組建國家林業和草原局是黨中央生態文明建設的重大戰略安排

● 中共國家林業和草原局黨組

在此次黨和國家機構改革中，中央在原國家林業局的基礎上，整合相關部門的草原監督管理、自然保護地管理等職責，組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子。這是黨中央從中華民族永續發展和偉大復興的戰略高度作出的重大決策，是習近平生態文明思想的具體體現，對實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化、加快推進生態文明建設具有重大意義。

一、深刻認識林業草原部門職能定位的歷史性轉變

（一）確立了以生態保護修復為主的部門職能。新中國成立之初，百廢待興，林業作為國民經濟重要部門，以滿足國民經濟恢復發展對木材的迫切需要為主要任務，大力開展木材生產，為國家經濟體系建立和滿足人民群眾生產生活做出了巨大貢獻。但是，我國森林經過長期的過度開采利用，可采資源瀕于枯竭，資源狀況急劇惡化，生態系統遭到嚴重破壞，亟待恢復和發展，特別是1998年“三江”洪水災害爆發后，森林的生態功能被重新認知和定位。進入21世紀以來，黨中央、國務院審時度勢，以歷史和世界的戰略眼光，積極推進林業轉型發展，相繼啟動了退耕還林、天然林資源保護等生態保護修復工程。2003年中共中央、國務院《關于加快林業發展的決定》確立了以生態建設為主的林業發展戰略，黨的十七大正式提出了建設生態文明戰略決策，2009年中央林業工作會議又確立了林業的“四個地位”和“四大使命”①。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視林業草原工作，對林業草原改革發展給予了更為堅強的領導和有力指導，把生態文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，提出了“綠水青山就是金山銀山”等一系列新理念新思想新戰略，對林業草原工作作出了一系列重大決策部署和安排，賦予林業草原前所未有的新地位新使命。習近平總書記多次親自主持會議研究林業草原重大問題，多次視察林區牧區工作，多次就林業草原工作作出重要批示指示，為林業草原改革發展提供了基本遵循和根本指引。在此次黨和國家機構改革中，組建國家林業和草原局，林業草原部門的主要任務和職能定位已經轉移到生態保護修復和組織實施大規模國土綠化、保障國家生態安全上來，著力為美麗中國建設奠定堅實生態基礎。

（二）確立了山水林田湖草綜合治理的管理體制。我國森林面積31.2億畝，天然草原面積近60億畝，濕地面積8.04億畝，是我國陸地生態系統的主體，也是我國經濟社會可持續可發展重要的生態屏障，是美麗中國最重要的底色，關系國家生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態外交大局。但是，在管理體制上，森林、濕地與草原長期由不同部門管理和保護，不僅人為割裂了自然資源之間的有機聯系，而且導致出現部門職責交叉、管理空間重疊、政策標準不一等情況，給國家生態建設造成許多問題和矛盾。正如習近平總書記在黨的十八屆三中全會上就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所作的說明中指出，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”為了切實解決各類自然資源分部門管理、條塊分割的突出問題，實現統一監督管理，黨的十九大報告和黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染物排放和行政執法職責。在《深化黨和國家機構改革方案》中進一步明確，將草原監督管理職責從原農業部劃出來，組建國家林業和草原局，負責組織重要生態系統的保護和修復，加強森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源監督管理的統籌協調，體現了山水林田湖草是一個生命共同體的自然規律，體現了一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責的改革原則。

（三）確立了各類自然保護地的統一監管。長期以來，基于保護、建設、開發等目的，相關部門分頭審批和管理自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園、森林公園、濕地公園、海洋公園等多種類型的自然保護地。同一地塊有多個保護地牌子，管理交叉重疊、建設投資重復、政策標準不一、功能定位不清的現象十分突出。在此次黨和國家機構改革中，將原國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、原農業部、原國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合，組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業和草原局管理國家公園等各類自然保護地，統一推進各類自然保護地的清理規范和歸并整合，在更大尺度的國土空間范圍內進行統籌規劃、保護和利用，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，結束了自然保護地“九龍治水”的局面。

二、適應林業草原部門新的職能定位，合理設置內設機構

機構改革啟動以來，國家林草局黨組堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立“四個意識”，按照優化協同高效的原則，聚焦主責主業，突出職能轉變，切實做好內設機構統籌設置和優化整合工作，堅持條塊結合，有統有分，做到不僅有量變更有質變，不僅有物理變化更有化學反應。

（一）突出生態保護修復職能，推進大規模國土綠化。我國生態建設雖然取得了重大成就，但缺林少綠、生態脆弱，林草資源總量不足、分布不均、質量不高、功能不強的狀況沒有根本改變，距2035年美麗中國目標基本實現所要求的森林覆蓋率達到26%的目標還有很大差距。習近平總書記明確強調要深入實施山水林田湖一體化生態保護和修復，提出“四個著力”明確要求。國家林草局深刻領會中央對林業草原工作的新精神新要求，將生態保護修復、開展大規模國土綠化行動作為核心任務，深入開展義務植樹運動和身邊增綠活動，著力開展部門綠化、城鄉綠化，不斷提高森林資源質量和生態服務功能，每年營造林1.1億畝。在此次機構改革中，專門設置生態保護修復司，加掛全國綠化委員會辦公室牌子，負責組織林業和草原生態保護修復和造林綠化工作，統籌森林、草原、濕地、荒漠等生態資源動態監測與評價，綜合管理天然林資源保護、退耕還林、三北防護林、京津風沙源治理、野生動植物保護及自然保護區建設、濕地保護與恢復、平原綠化、長江防護林、沿海防護林、速生豐產用材林基地建設等重點生態保護修復工程，指導植樹造林、封山育林和以植樹種草等生物措施防治水土流失工作。

