對于修訂《事業單位登記管理暫行條例》的思考和建議

● 湖南省委編辦課題組

國務院于1998年出臺實施、2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）是目前對事業單位進行登記管理的一部重要的行政法規。它的出臺標志著在全國建立起統一的事業單位登記管理制度，對確立事業單位法人地位、規范事業單位運行、推進事業單位的社會化、增強事業單位公益屬性、滿足人民群眾公共服務需求等方面發揮了重要作用。然而，隨著經濟社會的不斷發展，市場經濟體制的不斷完善，全面深化改革和全面依法治國不斷推進，以及社會關系不斷變化，在貫徹執行《條例》時也面臨不少新問題、新情況和新挑戰，亟需進一步修訂完善，以適應形勢發展和情況變化，為新時代的公益事業發展需要提供更好的制度保障。

一、《條例》修訂的必要性分析

（一）適應進一步規范事業單位運行的需要

《條例》的出臺實施破解了事業單位登記管理無法可依局面，但存在條例規定過于原則、操作性不強、重登記輕監管等問題。同時，在實踐中，不斷出現登記管理機關體制機制不順、政策與法律銜接不暢，事業單位重視不夠、法人登記較為隨意，事業單位運行不規范、舉辦單位履職缺位，事業單位社會化程度不高、獨立法人地位落實難，職能部門重視不夠、聯動機制缺乏，監管基礎薄弱、監管手段不力，執法缺乏權威性、處罰措施難等問題。究其原因，與目前《條例》不夠完善有關。如何通過完善《條例》破解登記管理實踐中存在的各種問題，是當前面臨的一個現實問題。

（二）適應建立各類事業單位統一登記管理制度需要

建立各類事業單位統一登記管理制度，是黨的十八屆三中全會確定的重要改革任務。為落實上述精神，中央編辦單獨或聯合其他部委近幾年出臺了事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位設立登記辦法、民辦學校分類登記實施細則、事業單位和民辦非企業單位登記管理工作信息共享與業務協同等政策。當前，如何落實建立各類事業單位統一登記管理制度改革精神，是《條例》需要解決的一個重大課題。

（三）適應推動國家治理體系和治理能力現代化建設的需要

我國現有110多萬個事業單位，從業人員3000多萬，其中進行事業單位法人登記的有93萬余個，這些事業單位經費來源不一、社會功能各異，主要涉及教育、衛生、農林牧水、交通、城市公用、文化、科研、機關后勤等行業領域?？梢哉f，事業單位既是我國僅次于市場經濟主體的第二大社會組織，是非營利法人中最重要的一支力量，是加強和創新社會管理的工作對象，也是協同參與社會治理和完善社會管理格局的重要力量，是整個國家治理體系和治理能力現代化中不可或缺的重要組成部分。事業單位量大面廣的特點，決定了可以通過完善登記管理制度，對其強化履行社會管理和服務職責的自覺性加以約束和引導，確保事業單位疏導和化解社會矛盾，促進社會和諧穩定，適應推動國家治理體系和治理能力現代化建設的需要。

（四）適應滿足人民群眾日益增長的公益服務需要

事業單位作為社會公益服務最主要、最重要的供給主體和力量，對其實施登記管理，最終要以人民為中心，以人民需求為導向，不斷激發事業單位活力，履行公共服務職能，推動公共事業更好更快發展，形成中國特色公益服務體系，這是《條例》出臺實施的根本目的。目前，我國社會公益事業仍存在著公益服務總量不足、公益服務水平較低、部分事業單位逐利傾向重、公益服務方向偏離等問題，已難以適應新時代人民群眾在公益服務方面的獲得感、幸福感、安全感需要。如何按照事業單位改革要求，通過完善《條例》，確保事業單位公益屬性，更好地為社會提供公益服務，已成為一個亟待解決的突出難題。

二、對《條例》修訂完善的思考和建議

（一）指導思想

不斷規范和完善事業單位登記管理制度是黨和國家深化分類推進事業單位改革的一項重要舉措，必須堅持黨對事業單位的全面領導，確保事業單位登記管理制度始終沿著正確的政治方向推進，確保黨的方針政策得到全面貫徹落實。堅持事業單位工作以人民為中心，解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。堅持登記管理制度的改革創新發展理念，不斷提高登記管理質量。

（二）修訂原則

結合事業單位登記管理制度沿革和當前我國事業單位分類改革和行政審批制度改革的實際，重點把握以下幾點原則：一是堅持與時俱進，回應時代呼喚。適應新時代對登記管理工作提出的新任務新要求，回應新時代人民群眾對公共服務多元化、公益事業平衡充分發展的迫切需求。二是堅持問題導向，立足工作實際。始終堅持問題導向，尊重事業單位登記管理工作規律，著力解決事業單位登記管理工作中出現的普遍、集中、重大問題。

