。

3.2 礦業權等自然資源準物權蘊涵多重法律關系

3.2.1 自然資源準物權具有濃郁的公法元素

雖然各種自然資源準物權的內涵及外延的構成依然是以民法物權的思維模式為基礎，根本上還是一種物權基本概念，但其產生于行政許可行為。各種準物權許可制度均以申請人的申請為基礎，以合法的部門行政處分為重點，其核心在于要給予行政相對人其原本不享有的開展自然資源開發利用以及取得相關利益的資格。[10]由此觀之，自然是行政處分才賦予了資源申請人一種合法權利的法律效力，使其能夠占有、使用等實際權能名符其實，即享有了準物權。因此，其認為行政有關行政處分的存在就是為了使對自然資源的占有使用權具有合法的權利外觀。[11]

毋庸置疑，礦產資源作為一種公共資源，出于對一個國家或全人類最大多數人最長遠的最大利益的考慮，礦產資源自須適當地予以行政管制，即普遍地予以禁止隨意對其開發利用，只有以行政手段合理規制礦業權的申請與流轉，將其合理解除時，方可對于特定的礦產資源進行合理開發利用，如此自然對于整個礦業的經濟管制秩序作用重大；所以，礦產資源的開發利用，才以礦產資源準物權性作為其內因動力，只有與行政許可的外部條件相輔相成，才可能共同促進自然資源的正常開發利用。

3.2.2 自然資源準物權的權利構成具有法律屬性的多重性

（1）權利客體具有復合性。

所謂準物權的客體具有復合型，它往往不是單指某一個或某一類物，通常包含兩個或兩類以上的物；某些準物權的客體還具有不確定性，例如，水權客體的水就不具有固定的形態。[12]比如不同的權利主體也會對同一種自然資源分別擁有性質不同的權利；礦業權法律關系的客體不僅是指向地殼中蘊藏的礦物，也不可能不涉及礦區的土地。

（2）權利義務內容具有綜合性。

盡管我國《物權法》對山地、水域、森林、農田、湖泊、草場等自然資源未做詳盡規定，但憲法明確規定自然資源屬于社會公共資源，自不用說其中的礦產資源均由國家為其所有者。這意味著其他民事主體都不享有所有權，只能取得他物權即定限物權。

（3）法律事實構成具有多重性，因而被稱之為“權利（義務）束”。[13]

“法律事實構成”亦稱“復雜法律事實”，其是指一個民事法律事實的產生、變更或消滅，必須因兩個以上的法律事實的出現才能發生。其作為不同法律事實的結合，相互間具有法律上的關聯性，又可以分為“基礎性法律事實”和“后續法律事實?！盵14]而所謂后續法律實施，既能引起自身法律實施的產生，又在基礎事實之上，作為事實構成的組成部分，與業已形成的基礎事實，共同引起了新的法律關系的變動。譬如在礦業權物權變動過程中，買賣合同的簽訂就被認為是基礎法律關系；而不動產登記則被認為是新的法律事實，其將產生新的法律關系，亦即產生礦業權物權變動的結果。[15]

因此不能用傳統的分析方法，簡單地將準物權的客體歸于單一或某一特定的物，學界早已形象地將其稱之為“權利束”。[16]

4 從礦業權的法律屬性看準物權屬性之理論紛爭

從以下幾種對礦業權法律性質的學說中管窺準物權的法律屬性之爭。

4.1 用益物權說即特殊物權說

江平最早主張礦業權為用益物權。王利明也曾認為，礦業權屬于用益物權，但由于此種權利系基于行政特別許可授予的用益物權，故屬于用益物權中的特許物權，現在他也同意其為準物權。不過原地質礦產部副部長張文駒始終認為，礦業權的法律性質和地位屬于典型的用益物權。

4.2 行政許可說

這種觀點認為，探礦權、采礦權須依法向相關國家機關申請，再經許可、批準、登記等才能獲得。這些行政程序體現出探礦權和采礦權是由行政權利賦予的行政特許權利。不過，這種觀點只意識到探礦權和采礦權在取得途徑時國家權力的滲透，以及意識到這種情形出現是由礦產資源的重要性和特殊性兩個特點所導致的，但是，其顯然忽視了探礦權和采礦權的權利取得者取得之權利是其自愿積極追求利潤的必然結果，而其本質無非是在市場交易過程中處分民事財產的行為。至于這其中的“行政許可”行為，僅是權利者為取得探礦權和采礦權而使用的一種手段而已，其依然不能改變權利人在取得礦業權過程中的市場交易屬性，也改變不了探礦權和采礦權作為民事財產權利的法律屬性。[17]

