改革開放以來我國法治建設的探索歷程

曹豐漢，李 雯

（1.中共高郵市委黨校，江蘇 高郵 225600；2.中共山西省委黨校報刊社，太原 030006）

改革開放40年來，我國經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域都取得了舉世矚目的巨大成就，社會發生了深刻變革，綜合國力大幅躍升。而這些成就的取得都與40年來我國法治建設不可分離：一方面，隨著改革開放的深入推進，國家政治生活和經濟社會發展對法律制度需求的迫切性日益上升，不斷推動法治建設向前發展；另一方面，法治建設也不斷回應改革開放過程中出現的新問題、新要求，為改革開放提供了較為融洽的法治環境。可以說，法治建設與改革開放相伴相隨、相互促進、相得益彰。回顧40年來我國法治建設探索歷程，總結改革開放以來我國法治建設的經驗和教訓，對于新時代推進全面依法治國具有深遠的歷史意義和重大的現實意義。

一、1978-1992年：適應改革開放，重建法治基礎

從1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大召開，是我國法治基礎的重建階段。隨著黨和國家將工作重點轉到經濟建設上來，法治建設主要集中于構建法治基礎，具體體現在以下三個方面。

（一）重塑法律權威

鄧小平同志首先清醒地認識到加強“民主與法制”的重要性和緊迫性，多次重申法治優于人治，指出為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化〔1〕。彭真同志指出，要使“文革”這類事件不再發生，唯一的辦法就是加強法制建設。我們黨的其他老一輩領導人也都認識到法制建設對國家治理的重要作用，伴隨著實踐的發展，這種理性認識逐漸轉化為全黨的共識。黨的十一屆三中全會報告指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”〔2〕我黨首次把法制建設提到如此高度，特別是“十六字”法制方針的提出，正式確立了現代法治基本精神的內核——法律至上，自此，我國法治建設進入了重塑法律權威和迅速發展的新的歷史時期。

（二）重啟立法工作

1954年，隨著《憲法》的制定，立法工作開始逐步走上正軌。但是，在探索建設社會主義道路的過程中，治國方式發生了偏差，立法工作中斷。1978年底，改革開放序幕拉開，黨和國家工作重心轉移到了經濟建設上來。隨著我黨治國理政方式的轉變，法治建設開始步入正軌，重啟了中斷多年的立法工作。自1979年至20世紀80年代中期，我國先后制定了《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《經濟合同法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等多部法律，有力地維護了社會秩序，保障了人民權利，重建了司法組織機構，尤其是“八二憲法”確立的當代法制原則，為我國改革開放進程中的經濟建設提供了強有力的法制保障。但是，立法工作畢竟剛剛起步，制定的法律在很多方面還存在缺陷。

（三）重構司法系統

“文化大革命”結束以后，為了適應治國理政方式的轉變和盡快重建法治基礎的需要，我國將法治建設的重點放在了盡快恢復和建立遭到嚴重破壞的司法機構以及重建律師制度上。1978年人民檢察院恢復，其維護國家尊嚴、保障公民基本權利的職能再次被確定；1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》頒布，以法律的形式明確了法院和檢察院的地位、職權和設置方式，司法部和律師制度也于1979年恢復；1986年，中華全國律師協會成立，全國律師資格考試制度也于同年開始實施，這一年被賦予法律監督職責的監察部也重新設立。自此，一度被破壞的司法系統又重新建立起來。

二、1992-2002年：適應社會主義市場經濟體制改革，確立依法治國基本方略

我國法治基礎基本建立起來以后，法治建設進入了重點保障經濟建設階段。從1992年到2002年這十年間，為適應社會主義市場經濟建設的需要，我國確立了依法治國的基本方略，將法治建設的重心轉移到了大力保障經濟建設、深入推進改革開放事業上來。

（一）法治建設給社會主義市場經濟體制注入了新動力

計劃經濟體制對于新中國成立初期迅速恢復國民經濟和組織大規模的經濟建設起到了至關重要的作用。但是，隨著經濟規模的不斷擴大，計劃經濟體制不斷引發各種問題，其弊端不斷暴露出來，極大地阻礙了生產力的發展，嚴重遲滯了經濟社會發展進程。因此，1978年黨的十一屆三中全會決定實行改革開放，首先對計劃經濟體制進行探索性的改革，此后，經濟體制改革的目標和方向一直處于探索之中，直到1992年黨的十四大召開才最終明確了社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標。市場經濟就是法治經濟，社會主義市場經濟更需要完善的法治來保障。1992年社會主義市場經濟體制目標確立之后，我國法治建設進入了一個新階段。這一階段立法工作的重心是傾向于經濟生活領域，側重于為經濟體制改革保駕護航。1993年《中華人民共和國憲法（修正案）》將“國家發展社會主義市場經濟”寫入憲法，從此，我國社會主義市場經濟獲得了憲法保障。此后，我國經濟領域立法工作進入了一個新高潮，《公司法》《產品質量法》《反不正當競爭法》《新合同法》等諸多用來調節市場經濟活動的法律先后由全國人民代表大會制定頒布。