（三）修訂方式

《條例》總體框架基本能夠適應目前事業單位登記管理發展需要，其基本原則、基本內容等能夠繼續指導事業單位登記管理。根據法律法規修改既不能頻繁修改，又不能一成不變，需要在連續性、穩定性和適應性之間尋求平衡的原則和精神，并借鑒社會團體、公司登記管理法規部分修訂方式，《條例》也宜采用部分修改方式。

（四）具體內容

1.關于法規名稱。《條例》實施至今已近20年。當初出臺《條例》主要是為了落實中央有關“使事業單位具有法人資格，進行事業單位法人登記”，“暫行”歷史使命已經完成。而且，《條例》制定時的基礎理論和社會形勢發生了較大變化，人們對事業單位的認識不斷深化，事業單位登記管理制度不斷完善，事業單位的改革目標和發展定位已非常清晰和明確。因此，《條例》不宜再繼續“暫行”，建議修訂時去掉“暫行”二字。

2.關于立法目的。黨的十八大提出了物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態文明“五位一體”的奮斗目標。《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）對民事主體從事民事活動遵循保護生態環境進行了規定。修訂《條例》時需明確發揮事業單位在物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態文明建設中的作用。

3.關于適用范圍。根據《中共中央關于分類推進事業單位改革的指導意見》和黨的十八屆三中全會提出的“建立各類事業單位統一登記管理制度”精神，以及《民法總則》有關非營利性法人的規定，并結合實踐中存在不少不具備法人條件的事業單位，應立足于公共服務主體多元化，增強公益服務水平，增強公益服務事業發展活力目標，重新界定事業單位，側重于事業單位的社會性、非營利性而弱化其國家性、所有制意義。據此，建議修訂后適用范圍包括國家機關舉辦的事業單位、其他組織利用國有資產舉辦事業單位、符合事業單位登記管理有關規定的社會服務機構、不滿足法人條件的事業單位以及上述事業單位的分支機構。

4.關于登記或備案。根據《民法總則》有關“依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業單位法人資格”內容，為適應實踐中對非法人事業單位的監管需要，有必要對事業單位非法人登記事宜予以明確，規定不具備事業單位法人條件的，應當申請事業單位非法人登記或事業單位法人分支機構登記。

5.關于遵循國家法律法規和政策的要求。根據《民法總則》有關民事主體活動原則和社會主義核心價值觀精神以及事業單位的非營利法人屬性，建議將弘揚社會主義核心價值觀，遵循誠信原則，不得違背公序良俗，不得從事營利性經營活動，有利于節約資源、保護生態環境與遵守國家法律法規一起作為事業單位活動的遵循要求。

6.關于管理體制。一是根據此次中央關于深化黨和國家機構改革中機構編制部門管理體制調整精神，重新明確事業單位登記管理機關的定位。二是吸收《條例》實施細則有關規定，對不同層級單位聯合舉辦的事業單位以及跨行政區域單位聯合舉辦的事業單位登記管轄作出明確規定。三是根據中央深化放管服改革要求，吸收實踐中有關探索，增加授權登記管理制度，明確上級登記管理機關可將本級登記管理的事業單位授權委托下級實施登記管理。

7.關于具體登記制度。根據中央深化放管服改革要求和深入推進審批服務便民化、推進社會信用體系建設的精神，以及《民法總則》有關法人成立條件規定，一是增加登記審批服務便民舉措規定。對登記管理服務標準化建設，優化辦事流程，大幅壓縮辦理時限，建立和完善網絡服務系統，推進線上線下一體化服務等予以明確。二是明確登記管理機關辦理事業單位登記，不得收取費用。三是簡化設立登記條件。四是關于法定代表人規定。對法定代表人的信用記錄要求予以明確，并結合實踐中事業單位行政主要負責人長期空缺，不利于單位開展工作的實際，補充規定事業單位的主要行政負責人或主持工作的行政副職都可以作為法定代表人登記人選。五是關于注銷登記問題。增加簡易注銷有關內容，并規定事業單位法人無故歇業達到一定時限也應注銷登記；事業單位法人注銷登記的，其分支機構隨之注銷登記。

8.關于監督管理制度。根據中央有關強化事業單位事中事后監管的精神，從事業單位自身建設和外部監管兩方面進行完善：加強和改進事業單位黨的建設、加強對事業單位章程的管理、事業單位組織治理結構建設、建立事業單位信息披露制度、適當延長年度報告報送時間；職能部門聯合管控機制建設、事業單位信用監管、事業單位績效考評制度、補充需要處罰事業單位違法違規的情形和完善有關法律責任追究形式。