社會工作介入社會救助現狀研究 以天津市為例

何振鋒

20世紀90年代初，我國城市最低生活保障制度的探索與實踐拉開了現代社會救助體系建設的帷幕。20多年來，社會救助工作取得了巨大的成就，充分發揮了托底線、救急難作用，構建了貧困群體基本生活安全網。黨的十九大報告提出“統籌城鄉社會救助體系”、“完善最低生活保障制度”，這對社會救助工作提出了更高的要求。現行的社會救助無法滿足貧困群體的多樣性、發展性需求，社會救助的專業化問題亟待解決。社會救助工作的不斷推進對社會救助的專業化提出了迫切要求，也為社會工作的引入提供了契機與平臺。本文對天津市社會工作制度建設進行了梳理，在對天津市民政局社工處、四個區縣民政局以及部分社會工作服務機構進行調研的基礎上，總結了天津市社會工作介入社會救助的具體做法及存在的不足，并提出完善社會工作介入社會救助的政策建議。

一、天津市社會救助及社會工作基本情況

近年來，天津市著力加強社會救助工作的制度建設與政策支持。2014年10月18日，出臺《天津市民政局關于進一步做好〈社會救助暫行辦法〉貫徹落實工作的通知》，提出要加強財政支持，按照救助對象戶數與管理人員區縣800:1、鄉鎮200:1的比例配備工作力量，確保有人辦事。落實好社會救助工作經費，確保有錢辦事。2016年5月出臺的《天津市社會救助實施辦法》提出鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式參與社會救助，為社會工作介入社會救助提供了政策支持。此外，天津市加速提升基層社會救助經辦服務能力，目前已形成“一門受理、協同辦理、資源統籌、綜合施救”的社會救助格局。在加強制度建設、提升服務能力的同時，2019年市級財政安排資金15.7億元，從4月1日起繼續提高社會救助標準，惠及全市15.3萬困難群眾。

天津市通過加強人才隊伍建設和發揮社會組織的服務載體功能雙管齊下推動社會工作專業化、職業化進程，取得良好成效。2013年，天津市委組織部、市民政局等18部門聯合印發《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的實施意見》，明確了今后一個時期天津市社會工作專業人才隊伍建設的指導思想、基本原則、目標任務和政策措施，為天津市社會工作專業化、職業化發展提供政策支持。2014年，天津市民政局出臺《關于印發天津市社會工作者繼續教育實施辦法（試行）的通知》，對社會工作者繼續教育時間、具體計算方法等進行了規定。天津市大力組織現職社區工作者參加職業資格考試，與南開大學社會工作培訓基地相聯合，建立了培訓師資人才庫和考核通過人員資料庫。天津市還在全國首創社區社會工作員制度，即凡是從事社區工作的人員都要取得社區社工員資格證書。已有17751人參加了社區社工員職業水平考試，14758人取得社區社工員證書。截至目前，天津已有10752人持有國家社會工作資格證，社會工作人才總量達到2萬余人。

2013年9月，天津市成立社會工作協會，協會充分發揮社會組織的服務載體功能，推動天津市社會工作專業化、職業化進程。課題組在調研過程中，從蘭灣社會工作服務中心、浩澤社會工作服務中心、通識青少年社會工作服務中心等三家組織中了解到，在組織的申辦過程中，政府有關部門都給予了很大的支持，積極協調天津市社會組織管理服務中心作為孵化基地，促進專業社會工作服務機構的發展成熟。截至目前，天津已有社會工作服務機構33家。

二、天津市社會工作介入社會救助的基本做法

（一）逐步建立社區工作者職業資格準入制度

天津市率先在全國建立了省級社區社會工作員地方標準，并將社區社會工作員同國家助理社工師、社工師一并納入繼續教育范疇。同時，開發了社會工作者登記和學習兩個系統，智能化、信息化程度明顯提升。從2014年起，新錄用的和45歲以下的居委會成員、社區工作站專職工作人員均須參加國家社會工作者職業水平考試或天津市社區工作者職業資格考試，并在兩年內取得相關職業資格證書，兩年內沒有取得證書的，將予以辭退。錄用的勞動保障協管員、勞動關系協調員均需參加相應的職業培訓，并在兩年內取得相應的職業資格證書。這些舉措使社區工作者中社會工作專業人員的力量得以加強，夯實基層社會救助經辦力量，為社會工作介入社會救助提供了人力保障。