（二）依法治國基本方略的確立推動了經濟領域的法治建設

我國改革開放是從經濟領域開始的，法治建設也是緊緊圍繞經濟體制的改革從經濟領域首先開始的，并逐步向其他領域推進。20世紀80年代末，我黨認真吸取歷史教訓，開始思考和探索治國理政新方式，根據現代文明國家治理規則和我國實際，著手調整人治與法治的關系，繼而拉開了轉變國家治理方式的序幕。江澤民同志于1989年9月在中外記者招待會上鄭重提出：“我想我們一定要遵循法治方針。”〔3〕1996年2月8日，在中共中央舉辦的法制講座上，中國社會科學院法學專家王家福作了“依法治國，建設社會主義法制國家的理論與實踐”講座，江澤民同志在作總結時特別強調，加強法制建設，實行依法治國，是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是黨和政府管理國家和社會的重要方針。1997年9月，我黨將“依法治國，建設社會主義法治國家”這一基本方略寫進了黨的十五大報告，向全黨鄭重提出了建設社會主義法治國家的戰略構想，昭示了我黨開始解除“人治”思維的長期束縛，實現治國理政理念和領導方式的根本性轉變。九屆全國人大二次會議于1999年3月審議通過了《中華人民共和國憲法（修正案）》，將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法，標志著我國國家治理方式發生了歷史性的轉變，即由依政策治國向依法治國轉變。

（三）適應市場經濟需要深化司法體制改革

隨著市場經濟的不斷推進和人們法治意識的日益提高，越來越多的習慣于用“私了”辦法解決矛盾糾紛的當事人開始轉變理念，希望通過法律程序解決矛盾糾紛。原先隱藏于經濟領域的各類矛盾不斷浮出水面，大量經濟糾紛層出不窮，而當時的司法體制還不能完全滿足人民群眾的訴求。為此，黨決定適應市場經濟發展需要深化司法體制改革，滿足人民群眾的司法訴求。具體做法是：一是強化法院獨立審判職能，規范法院審判程序，完善法院工作制度。1999年10月，最高人民法院制定了《人民法院五年改革綱要》，進一步完善和規范了法院審判方式、審判組織、訴訟程序和證據制度，加強了法官依法審判工作；二是強化了檢察院的監督職能。最高人民檢察院于2000年1月頒布了《檢察改革三年實施意見》，明確要求加快推進檢察體制改革，加強檢察工作，強化檢察院監督職能；三是提高司法隊伍法律職業素質。2002年，我國開始舉行全國統一司法考試，這一重大改革提高了法官、檢察官和律師職業的準入門檻，司法隊伍綜合素質顯著提高。

三、2002-2012年：加強法治建設，保障和推進和諧社會建設

從2002年到2012年十年間，以胡錦濤同志為總書記的黨中央根據中國經濟社會發展進程，審時度勢，確立了全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的戰略目標，我國法治建設的重心開始由經濟領域向社會領域轉移，力求通過法治建設重點保障和推進和諧社會建設。

（一）形成了中國特色社會主義法律體系

到2002年，我國已經進行了20多年的改革開放實踐，最顯著的特征就是經濟建設成就令世人矚目。但是，社會建設出現了明顯的短板，與之相應的是，與社會領域相關的立法工作也存在明顯的不足，還沒有形成完整的中國特色社會主義法律體系。法治建設的基本前提就是要有法可依，而當時我國社會領域法律制度還很不完備，與如火如荼的社會建設不相適應。因此，構建完善的中國特色社會主義法律體系刻不容緩。2002年黨的十六大明確了今后一個時期我國立法工作的重心要放在以保障人權為側重點的社會立法上。2004年頒布的《中華人民共和國憲法（修正案）》明確指出“國家尊重和保障人權”“公民合法的私有財產不受侵犯”。此后，我國人權和私有財產權得到了切實尊重和保障，補齊法律短板工作也走上了快車道，尤其是社會領域法律制度諸如《物權法》《破產法》《勞動合同法》等一系列法律相繼頒布，不僅為解決群眾最關心的民生問題提供了法律依據，還為沖破改革開放以來形成的一些利益固化的藩籬提供了強有力的法治保障。2011年3月，全國人大常委會莊嚴宣布，一個立足中國實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統率，以多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成〔4〕。這就從根本上扭轉了社會建設中的一些領域無法可依的局面，是我國法治建設的一大壯舉。

