高校法律援助組織發展路徑選擇

陳愛武，仲 威，吳樹義

（1.南京師范大學法學院，南京 210023；2.江蘇省高級人民法院刑一庭，南京 210000；3.西南政法大學經濟法學院，重慶 401120）

法律援助又稱法律扶助，是指為經濟困難或者特殊案件的當事人提供包括法律咨詢、代寫法律文書、訴訟代理等無償法律服務的法律救濟制度。高校法律援助實踐探索起源于1992年武漢大學成立的“社會弱者權利保護中心”，其至今已發展將近30年。與傳統意義上由司法行政機關主導的法律援助相比，高校法律援助實踐雖然起步較早，但由于缺少足夠的法律依據支撐等諸多原因，總是處于尷尬的境遇〔1〕。2015年，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過了《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》），法律援助制度的改革作為推進全面依法治國重大戰略部署的重要組成部分，已經被提上改革的議程。《意見》第11條指出，多渠道解決律師資源短缺地區法律援助工作力量不足問題，充實縣區法律援助機構辦案人員，在農村注重發揮基層法律服務工作者的作用，加大力度調配優秀律師、大學生志愿者等服務力量支持律師資源短缺地區法律援助工作?！兑庖姟访鞔_將包括大學生志愿者在內的社會力量納入法律援助隊伍，對于各高校法律援助組織來說，是很好的發展機遇。在全面推進依法治國戰略的大背景下，各高校法律援助組織只有精準地找到高校法律援助在整個法律援助體系中的定位，依此確定理性的發展路徑，才能抓住改革的機遇發展自身，并為法律援助事業作出貢獻。

一、高校法律援助組織發展現狀

目前，成立較早的高校法律援助組織已經形成了穩定的組織運營架構，即使是新近成立的高校法律援助組織，也通過借鑒其他高校的經驗，建立起了制度化的運營模式。實踐中，高校法律援助組織主要有以下兩種組織構建方式：

第一，以學生社團為組織運行模式。以學生社團為組織運行模式的法律援助組織，多以法學社或者法律社命名。社團是高校中最常見的校園活動組織主體，經過多年校園文化的渲染，社團已經成為高校學生開展活動的最主要模式。對于學生來說，社團可以極大地釋放其創造力，給予其較為自由的工作環境。但由于法律援助組織對知識專業性的要求較高，加之實現法律援助公益性所需的服務性要求也相對較高，這就使得社團開展法律援助工作經常受到專業性和活動拓展的許多限制。

第二，以法律援助機構為組織運行模式。在高校法律援助組織中，以法律援助機構為運行模式的高校通常以法律援助中心或者法律診所命名，典型的如“華政法援”和“西政法診”。法律診所教育是20世紀60年代美國法學院興起的一種法學教育模式。具體而言，法學院學生在有執業律師資格教師的指導下，在“法律診所”中為符合援助條件的受援人提供法律咨詢、診斷法律問題并提供解決方案〔2〕。而在我國高校的法律援助體系中，沿用“法律診所”這一名稱的法律援助組織多采用“法律援助機構+法律診所”的形式存在，即對外提供法律援助，對內則以法律診所的形式為高校法科生開展法律知識教育。高校法律援助中心和高校法律診所多在其管轄地的司法機關注冊，由法學院高年級本科生或研究生負責法律援助業務。

高校法律援助組織均是以高校法科學生為活動主體，與高校內那些以興趣愛好為組建依據的學生社團相比，其運行更加規范化和專業化。在現有的高校法律援助組織發展情境下，高校法律援助呈現出法律援助服務精細化的趨勢，即針對不同的法域，設置專業的部門為其提供精準的法律服務。此外，經過多年的發展，各高校法律援助組織均形成了包括案件登記制度、財務報表制度在內的一整套較為規范的運行體制，以保證組織的平穩運行。

二、高校法律援助組織發展面臨的困境

目前，高校法律援助事業的平穩運行并不能掩飾高校法律援助組織的發展已經進入瓶頸期的現狀，而造成這一現象的原因是多方面的，有些困難可以依靠高校法科生以及指導老師的努力去克服，而有些困難則必須通過自上而下的制度構建才可以消除。高校法律援助組織發展面臨的困境具體表現在以下幾個方面：

（一）學生組織自身的缺陷

學生組織具有諸多自身缺陷，首先擺在各高校法律援助組織面前的是組織內成員的時間調配問題。法律援助志愿服務是一項崇高的事業，也是每位進入法律援助組織成員的理想，但對于學生來說，其首要應對的是學校安排的課業。在以本科生為主的法律援助組織內，如何調配成員時間往往成為組織運行的難題。其次，人員流動性大也是各高校法律援助組織面臨的問題。制度是維系組織長遠運行的根本保障，而人才是有效執行制度的必要條件。國內多數高校法律援助組織對其成員的任期往往只要求一年時間，這也是學生組織正常運行的任期要求。對于無專業要求的學生組織而言，一年的任期能夠有效地保證其吸收新鮮血液，保證組織的成長〔3〕。但對于專業化程度要求較高的法律援助組織而言，一年的任期往往只是其成員的成才期，成才期后的發展期缺失，勢必會給組織的運行造成一定的困難。最后，組織成員社會經驗、管理經驗的雙缺乏導致其在面向社會處理案件時往往力不從心，這也為各高校法律援助組織的規范化運行帶來一定的困擾。

