事業單位信用承諾制應用研究

● 青島市委編辦、山東省事業單位監督管理局聯合課題組

信用承諾是信用管理的重要組成部分，是培育社會信用意識、推動信用聯合獎懲的重要途徑。信用承諾制度是社會信用體系建設的基礎。目前，我國市場監管領域信用承諾制建設已進行了初步實踐，事業單位和社會團體信用承諾制建設尚在研究探索中。由于事業單位與企業、社會團體在登記管理上具有一定的相似性，我們借鑒市場監管和民政領域信用承諾制建設的經驗，結合事業單位特點，對事業單位信用承諾進行探討，為推動事業單位信用承諾制建設、加強事業單位信用監管提供參考。

一、建立事業單位信用承諾制的意義及可行性

事業單位信用承諾制是事業單位信用體系的重要組成部分，是開展事業單位信用評級、信用監管、信用獎懲的前提，是推進登記管理部門簡政放權和政府職能轉變的重要舉措，對促進事業單位規范化運行，增強事業單位監管實效性具有積極的作用。建立事業單位信用承諾制，可以將事業單位有效納入信用監管體系之中，使事業單位強化自我約束，規范自我管理，切實提高事業單位的社會責任意識。事業單位登記管理機關可以依托信息公示和承諾信息，創新監管手段，強化事前審批和事中事后監管，切實提高風險防控能力。此外，可以將政府監管同社會監管有機結合，充分發揮社會監督作用，激發社會公眾參與監管的積極性，體現事業單位的公益性，保障事業單位的服務性。

目前，信用承諾制在市場監管領域和民政領域都有實踐。事業單位與企業、社會團體在登記管理

上具有一定的相似性，值得事業單位來借鑒。在市場監管領域，全國各地基本上建立起了信用承諾制，適用于各類市場主體。信用承諾的內容比較具體，涵蓋住所性質、簡易注銷、容缺受理、先照后證、服從爭議裁決等內容。基本上按照告知、承諾、存檔、公示等程序組織實施，并將違反信用承諾事項列入信用記錄，作為對市場主體事中事后監管、實施信用分類監管以及良好信息或榮譽認定的重要參考。而在民政領域，信用承諾制適用于社會團體和民辦非企業單位，信用承諾的內容比較寬泛，涵蓋提供材料真實性、遵守法律法規和行業規定、自覺接受監督管理、及時進行信息公示、自愿接受違規處罰等內容，基本上按照承諾、歸集、公示等程序組織實施，并將信用承諾作為分類監管、政策扶持、表彰獎勵、評先評優、資質評定的重要參考。

二、事業單位信用承諾制的含義、依據、原則、適用對象、主要內容及程序

（一）含義及依據

事業單位信用承諾制是指事業單位根據法律、法規和規章規定，向社會公眾自愿作出的，能夠符合某類登記事項要求的書面承諾，保證其在單位存續期間嚴格遵守法律、法規和規章規定，全面履行其社會公益責任和義務，自愿接受信用約束和懲戒，對違法失信行為承擔相應的法律責任，事業單位登記管理機關根據承諾事項，將承諾信息同登記信息一并向社會公示的登記管理模式。事業單位登記有相關法律法規依據，具體見表1。

表1 事業單位信用承諾制相關法律法規依據

（二）原則

信用信息共享。信用信息交互共享是實施事業單位信用承諾制的前提和基礎，事業單位登記管理機關應加強有關事業單位信用信息的采集獲取，其他管理部門應加強對事業單位信用信息的管理和推送共享，提高信用監管的精確性。

承諾規范有序。事業單位信用承諾的內容要符合法律法規規定，嚴禁出現超范圍承諾和不完全承諾等問題。事業單位信用承諾的形式要規范，信用承諾要以規范化的書面形式作出。事業單位信用承諾的程序要規范，要嚴格按照事業單位登記管理機關的規定程序作出。

程序便捷高效。便捷高效是便民高效行政原則的直接體現，也是事業單位登記審批的基本要求。事業單位登記管理機關應建立與信用承諾相匹配的登記管理模式，完善優化信用承諾流程，壓縮審核時限，提高信用承諾的審核效率。

（三）適用對象

事業單位信用承諾制的適用對象是已進行事業單位法人登記且法人證書在有效期內的事業單位法人及其法定代表人，以及向事業單位登記管理機關提出登記申請的事業單位及其行政負責人。事業單位從事的業務事項涉及國家秘密的除外。

（四）主要內容

事業單位根據登記事項和不同階段劃分，應分別向事業單位登記管理機關作出以下承諾。

1.事業單位登記事項的承諾

在申請設立登記時，事業單位及其舉辦單位應作出其開辦資金已按要求出資到位、住所用房符合法律法規規定、業務范圍不違法違規、不超范圍開展業務、擬任法定代表人無不良信用記錄的承諾。企業、事業單位、社會團體等組織利用國有資產舉辦事業單位的，還應由其舉辦單位和擬設立的事業單位作出設立開辦資金是通過合法合規程序利用國有資產出資、已確認的開辦資金按時出資到位、作為開辦資金的無形資產未設立抵押或質押擔保、非國（境）外資金來源、有與其業務活動相適應的人員和設備設施、在職或退休黨政機關干部擬任法定代表人符合相關組織規定、事業單位為公益性非盈利單位的承諾。

