關(guān)于國土綜合整治工作的思考

任 佳

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的背景下，自然資源部被賦予“兩統(tǒng)一”的新職責(zé)，土地整治也逐漸向國土綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展，開啟了新的探索發(fā)展道路。

1 推進(jìn)國土綜合整治的背景

1.1 推進(jìn)國土綜合整治是國土空間開發(fā)失序?qū)е碌默F(xiàn)實(shí)需求

國土空間是人類賴以生存和發(fā)展的寶貴資源，是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。改革開放以來，我國現(xiàn)代化建設(shè)全面展開，國土空間發(fā)生了深刻變化，有力支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，但是，長期不受約束的開發(fā)活動(dòng)也導(dǎo)致了國土生態(tài)系統(tǒng)的破壞、國土空間開發(fā)失衡失序、資源環(huán)境約束趨緊等突出問題。部分地區(qū)生態(tài)功能不斷退化，森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)。國土空間開發(fā)存在經(jīng)濟(jì)布局與人口、資源分布不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，部分地區(qū)國土開發(fā)強(qiáng)度與資源環(huán)境承載能力不匹配等問題，國土空間開發(fā)格局亟需優(yōu)化，國土空間開發(fā)的質(zhì)量也亟需提高。

當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)決勝階段，世情國情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國土空間開發(fā)利用面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要求必須全面推進(jìn)國土綜合整治，在尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念指導(dǎo)下，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，改善生態(tài)環(huán)境、增加生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

1.2 推進(jìn)國土綜合整治是黨中央的重要戰(zhàn)略部署

黨的十八大以來，黨中央多次要求部署開展國土綜合整治工作。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求編制實(shí)施全國國土規(guī)劃綱要，加快推進(jìn)國土綜合整治。《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》要求分區(qū)域加快推進(jìn)國土綜合整治，以主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)及海岸帶（即“四區(qū)一帶”）和海島地區(qū)為重點(diǎn)開展國土綜合整治。開展城市低效用地再開發(fā)和人居環(huán)境綜合整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)格局，促進(jìn)節(jié)約集約用地，改善人居環(huán)境；農(nóng)村地區(qū)實(shí)施田水路林村綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，提高耕地質(zhì)量，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》規(guī)定加快國土綜合整治，實(shí)施農(nóng)村綜合整治重大行動(dòng)。《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》要求大力開展土地綜合整治，部署了10項(xiàng)土地綜合整治重大工程等。

國土綜合整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，全面推進(jìn)國土綜合整治，提高國土開發(fā)利用質(zhì)量和效益，已然是統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺(tái)和重要抓手[1]。

1.3 推進(jìn)國土綜合整治是自然資源部履行既定職責(zé)的內(nèi)在要求

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確，由自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。全面推進(jìn)國土綜合整治是貫徹落實(shí)這一重要戰(zhàn)略部署的重要平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)路徑，是統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的總平臺(tái)、總抓手[2]。

根據(jù)“兩統(tǒng)一”職能定位，圍繞生態(tài)文明建設(shè)總要求，自然資源部要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后的業(yè)務(wù)格局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新態(tài)勢，充分發(fā)揮國土綜合整治平臺(tái)和抓手作用，穩(wěn)步推進(jìn)國土生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

2 國土綜合整治的概念內(nèi)涵

根據(jù)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體方略，面對(duì)統(tǒng)一推進(jìn)國土空間生態(tài)修復(fù)的歷史重任，土地整治的內(nèi)涵外延發(fā)生了新的變化，向更高層次的國土綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.1 從土地整治到國土綜合整治