（二）主體地位不明確，代理資格受限

《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）第8條規定，國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助。如今的高校法律援助組織多依靠高校建立，屬于高校內部設置機構，高校法律援助組織利用高校的資源進行法律援助，屬于《條例》鼓勵的范圍。但此條規定為倡導性規定，并未給予高校學生組織明確的法律援助主體地位?！兑庖姟返?1條規定了“加強機構隊伍建設”，指出，“加大力度調配優秀律師、大學生志愿者等服務力量支持律師資源短缺地區法律援助工作”，更加明確地提出大學生是法律援助的堅實力量，確定了大學生志愿者法律援助服務主體資格，但其并未明確地提出高校法律援助組織的主體地位。此外，《意見》本質上屬于政府文件，因此，并不能給予大學生志愿者法定的援助主體地位。

我國《民事訴訟法》第58條規定：“當事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委托為訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務工作者；（二）當事人的近親屬或者工作人員；（三）當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民?！备鶕撘幎ǎ咝７稍M織成員僅能以第三類人員，即當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民這一身份為受援人代理案件。在現實的法律援助實務中，法律援助成員通過受援人所在社區、單位推薦成為受援人代理人的可能性微乎其微，受援人所在社區、單位出于法律責任等方面的考慮，并不愿意在推薦書上簽字。高校法律援助組織大多只在管轄地司法廳或司法局注冊，而依據《社會團體登記管理暫行辦法》和《社會團體登記管理條例》，社會團體必須到民政部門依法辦理登記才能依法設立，因此各高校法律援助組織并不具備作為社會團體的資格，故而也無法推薦組織內成員作為受援人的訴訟代理人。

（三）組織運行發展中的經費短缺

充足的經費是維系一個組織基本運行的保障。高校法律援助組織屬于無償提供法律援助服務的公益性組織，因此，無法通過組織的日常運行來獲得足夠的經費支撐?，F今的發展境遇中，高校法律援助組織的經費大多是靠學校撥款，極少數運作規范的組織可以獲得法律援助基金會的資金支持〔4〕，而大多數高校的財務報賬制度無法保障高校法律援助組織的有效運轉。以復旦大學報賬制度為例，學生以學生社團的組織形式進行活動，需先行墊付資金，在活動結束后以發票為依據去學校財務處報賬。此種方式限制了該校法律援助的活動規模，僅依靠學生的財力，無法支撐大規模的法律援助活動。

（四）社會影響力低，公眾認可程度不高

高校法律援助組織的案件來源大概有三類：一是由政府法律援助機構指派過來的案件，二是由司法實務部門指派過來的案件，三是當事人直接找到高校法律援助機構的案件，其中，第三類案件是高校案件的主要來源。受高校培養方案的影響，高校法律援助組織絕大多數成員是初入大學校園的學生，這部分成員對于法律援助的積極性高漲但專業性有所欠缺，那些不吸納研究生成員的法律援助組織的缺陷尤為突出。法律援助對專業性的要求較其他的學生組織更為嚴格，成員需要一至兩年的成長期，而在學員成長起來后，按照各高校人才培養方案，高年級學生往往會選擇退出法律援助組織，這就導致高校法律援助組織雖然有新鮮血液不斷得到補充但根基并不牢固。在實踐中，高校法律援助組織囿于案件來源所限和學生提供法律援助的能力所限，因而，社會影響力低，公眾認可程度不高。因此，提高高校法律援助組織的專業化水平、提高社會認可度、增強案件當事人的信任感勢在必行。

三、推動高校法律援助組織良性發展的思路

高校法律援助的產生順應了我國法律援助事業發展的趨勢，契合了高校法學實踐教育的要求，是我國社會主義法治現代化建設的必然產物〔5〕。然而高校法律援助在其發展過程中遭遇的諸多困境警示我們，新形勢下，高校法律援助組織必須在明晰高校法律援助組織在法律援助體系中的定位后選擇更加理性的發展路徑。

（一）轉變傳統工作陣地，為大學生提供法律援助服務

通常而言，高校法律援助組織的服務對象為校外的社區人員，而在政府主導型法律援助的制度背景下，高校法律援助組織可以嘗試轉換其傳統的工作陣地，以應對現實的發展困境。政府主導型法律援助的周全性要求其服務的對象為社會全體公民，其有時難以在提供法律援助服務時兼顧高校大學生群體的需求。而高校大學生因欠缺社會經驗，使得該群體整體呈現出弱自我保護性的特征，從而有著緊迫的法律援助服務需求。因此，高校法律援助組織應轉變傳統工作戰地，從主要服務于社區人員轉為主要服務高校大學生。高校法律援助組織針對大學生群體提供法律援助，不僅可以解決該群體的法律援助服務需求，同時也可以為其自身的發展開辟新的路徑。其一，高校大學生同高校法律援助組織的成員均為在校大學生，年齡層次、教育背景相近，更易認可高校法律援助組織成員的工作及服務效果；其二，作為較低齡化的社會主體，高校大學生涉及的法律糾紛較傳統社區人員呈現出多元化的特征，高校法律援助組織為其提供法律援助，可以接觸到更多新類型的法律糾紛案件，如校園貸、培訓貸等法律糾紛案件，以此能夠體現高校法律援助組織的特色化水平；其三，高校學生作為聯系各家庭的紐帶，也可以將高校法律援助組織的服務效果，逐步向社會宣傳，從而拓寬案件來源渠道。