（二）突出“四個系統一個多樣性”，尊重生態系統自然規律。森林被譽為“地球之肺”，草原被譽為“地球之膚”，濕地被譽為“地球之腎”，土地荒漠化被稱為“地球的癌癥”，生物多樣性被譽為“地球的免疫系統”。這“四個系統一個多樣性”土地分布面積巨大，覆蓋超過100億畝的國土面積，是國家民族生存發展不可或缺的生態基礎和物質基礎。在此次機構改革中，國家林草局充分尊重生態系統自然規律，按照“四個系統一個多樣性”的要求，設置森林資源管理司、草原管理司、濕地管理司（中華人民共和國濕地公約履約辦公室）、荒漠化防治司和野生動植物保護司（中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室），分別負責森林、草原、濕地、荒漠化防治和陸生野生動植物資源的保護和監督管理工作。

（三）突出自然保護地統一監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。在國家林草局加掛國家公園管理局牌子，統一承擔國家公園等各類自然保護地監督管理職責是此次機構改革的核心和亮點。國家林草局切實抓好國家公園等各類自然保護地監督管理工作。設置自然保護地管理司，統一監督管理國家公園等各類自然保護地，負責各類自然保護地的規劃、標準、審批等，負責國家公園設立、規劃、建設和特許經營等工作，負責中央政府直接行使所有權的國家公園等自然保護地的自然資源資產管理和國土空間用途管制。同時，明確各司局根據職責履行國家公園管理相關工作，如局辦公室負責組織擬訂國家公園法治建設規劃、年度立法計劃，規劃財務司負責組織擬訂國家公園的財政、金融、稅收等政策，科學技術司負責擬訂國家公園重大科學研究、技術創新、科學普及、技術推廣，國際合作司負責組織指導國家公園國際合作與交流，人事司負責組織指導國家公園體制改革、人才隊伍建設等。

（四）突出補短板、強弱項，加強林業草原支撐保障。長期以來，部分綜合司局編制少，任務重。此次機構改革統籌使用編制，在加強業務司局的同時，進一步優化加強了綜合司局，確保每個司局至少設置4個處室。針對我國林業草原科技創新、國際合作等工作實際，進一步加強了科學技術司、國際合作司、機關黨委的編制和人員力量，切實為林業草原事業高質量發展提供支撐保障。

目前，國家林草局機構改革任務已全面完成，內設機構職能調整和干部安排均已到位，干部思想穩定，工作運轉協調。一是林業和草原工作得到較好融合。圍繞加強草原保護管理，國家林草局多次開展深入調研和學習咨詢活動，積極完善工作思路，推動林草融合發展，各級草原管理機構和職能基本理順，草原保護管理逐步加強，草原禁牧和草畜平衡面積分別穩定在12億畝和26億畝。二是自然保護地實現統一監管。開展了自然保護地大檢查和國家公園體制試點督查調研，摸清了基本情況和突出問題，牽頭起草了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，已經中央全面深化改革委員會審議通過。三是按照“先立后破”“不立不破”的原則認真做好森林草原防火工作。多次召開會議安排部署森林草原防火工作，局領導分別帶隊赴基層檢查指導森林草原防火工作，做到與應急管理部無縫對接，特別是在“清明”“五一”“國慶”等防火關鍵時期，明確要求各級林業草原部門高度重視、精心組織、周密部署，決不能因為職責調整而放松警惕。

三、進一步優化職能配置和機構設置，切實承擔起黨中央賦予的重大歷史使命

在新的歷史起點上，國家林草局將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，進一步優化職能配置和機構設置，認真履行新職能新任務，全力推動林業草原事業高質量發展，為決勝全面建成小康社會、建設生態文明和美麗中國做出更大貢獻。

（一）統籌推進山水林田湖草系統治理。深刻領會中央組建國家林草局的戰略意圖，深入系統地研究山水林田湖草系統治理的實現路徑，明確技術路線和管理路線，堅持問題導向和目標導向，進一步優化職能配置和機構設置。尊重生態規律，按照山水林田湖草是一個生命共同體的要求，加強對生態系統的統籌規劃和管理，宜喬則喬，宜灌則灌，宜濕則濕，宜草則草，實現整體保護、系統修復、綜合治理。進一步推進林草融合，切實加強草原保護管理，加大退化草原治理力度，全面提升草原生態系統功能。

（二）加快推進國家公園建設。以國家公園為主要載體，推進各類自然保護地的清理規范和歸并整合，實現一個保護地一塊牌子、一個管理機構，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制。重點抓好東北虎豹、大熊貓、祁連山、三江源和海南熱帶雨林國家公園試點，制訂國家公園設立標準，編制總體發展規劃，推進國家公園立法，開展試點綜合評估，為2020年基本完成試點任務奠定基礎。

（三）進一步加強支撐保障機構建設。結合林業和草原工作實際，認真謀劃草原保護、自然保護地監督管理等重點領域的科研、監測等支撐保障機構建設，合理優化機構布局，盡快形成一整套科學有效的支撐保障體系，為國家林草局履行新的職能職責奠定堅實基礎。

注釋：

①四個地位：在貫徹可持續發展戰略中林業具有重要地位，在生態建設中林業具有首要地位，在西部大開發中林業具有基礎地位，在應對氣候變化中林業具有特殊地位。四大使命：實現科學發展必須把發展林業作為重大舉措，建設生態文明必須把發展林業作為首要任務，應對氣候變化必須把發展林業作為戰略選擇，解決“三農”問題必須把發展林業作為重要途徑。