《土地整治術(shù)語》中規(guī)定[3]，土地整治是指為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，對(duì)未利用、低效和限制利用、損毀和退化土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)，是土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)的統(tǒng)稱。土地整治發(fā)展至今，其內(nèi)涵和外延不斷深化和拓展，實(shí)施規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用日益顯化，在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、扶貧開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，加快推進(jìn)國土綜合整治。《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》提出，按照生態(tài)文明建設(shè)要求，實(shí)施山水林田湖綜合整治，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，大力建設(shè)生態(tài)國土。黨的十九大報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)加快推進(jìn)背景下，推動(dòng)土地整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)型升級(jí)，是促進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，建設(shè)生態(tài)中國、美麗中國的重要舉措和必要路徑[4]，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)充內(nèi)涵、提檔升級(jí)，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到國土、從農(nóng)村到城市、從生產(chǎn)到生態(tài)的拓展轉(zhuǎn)變[5]。

2.2 國土綜合整治的概念內(nèi)涵

《土地整治術(shù)語》明確[3]，“國土綜合整治”的內(nèi)涵是針對(duì)國土空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，修復(fù)國土空間功能，提升國土空間質(zhì)量，促進(jìn)國土空間有序開發(fā)的活動(dòng)，是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺(tái)。有的專家認(rèn)為[6]，國土綜合整治是指人類采取綜合措施對(duì)低效利用、不合理利用國土進(jìn)行綜合性治理，對(duì)已經(jīng)遭受破壞或潛在受到破壞的國土進(jìn)行修復(fù)性治理，以提高國土利用效率和效益的地理建設(shè)活動(dòng)。也有專家認(rèn)為[7]，國土綜合整治是指人類采取綜合措施對(duì)某一空間范圍內(nèi)的自然資源通過整治、開發(fā)、修復(fù)、治理和保護(hù)等一系列手段，以達(dá)到提升國土資源利用效率和質(zhì)量、保障國土資源可持續(xù)利用和改善生態(tài)環(huán)境目的的過程。

筆者認(rèn)為，新時(shí)期，國土綜合整治要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念和節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，綜合采取多種措施，推進(jìn)國土空間山水林田湖草全要素的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，從而優(yōu)化國土空間格局、提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升國土空間品質(zhì)。

3 國土綜合整治的主要任務(wù)

3.1 科學(xué)編制國土綜合整治規(guī)劃

科學(xué)編制國土綜合整治規(guī)劃，把國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、脫貧攻堅(jiān)等國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，探索以“國土綜合整治+”帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式。統(tǒng)籌國土綜合整治格局、區(qū)域定位、整治措施等，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間安排，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)源頭保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)體系。合理安排土地綜合整治示范村鎮(zhèn)和重大工程建設(shè)，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度和環(huán)境保護(hù)制度，創(chuàng)新資源節(jié)約利用新途徑、新模式，全面實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)，全面加強(qiáng)國土綜合整治，扎實(shí)推進(jìn)資源全面節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

3.2 因地制宜推進(jìn)土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》要求統(tǒng)籌開展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率。圍繞京津翼、長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”等國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)區(qū)域，在東部和部分中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，依據(jù)相關(guān)政策要求，堅(jiān)持“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”原則，立足多目標(biāo)多功能定位，通過全域統(tǒng)籌和整合整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)空間重塑、生產(chǎn)空間重構(gòu)、生活空間重建。

針對(duì)各地區(qū)所處的不同發(fā)展階段和典型特征，探索出各具特色的村鎮(zhèn)土地綜合整治方式。堅(jiān)持試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)的原則，綜合考慮地理、民俗、發(fā)展水平和農(nóng)民關(guān)切，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、生態(tài)保護(hù)型、城郊集約型、文化傳承型、環(huán)境整治型等模式，科學(xué)確定村鎮(zhèn)整治目標(biāo)任務(wù)，把握好整治力度、建設(shè)深度、推進(jìn)速度、財(cái)力承受度以及農(nóng)民接受度，以點(diǎn)帶面，形成一批可復(fù)制、可推廣的成功實(shí)施模式，推動(dòng)全國土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)。

3.3 分類實(shí)施國土綜合整治重大工程

按照《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》部署，根據(jù)扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)文明建設(shè)等不同時(shí)期國家發(fā)展戰(zhàn)略需求以及不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，在貧困地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)等繼續(xù)支持地方深入推進(jìn)重大工程建設(shè)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程，在礦產(chǎn)集中開發(fā)區(qū)實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)工程，在海岸海域?qū)嵤┖Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)工程，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的生態(tài)修復(fù)工程布局。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管