（二）尋求社會力量支持，保障組織順利運轉

各高校法律援助組織多依托于高校建立，其經費主要來源于高校撥款。在高校法律援助組織成立發展初期，高校撥款的經費足以保證組織的正常運轉。隨著高校法律援助組織的發展，接收的法律援助案件增加，承辦的普法活動級別上升，高校撥付的經費就顯得捉襟見肘。此外，高校財務報賬制度也限制了高校法律援助組織的發展。為了進一步提升法律援助服務質量，各高校法律援助組織可以考慮與其他社會力量進行合作。高校法律援助組織是政府主導型法律援助的必要補充，其存在可以在保障公民權利的基礎上減輕政府機關的工作壓力。因此，高校應加強與政府部門的溝通合作，爭取政府部門更多的資金支持和更靈活的資助模式。在法律援助的資金投入上，政府雖然義不容辭，但我國“在短時間內不可能使政府對法律援助的撥款達到發達國家的水平”〔6〕，完全依賴政府資助填補不了法律援助資金的空缺。為此，高校法律援助機構還應與社區、律師事務所和媒體等社會組織開展廣泛的合作以解決其案源不足、資金缺口以及缺乏專業的實踐型法律人才等問題。

（三）明確組織援助范圍，確定援助對象

《意見》第3條指出，“綜合法律援助資源狀況、公民法律援助需求等因素，進一步放寬經濟困難標準，降低法律援助門檻，使法律援助覆蓋人群逐步拓展至低收入群體，惠及更多困難群眾”。從《意見》的規定可以發現，法律援助制度的改革目標是使法律援助制度能夠惠及更多陷入法律糾紛的低收入群體，使更多困難群眾能夠在司法過程中感受到公平正義，由此，高校法律援助的范圍也需要擴大。

目前，在具體的法律法規出臺之前，各高校法律援助組織仍可以依據《條例》第10條規定的援助范圍提供法律援助。但即使是在現有法規確定的援助范圍條件下，因高校法律援助組織無須考慮服務主體的周全性，所以仍可以在組織援助范圍及援助對象上進一步界定。目前，各高校法律援助組織提供的法律援助服務呈現出精細化的趨勢，典型的如“南師法援”“西政法診”以及“華政法援”，此三所高校法律援助組織通過調整組織架構以提供精細化的法律援助服務。除此之外，一些高校法律援助組織在成立之初即以提供精細化的法律援助服務為宗旨，典型的如揚州大學反家暴法律援助中心。借鑒上述幾所高效的經驗，準確界定高校法律援助組織的援助范圍及援助對象，有助于高校法律援助組織在新的時代背景下確定理性的發展路徑，保障組織的規范化運作。

（四）提升專業水平，擴大社會影響力

提升高校法律援助組織專業化水平的路徑有二：一是吸納高年級本科生、研究生力量，二是與社會力量對接，爭取有實務經驗的法律工作者指導〔7〕。目前，高校法律援助組織絕大部分是由本科生尤其是低年級學生組成，而法律援助的專業性要求較其他學生組織更高，吸收已經有一定知識儲備的高年級本科生、研究生勢在必行。筆者認為，結合實踐經驗，可以在高校法律援助組織中推廣研究生+本科生的模式，研究生的知識儲備較本科生而言更為豐富，且部分學生已經有了一定的實踐經驗，本科生對于學生組織工作的熱情又遠大于研究生，二者可以優勢互補。目前，絕大多數高校研究生培養實行的是導師責任制，研究生與導師的溝通相較于本科生更為便利，在疑難案件的處理上更具優勢。應定時對高校法律援助行為進行跟蹤評價，通過電話、信件等對登記在案的已處理案件的當事人進行咨詢，通過制定“意見反饋表”“案件接待量匯總”等形式及時匯攏意見，進行監督和評價。應不斷加強法律援助者能力建設，提升專業水平，以提高公眾認可度，擴大社會影響力。

綜上所述，高校法律援助作為國家法律援助的重要組成部分和重要補充，有著其獨特的定位和運行特征，它不僅有利于培養法科學生的法律實踐能力和服務社會的公益之心，而且也有利于整合法律資源，為社會貧困群體提供司法服務和法律幫助，進而實現社會整體正義，提升法律在民眾心中的權威性和公信力。展望未來，期待國家、社會和高校法律援助組織自身都能承擔起各自的職能，積極作為，為法律援助事業的良性發展作出貢獻。