（二）著力促進政府救助和社會力量參與相結合

《天津市社會救助實施辦法》鼓勵單位和個人等社會力量參與社會救助。要求社會救助管理部門及相關機構應建立社會力量參與社會救助的機制和渠道，及時提供社會救助項目、需求信息，為社會力量參與社會救助創造條件、提供便利。2018年8月，天津市出臺的《關于積極推行政府購買服務加強基層社會救助經辦服務能力的實施意見》規定，社會力量可以有償參與社會救助服務，政府將出資聘請專業的社會力量為困難群眾提供更好、更高質量的救助服務。根據《實施意見》，政府向社會力量購買的社會救助服務主要包括事務性工作和服務性工作兩類。事務性工作主要是指基層經辦最低生活保障、特困人員救助供養、醫療救助、臨時救助等服務時的對象排查、家計調查、業務培訓、政策宣傳、績效評價等工作；服務性工作主要是指對社會救助對象開展的照料護理、康復訓練、送醫陪護、社會融入、能力提升、心理疏導、資源鏈接等服務。這些政策的出臺，為社會工作介入社會救助提供了政策保障，提供了渠道和平臺。

（三）從京津冀社會工作協同戰略中借力發展

近年來，京津冀三地密切合作，聯合簽訂《京津冀社會救助家庭經濟狀況核對工作協商會議制度》、《京津冀社會救助對象經濟狀況核對信息共享協議》、《關于明確京津冀社會救助家庭經濟狀況核對工作程序的通知》，構建了三地救助工作聯合新格局。2016年4月，北京社會工作者協會與天津、河北社會工作行業組織簽訂了《京津冀社會工作者教育培訓框架協議》、《京津冀三地社會工作信息建設框架協議》、《京津冀專業社會工作機構連鎖發展框架協議》和《京津冀社會工作資源共享框架協議》，三地社會工作行業組織將遵照四個框架協議加快社會工作行業組織發展的合作交流，促進社會工作人才在京津冀社會治理創新中發揮專業作用，共同推動了三地社會工作協同發展和一體化發展。2016年5月,天津市民政局與北京市民政局、河北省民政廳舉辦了京津冀社會工作協同發展研討會，簽訂《京津冀社會工作發展合作框架協議》。三地將在社工人才能力建設、社工登記、繼續教育和“三社聯動”等方面探索一體化互認模式，推動社會工作人才和服務的協同發展，為促進三地社會治理方式創新和治理能力的提升提供專業人才保障。2017年10月，第二屆京津冀社會工作協同發展與“三社聯動”創新實踐論壇在北京舉行，簽署了《京津冀社會工作共創共建共享行動計劃（2017-2020）》，初步形成“政策體系完善、工作機制順暢、專業服務協同、政社研相協調”的京津冀社會工作協調聯動、融合發展新格局。2018年12月，京津冀民政事業協同發展第二次聯席會議在天津召開。依托于京津冀協同發展戰略，近年來天津市在社會救助和社會工作發展領域取得了長足發展，在政策創制、專業人才隊伍建設、行業組織發展、交流合作、宣傳普及等方面取得新的突破，為推進社會工作介入社會救助起到了積極作用。

三、天津市社會工作介入社會救助存在的問題分析

（一）社會工作介入社會救助缺乏必要的頂層制度設計

2014年國務院出臺的《社會救助暫行辦法》，首次使社會工作介入社會救助領域獲得了法律依據。2015年民政部、財政部聯合出臺了《關于加快推進社會救助領域社會工作發展的意見》，明確了社會工作介入社會救助的具體任務與路徑，明確社會救助領域社會工作服務機構和社會工作者的五項服務內容、三個運行機制、一個服務評估模式。然而，天津市尚未有落實有關要求的具體政策措施，社會工作介入社會救助缺乏頂層制度設計、具體的政策支持和激勵保障措施。

（二）社會工作發展程度不高，社會工作介入社會救助程度較低，缺乏有效的平臺和機制

首先，天津市的社會工作從制度保障、行業服務機構發展、人員隊伍建設等方面來看，發展程度不高，社會工作影響力和社會認知度較低。在訪談中，我們發現受訪者對社會工作了解十分有限，社會工作社會影響力和社會認知程度較低。社會工作發展程度不高反映在介入社會救助層面就是介入程度較低，介入的途徑與方法亟須完善。社會工作在社會救助領域應該發揮的社會融入、能力提升、資源鏈接等作用沒有充分發揮出來。