在申請變更登記時，事業單位應根據變更事項，分別作出擬任法定代表人無不良信用記錄、新住所符合法律法規規定、業務范圍不違法違規、不超范圍開展業務、變更后的開辦資金比例符合相關規定的承諾。企業、事業單位、社會團體等組織利用國有資產舉辦事業單位的，還應作出在職或退休黨政機關干部擬任法定代表人符合相關組織規定、變更后的宗旨和業務范圍為公益性非盈利、變更后的經費來源非國（境）外、變更后的開辦資金按時出資到位、作為開辦資金的無形資產未設立抵押或質押擔保的承諾。

在申請注銷登記時，事業單位應作出人員已安置完畢、債權債務已處理完畢、無涉法涉訴及信訪問題的承諾。申請簡易注銷登記的，還應作出不屬于禁止簡易注銷情形、單位資產由相關單位概括承受的承諾。

2.事業單位履行法定義務的承諾

事業單位在申請設立或變更登記時，符合“容缺受理”或“容缺辦理”條件的，應作出在法定時限內一次性補正相關材料的承諾。還應作出在登記辦理完畢后，及時進行信息公開的承諾。

事業單位業務范圍涉及資質認可或者執業許可，但在申請辦理登記時尚未取得相應資質認可或者執業許可的，應作出已知悉相關事業單位登記管理機關告知的登記審批要求、在法定時限內到相關審批部門辦理相應資質認可或者執業許可、在合法取得資質認可或執業許可前不從事相關業務活動的承諾。

事業單位在年度報告公示時，應作出保證如實進行年度報告公示、年度報告公示內容真實有效、及時準確，且符合國家法律法規規定的承諾。

事業單位在申請設立登記或辦理變更開辦資金登記時，應作出不擅自抽逃、挪用開辦資金的承諾。

事業單位在申請設立登記時，應作出不偽造、涂改、出租、出借、出讓和故意損毀《事業單位法人證書》和單位印章以及不違規接受、使用捐助、資助的承諾。《事業單位法人證書》遺失或者損毀時，及時向登記管理機關申請補（換）領的承諾。還應作出未經注銷登記，依法履行事業單位法人法定責任和義務的承諾。3.事業單位自愿接受監督和行政裁決的承諾

事業單位應作出當違反《事業單位登記管理暫行條例》《事業單位登記管理暫行條例實施細則》及其他法律法規相關規定時，自愿接受相關管理部門行政處罰決定的承諾。

事業單位應當作出遵守司法判決、司法裁定及仲裁結果，自覺履行相關法律義務的承諾。

（五）實施程序

1.選擇承諾事項。事業單位登記管理機關可采取多種形式制作事業單位信用承諾書，信用承諾書可涵蓋全部承諾事項，也可根據信用承諾種類分別制作信用承諾書。事業單位在進行信用承諾時，可選擇事業單位登記管理機關提供的規范性文本，也可按照辦理的登記事項和相關的信用承諾要求，自行提供信用承諾書。事業單位自行提供的，事業單位登記管理機關要進行審核。

2.作出信用承諾。事業單位在辦理相關登記事項前，要充分了解相關信用承諾的具體內容和應當履行的法定責任義務，在達到符合登記的條件和要求后，書面作出信用承諾，并同意將承諾的信息及時向社會發布，自愿接受社會監督。

3.承諾存檔備案。事業單位信用承諾書一般應一式兩份，由事業單位和事業單位登記管理機關分別隨同登記材料一并留存。事業單位登記管理機關應將信用承諾書作為事業單位登記檔案的組成部分進行存檔。事業單位應將信用承諾書作為技術要件妥善保存。

4.組織公示。事業單位信用承諾信息實行雙公示制度，由事業單位和事業單位登記管理機關分別在各自門戶網站或政務網站進行公示，方便公眾查閱監督。沒有門戶網站的事業單位可在其舉辦單位網站上進行公示。

三、事業單位信用承諾制的效力

信用承諾的法律地位是一種單方允諾，事業單位通過信用承諾與監管機關、社會形成了一種契約關系。事業單位信用承諾制的效力直接關系到事業單位信用承諾制的應用。事業單位信用承諾效力主要有四個方面。

（一）信用承諾的時間效力。事業單位信用承諾從作出之日起發生約束效力，到事業單位解散或者事業單位就同一事項作出新的信用承諾為止失去約束效力。事業單位信用承諾對承諾作出前的行為不產生溯及力。

（二）信用承諾的空間效力。事業單位信用承諾制在運用過程中，應按照便于有效監管的原則，實行屬地監管為主、級別監管為輔的信用監管模式，中央、省、市、縣級事業單位作出的信用承諾應當在事業單位住所地所屬行政區域內對事業單位產生約束力。

（三）信用承諾的對內效力。事業單位信用承諾是事業單位自愿為自己設定履行承諾義務的單方意思表示。信用承諾的對內效力是指，事業單位信用承諾作出后，對其承諾責任義務的履行產生約束力，促使事業單位強化自我管理，嚴格按照法律法規等要求規范運行，自愿接受相關管理部門的監管，如有違反信用承諾的情況，自愿接受相關處罰，最終達到提升事業單位社會公益性的目的。

（四）信用承諾的對外效力。事業單位信用承諾的對外效力是指對事業單位登記管理機關和其他監管部門產生的約束力。事業單位向事業單位登記管理機關作出有效的信用承諾后，事業單位登記管理機關有義務將作出的信用承諾向社會公開，并督促事業單位向社會公示。事業單位登記管理機關應當將信用承諾作為信用監管的重要參考，作為信用檔案的重要內容和“紅黑名單”的重要依據，但不應以事業單位違反承諾作為行政處罰或加重處罰的依據。相關管理部門應對事業單位違反信用承諾情況進行相互告知，并及時向社會公示，切實發揮社會監督的作用。