4.3 礦業權財產權說

這種觀點認為，礦業權所具有的財產權法律屬性完全符合財產權的特點。

取得礦業權的目的是通過用益礦產資源和變賣礦產品予以收益，如果其沒有經濟價值，或者獲得的利益低于勘探和開采的成本，人們就不會耗費人力、物力、財力去開采它。由此可見，礦業權從根本上說還是基于其經濟價值，才會被認為是一種財產權利，而礦業權的可依法流轉性，也使人們強化了其為財產權的觀念。故我國的《礦業權出讓轉讓管理暫行辦法》第三條明文規定：“探礦權、采礦權是財產權?！?/p>

但是，經濟法學界把礦業權的法律屬性界定為財產權，由傳統法律部門來看其內涵就太過寬泛了。財產權的客體可以是有形財產，也可以是無形財產，而法律規范對有形財產的保護和對無形財產的保護并非完全一致。因此，僅將礦業權界定為財產權，無法精準地對礦業權的法律地位進行定位，并且無法為其權利人在行使權利時提供明確清晰的法律保護。

所以，礦產資源作為一種有形的物體，將對其的占有、使用和收益的權利界劃定到物權范疇之中，才更符合我國已經初步建立起來的物權法律體系的要求，在法律性質上更容易與其他的財產權利加以區分，從而更容易為享有這些權利的人提供更好的法律保護。[18]

4.4 準物權說

晚近相當多的學者較為普遍地均已認為礦業權是準物權。

4.4.1 礦業權是基于礦產資源的國家所有權派生出來的一種物權

準物權的取得均需國家批準，且國家對礦業權主體規定了一系列的條件和資質要求，只有符合相關條件才有機會成為礦業權的主體。由此可見，礦業權帶有明顯的行政色彩，只能準用有關物權的規定，而不能完全適用物權。

4.4.2 礦業權的基本性質和要件類似于物權

其準用物權法規定的財產權。準物權實際上并不是物權，只是這些財產權與物權、債權相比較，與物權在性質和要件上有相似之處，因此法律上把這些權利當作物權，準用民法中物權法的有關規定。“準物權說”揭示了礦業權行政管理法律關系與礦業權民事法律關系的區別。對于礦業權屬于準物權的說法，學界雖尚未達成共識，[19]但主流專家業已逐步予以認可。

準物權研究的代表學者之一張俊浩認為，“準物權指某些性質和要件相似于物權、準用物權法規定的財產權。準物權實際上不是物權。由于這些財產權與物權、債權相比較，性質和成立要件上相似于物權，因而法律上把這些權利當作物權來看待，準用民法、物權法的規定?！盵20]與之相反，崔建遠認為，“與準合同并非合同不同，準物權仍屬于物權，猶如準侵權行為仍屬于侵權行為，羅馬法、法國民法上的準侵權行為概念到了德國民法典就不再適用，侵權行為的概念涵蓋所有的侵權行為，就是明證?！盵12]

4.4.3 崔建遠教授是認為礦業權屬于物權范圍內的準物權的代表

“物權的標的范圍廣泛，它們在法律上有一個共同的特點，即必須是特定物?！盵21]但是，礦產資源具有隱蔽性.其一,在探礦權階段，礦產資源在登記的礦區或者工作區可能并不存在，正如試掘權不像采掘權那樣以礦物的存在為前提，因此礦物的存在通常是預想的。其二，在勘探工作進行到后期，礦區或者工作區的面積也隨著縮減，最后未勘探完的礦產資源的權利將歸還給國家，使有勘探能力者獲得這些歸還部分的勘探權。

由此可見，礦業權的客體是特定礦區或者工作區的地下部分及賦存其中的未特定的礦產資源，因而在礦業權的標的物是存在于礦區內的未具特定的礦物這點上，與普通的物權不同。

5 準物權本質上無非是自然資源產權經濟制度的法律定型化

我國針對各類自然資源開發利用已經制定的一些基本的單項立法分別對不同的資源進行規制，呈現出一種自然資源法群的分布狀態。但礦業權應為準物權制度之濫觴。

5.1 自然資源基本上為國家和集體的專有物

《憲法》規定了自然資源國家所有制原則。1954年《憲法》第六條、1982年《憲法》第九條都有此類規定。

我國《礦產資源法》規定：礦產資源屬于國家,國務院行使礦產資源的國家所有權。只是在實踐過程中，由于過分強調自然資源的“公有產權”性，以致使國有產權比重過大，導致私有產權、集體所有產權經常為國家所有產權染指。[22]又如“三權分置”后的承包權、經營權等，礙于沒有法定，只能用債權合同予以調整和保護，至于債權保護與物權保護的差別，不言而喻。[23]二次林權改革之前，林改主要走債權承包的路子；在遭遇“滑鐵盧”的情況下，最后轉向物權改革的路徑，也是一個明證。[24]

5.2 傳統自然資源開發利用模式重經濟價值而輕生態價值

以礦產為例，其作為公共資源，如果行政主管部門將其賦予不同的使用者類別相同或不同的使用權，權利主體之間如果完全沒有排他使用限制，最終必然造成每個使用人為了私人的經濟利益，竭澤而漁，不考慮資源和環境承載力，對該礦產資源以至于環境資源過度開發，產生一系列環境問題。