（二）樹立社會主義法治理念

社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想、價值的集合體，是法治的性質、功能及價值取向在人們觀念中的反映。樹立社會主義法治理念是法治建設的靈魂。建設社會主義法治國家，必須根除封建思想和資產階級思想殘余，牢固樹立社會主義法治理念。為此，我們黨在十六屆六中全會上明確提出了樹立社會主義法治理念、增強全社會法律意識的時代課題，牢牢抓住了建設社會主義法治國家的關鍵點。此后，社會主義法治思想的宣傳教育在全國各地深入展開，廣大干部群眾的法治理念、法治意識空前提高，不僅為社會主義法治建設鋪平了道路，同時還在理論界打破了被西方長期壟斷的法治話語權，建立了中國特色的社會主義法治話語體系。

（三）明確了黨在新形勢下的領導方式與執政方式

在建設社會主義法治國家進程中，一度存在著堅持依法治國方略與堅持黨的領導之間關系的認識分歧，在一定程度上影響了黨的執政方式及我國法治建設進程。在我國如何正確處理黨和法的關系是國家政治生活和法治建設的核心問題，直接關乎黨和國家安危，關乎人民福祉。只有厘清并正確處理二者之間的關系，取得最大共識，才能不斷鞏固黨的執政地位，有力推進法治建設。在黨與法的關系問題上，我們黨進行了積極探索，作出了科學界定。黨的十六大報告指出，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者統一起來，不斷提高我們黨依法執政能力。在社會主義法治國家建設進程中和現代國家治理中必須依法執政，必須正確處理好黨的領導、人民當家作主和依法治國三者之間的關系。黨的十六屆四中全會將依法執政能力作為黨的執政能力的一項重要內容，強調要加強依法執政能力建設，并闡明了什么是依法執政、如何依法執政的問題，充分體現了我們黨對現代國家治理規律、社會主義法治國家建設規律和自身執政規律的認識上升到一個新高度，彰顯了當代中國共產黨人治國理政的高超智慧。

四、2012年至今：圍繞深化改革，全面推進依法治國向縱深發展

新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家治理體系和治理能力建設，提出了“四個全面”戰略布局，并將全面依法治國擺在了事關黨和國家前途命運的戰略高度加以整體謀化和強力推進，法治建設進入一個新階段，其重點是圍繞全面深化改革這個總目標，全面推進法治建設向縱深發展。

（一）構建中國特色社會主義法治體系

早在2011年，我國就宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，總體上解決了有法可依的問題。但是，法律體系已經建成并不意味著法治體系的建成，我國法治體系建設還任重道遠，法治建設還有很多不盡如人意的地方，還不能完全適應社會主義現代化建設需要，還存在諸如執法不嚴、司法不公、監督不力等突出問題，法治的全部功能還沒有很好地發揮出來。什么是法治？法治的本質就是通過法律治理國家；法治的目的就是使權力和權利得到合理配置；法治的功能就在于與其他治理方式相比，能夠為人民提供更多的福祉、為國家帶來更大程度的繁榮與穩定〔5〕。因此，我們黨將法治體系建設作為新時代法治建設的重點，從完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系入手，全面構建中國特色社會主義法治體系。當前，為適應實現國家治理體系和治理能力現代化的需求，我們黨正領導人民緊緊圍繞上述五大體系全面構建中國特色社會主義法治體系，為實現“兩個一百年”奮斗目標營造法治環境，提供法治保障。

（二）全面建設法治中國

法治中國是中國現代化的主要標志，是建設社會主義現代化強國的必然結果，也是未來中國法治建設的正確方向。2013年1月，習近平總書記對全國政法工作會議作出重要批示，提出建設“法治中國”的新要求；隨后，在中央政治局第四次集體學習時，習近平總書記站在全面建設法治中國的高度，強調要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，專題研究了全面推進依法治國問題，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是我黨歷史上首個關于加強法治建設的專門決定。在當今新時代，我國法治建設進入了一個新階段，由法治提供保障和大力推進的改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各項工作成效顯著，法治中國正在“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”制度構建的框架下整體推進。

（三）全面推進依法治國

全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求，是建設社會主義現代化強國的重要保障，也是我們黨對中國特色社會主義法治建設規律認識的進一步升華。黨的十一屆三中全會提出了健全社會主義法制，十五大確立了依法治國基本方略，十七大確立了全面落實依法治國基本方略，十八大作出了全面推進依法治國戰略部署，十八屆四中全會確定了全面推進依法治國的總目標，十九大把堅持全面依法治國納入習近平新時代中國特色社會主義思想總體框架之中，并結合黨對新時代法治建設的新認識，進一步界定了全面依法治國的科學內涵和實踐要求，對深化依法治國實踐作出了全面部署。這些實踐成果充分表明我們黨對中國特色社會主義法治建設規律的認識在一步步深化。當今，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對美好生活的需要包括對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的法治需要。為了穩步推進社會主義現代化建設，不斷回應人民的法治訴求，黨的十九大明確提出了全面推進依法治國的戰略目標：到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現〔6〕。這就為新時代全面推進依法治國描繪了藍圖，指明了方向，明確了目標，吹響了號角，中華民族將以更加昂揚的姿態屹立于世界民族之林。