其次，從對天津市四區縣的調研情況來看，各地都為社會救助對象提供了一定的服務，如河西區東海街漢江里社區開展的“愛心潤春芽活動”，即為低保、低收入家庭學生提供義務學業輔導；有的街道慈善協會為低保家庭、空巢老人提供裝點家居服務；有的街道為低保家庭學生提供“快樂營地活動”等。但是，總體來看，對社會救助對象提供的服務比較零散，呈現“碎片化”狀態，缺乏可持續性，服務的專業性不強。

最后，天津市社會救助領域的社會工作崗位尚待開發。社會工作介入社會救助需要在與社會救助相關的組織和部門中設立社會工作崗位，例如在城鄉社區開發設置社會工作崗位，為社會工作者介入社會救助搭建平臺。目前，天津市社會救助領域的社會工作崗位尚未開發設置，社會工作介入社會救助缺乏必要的平臺和運行機制。

（三）社會工作介入社會救助的政府購買服務機制尚待建立

社會工作起源于對貧困群體的社會救助，社會工作介入社會救助需要政府必要的政策支持和財政支持。目前，天津市政府有關部門對社會工作重視程度有待進一步提高、政府購買社會工作介入社會救助服務缺乏專項的財政預算資金。缺乏政府購買服務機制，也使得政府與社會工作專業機構之間在社會救助項目上缺乏長期的穩定合作，社會工作服務機構不能得到良好的運作和可持續發展，社會救助的目標也無法更加高效地實現。

（四）持社工師資格證書的社區工作者沒有發揮專業的作用

在天津，中級社工師每人每月享受400元補助，助理社工師每人每月享受250元補助，社區社會工作員每人每月享受150元補助。2017年，《天津市社區工作者管理辦法》出臺，明確規定了社區工作者的薪酬由基本工資、績效工資構成。薪酬總額起始標準參照新入職公務員應發工資水平確定，社區工作者平均工資將達到5700元。持證工作者在工作中理應做專職社工崗位，提供更加專業化的服務。然而，從調研情況來看，持社工師資格證的工作者并沒有發揮專業的作用。工作性質、內容、服務方法并沒有發生任何變化，一些社區工作者甚至認為考取資格證書對實際工作用處不大。而天津市取得社工師資格證書的人才多數工作在社區，缺少了專業作用的發揮，救助對象也就無法享受更加專業化的服務。

四、社會工作介入社會救助的政策建議

天津市近年來在社會工作介入社會救助中做了有益的探索，取得了一定的成績，但也面臨著新的形勢和要求。立足于貧困群體的可持續發展，結合調研情況，本文提出完善社會工作介入社會救助的政策建議。

首先，要加強頂層制度設計，制定具體可行的政策措施，明確介入的內容路徑。從制度政策層面為社會工作介入社會救助提供支持和保障。

其次，加強社會工作介入社會救助的崗位開發，為社會工作者開展需求評估、心理疏導、能力提升、資源鏈接、社會融入等專業服務提供平臺。關信平教授指出，在當前我國專業社會工作的組織模式下，救助社會工作崗位設置可以有三種制度化的方式，一是社區社會工作模式，即在社區組織中設立社會工作崗位，作為社區社會工作平臺上社會工作介入社會救助的支撐力量。二是發展專業社會工作機構，在介入社會救助的專業社會工作機構中設立相應的救助社會工作崗位。三是嵌入式社會工作崗位設置模式，即在學校、醫院、企事業單位，以及其他有需要的組織中設立相關的社會工作崗位，并指出首要的是在介入社會救助工作的專業社會工作機構中設立救助社會工作崗位。

再次，制定政府購買社會救助服務清單，將社會救助服務中的事務性工作和服務性工作納入購買范圍。加強政府購買社會救助社會工作服務力度，為貧困群體提供專業化、個性化的救助服務，提升貧困群體的人力資本，實現可持續發展。“專業社工組織和人員直接進入社會救助領域，從救助預防、救助對象評估、救助方式銜接以及救助對象的服務轉介等工作，能全面提高社會救助的針對性和有效性。”

最后，加強社會工作服務機構和專業社會工作者能力建設。貧困問題是一個復雜的社會問題，貧困群體的致貧原因和需求亦呈現多元化的特點，這對社會工作服務機構和專業社會工作者提出了更高的要求，如機構的資源整合能力、管理水平、專業化程度以及社會工作者的價值觀和專業能力等，亟須服務機構和社會工作者加強能力建設，有效回應服務對象的需求。