追根溯源，就是對經濟學上的礦產資源產權在經濟管理中的各種臨時應急措施定型為準物權制度，極其不系統亦不明晰，未能充分發揮自然資源準物權對自然資源可持續開發和環境生態保護的功能。

5.3 以往自然資源開發管理無序混亂的局面必須改變

5.3.1 受制于行政管理體制的部門委托立法交叉重疊

我國目前對自然資源的管理呈現部門化，而部門利益化現象導致不同部門來起草和修改法律，這不可避免的會產生部門立法的沖突。如礦泉水引起的水資源與礦產資源管理的沖突，最為典型。

5.3.2 礦產資源產權登記管理不能再“九龍治水”、各自為政

物權登記的性質是民事登記，其內容以物權的取得、變更、消滅為主。但是，現階段我國法律只是規定了國有建設用地使用權、海域使用權等的物權登記性質，其他種類自然資源使用權的登記行為僅為主管部門便于行政管理而作的管理登記，是一種行政登記，并非物權登記。統一登記實施以前，不同種類的資源權屬登記部門不一致，如取水權登記部門水利部門、礦業權登記部門為國土資源部門的部門分割體制下，[25]如何予以整合，亦須理論與實踐的整合。

5.3.3 自然資源開發利用的統一規劃再也不能付之厥如

2013年11月,習近平總書記在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中提出,山、河、林、田、湖是生活共同體,田為人的根源,水為田的根源,山為水的根源,地為山的根源。因此，開發利用和生態恢復必須遵循自然規律。如果取水方只顧取水、采伐方只顧采伐、養殖方只管養殖，彼此之間沒有資源利用的協調，最終會導致對生態系統的系統破壞。正是在這個大背景下，自然資源部應運而生。

2018年9月11日，自然資源部“三定”方案出爐。根據最新的方案，自然資源部承擔土地制度改革、規劃體系改革、生態空間用途管制機制建設和自然資源開發管理制度改革等多項改革重任，其“三定”方案也被認為相比之前的國土資源部“大擴容”。[26]這一改革旨在由一個部門負責全國范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖草進行統一保護、統一修復。為統一行使所有國土空間的“多規合一”，我國需要將資源分散立法向集中立法轉變，構建自然資源綜合體綜合管理體系，實現系統性、綜合性、重構性立法。

6 明晰準物權制度的法律價值

6.1 力圖實現產權約束與行政管制的平衡

實現產權約束與行政管制的平衡有利于解決“綠地悲劇”等諸多現實問題。自然資源具有公共性，不同權利主體的共同開采行為會超過環境承載力，對生態環境產生負面影響；自然資源具有稀缺性，不合理的開發會使得本就儲量有限的自然資源捉襟見肘，影響國家實施可持續發展戰略，所以針對產權主體的權利行使進行適當的權利限制，即自然資源產權主體在自然資源權的申請、變更和注銷后都賦予生態保護等層面的公法責任，此類義務是相對于私法義務而言的，權利主體不可放棄、轉移公法義務。

從權利屬性角度看，雖然準物權是一種民法意義上的權利，但自然資源使用者主體又負有可持續發展和生態保護等方面的公法義務，這些私法和公法權利義務的合理配置都是準物權制度不可或缺的成分。

6.2 明晰準物權制度是實現自然資源市場配置的重要路徑

在市場經濟活動中，明晰產權歸屬的功效就在于賦予產權主體占有的合法性，[27]礦產資源作為社會生產資料的不可或缺的部分，唯有在市場經濟中進行自由交易才能使本就分布不均勻的資源得到合理配置，而自然資源準物權制度則是礦產資源作為生產資源進行流動和配置的制度保障，在規范合理的準物權制度指引下，是實現礦產資源資源要素快速流動和合理配置的重要手段。在經濟學的基本原理下，只有把自然資源產權制度各個方面進行合理規范的規定和有機結合，才能實現礦產資源的價值增長并最大程度發揮其價值。

結 語

黨中央以習近平同志為核心,發起了新中國七十年和改革開放四十年來未曾觸及的產權制度改革，重點一是確權，二是管理體制。在公有制基礎下，研究自然資源的產權保護很有必要。為了實現山、水、林、田、湖、海、草、礦產的統一規劃，我們無疑需要系統性的、綜合性的物權立法，以物權法為核心，明晰準物權制度，建立科學合理的自然資源產權制度。雖然全面建立自然資源產權制度需要一個過程,但可以說,它已經有了一個歷史性的開端。

但需要注意的是，管制有成本，既有制度的成本，還有犧牲效率及其他（如貪污腐化）的成本。因此，私法自治與公法監管應取得平衡，應將合同自由即市場配置公共資源仍用合同法也就是民法來調整，而對公共資源行政管制則以必要為限，受法律限制,首先是受憲法限制,只有在監管的利益大于監管成本的情況下,才能強制執行。[28]