按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》有關(guān)要求，完善自然資源監(jiān)管體系，以實(shí)行綜合調(diào)查評(píng)價(jià)制度、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測為基礎(chǔ)，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對(duì)資源環(huán)境承載能力減弱的區(qū)域?qū)嵭邢拗菩蚤_發(fā)。健全國土資源調(diào)查評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測體制機(jī)制，建立國土空間變化監(jiān)測體系，完善調(diào)查監(jiān)測指標(biāo)和網(wǎng)絡(luò)，對(duì)國土規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面監(jiān)測和評(píng)估。圍繞提高山水林田湖草自然資源全要素、全覆蓋、全天候調(diào)查監(jiān)測的新目標(biāo)，完善國土整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，及時(shí)報(bào)備國土整治項(xiàng)目的審批、實(shí)施、竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)等信息，實(shí)現(xiàn)國土綜合整治活動(dòng)全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

4 國土綜合整治的工作基礎(chǔ)

4.1 完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

經(jīng)過多年的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，土地整治領(lǐng)域已經(jīng)形成包括調(diào)查、規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計(jì)、預(yù)算、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)等內(nèi)容的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在規(guī)范土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理和土地整治事業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著土地整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)變，目前的標(biāo)準(zhǔn)體系已不能滿足國土整治事業(yè)發(fā)展需要。下一步，要系統(tǒng)梳理、分析、整合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，開展標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，補(bǔ)充完善融合生態(tài)建設(shè)方面的國土綜合整治的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收和后期管護(hù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善國土綜合整治標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系。

4.2 強(qiáng)化政策保障措施

2000年以來，自然資源部（國土資源部）與其他部委就土地整治下發(fā)了多項(xiàng)文件，對(duì)土地整治項(xiàng)目申報(bào)、審批、實(shí)施管理、資金管理、土地整治規(guī)劃以及土地權(quán)屬管理等內(nèi)容分別進(jìn)行了規(guī)定，并不斷修改完善，逐步構(gòu)建了土地整治的制度體系。土地整治經(jīng)過多年發(fā)展，已基本形成以《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地復(fù)墾規(guī)定》和一系列制度文件等為基礎(chǔ)的法律法規(guī)政策體系。但是，仍不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要。下一步，要進(jìn)一步加強(qiáng)國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)法律法規(guī)建設(shè)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。推動(dòng)建立體現(xiàn)國土綜合整治生態(tài)建設(shè)要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化國土綜合整治的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管能力。建立完善國土綜合整治中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建國土綜合整治對(duì)生態(tài)系統(tǒng)影響的監(jiān)測預(yù)警體系[7]。探索建立多元融合的投資機(jī)制，設(shè)立國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)基金，吸引信貸資金、發(fā)行土地債券，引導(dǎo)社會(huì)資本參與。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策，通過聯(lián)合經(jīng)營、參股經(jīng)營以及分配激勵(lì)機(jī)制等多種產(chǎn)業(yè)政策，激勵(lì)社會(huì)資本積極參與國土綜合整治。

4.3 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

在過去的十幾年，我國成立了各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)2000多家，形成了總量十?dāng)?shù)萬的土地整治從業(yè)隊(duì)伍，為土地整治事業(yè)發(fā)展提供了支撐與保障。經(jīng)過多年努力，土地整治工程技術(shù)列入《中華人民共和國職業(yè)分類大典（2015版）》，土地整治工程專業(yè)列入高等國民教育本科招生目錄，為土地整治人才隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)科建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。下一步，要結(jié)合國土綜合整治的新要求，進(jìn)一步建設(shè)有完整理論與方法體系、在國際上有一定影響力的高水平學(xué)科，采取多種方式培養(yǎng)國土綜合整治專業(yè)技術(shù)人才，為國土綜合整治事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供專業(yè)支撐和人才保障[8]。