沿海船舶治安管理信息備案制度思考

姜先峰

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報告中指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[1]。深化“放管服”改革以來，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服務(wù)水平發(fā)生了較大的變化，信息備案制度取代證件簽發(fā)審批成為新形勢下沿海船舶治安管理的主要形式。

一、沿海船舶治安管理信息備案制度概述

(一)信息備案制度產(chǎn)生的時代背景

隨著改革開放和海洋大開發(fā)的不斷深入，沿海地區(qū)經(jīng)濟社會形勢逐漸變化，傳統(tǒng)的證件核發(fā)管理制度已經(jīng)無法滿足動態(tài)化、信息化工作的需要，在實際工作中存在的審批程序不科學、證件作用重疊，簽證不便、年審變更不合理等問題一直也沒有得到有效解決。在國家深化改革、政府部門簡政放權(quán)的大背景下，“放管服”改革的舉措不斷深入，廣大漁船民和船東公司呼吁改革、取消漁船民證件審批程序的呼聲越來越高。2019年3月6日，國務(wù)院發(fā)文取消了出海船舶戶口簿、出海船民證、合資船船員登輪證、對臺勞務(wù)人員登輪作業(yè)證等證件核發(fā)的行政許可[2]，開展以深化行政審批制度改革為重點的簡政放權(quán)，換取海洋產(chǎn)業(yè)活力和社會創(chuàng)造力釋放。

(二)信息備案制度的概念和主要內(nèi)容

《中華現(xiàn)代漢語雙序大辭典》中對“備案”一詞的定義為：向主管機關(guān)報告事由存案，以備查考[3]。信息備案制度是現(xiàn)行沿海船舶治安管理工作的主要內(nèi)容和重要手段，即在我國領(lǐng)海海域內(nèi)停泊、航行和從事生產(chǎn)作業(yè)的各類船舶(中國軍用船舶、公務(wù)執(zhí)法船舶及國有航運企業(yè)船舶、外國籍船舶等國家另有規(guī)定管理的除外)所有人、經(jīng)營人或代理人以及年滿16周歲未持有中華人民共和國海員證或者船舶服務(wù)簿的出海船員、漁民，應(yīng)當向船籍港或船舶所在地公安派出所報備出海船舶、人員基本信息，發(fā)生變更的應(yīng)在變更后7日內(nèi)向備案單位報備變更信息，以備公安機關(guān)追查考實。其核心內(nèi)容為“三報備”(報備出海船舶信息、報備人員信息、報備進出港信息)、“一服務(wù)”(為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務(wù))。其中船舶信息包括船舶船名、噸位、船籍港、船舶類型、作業(yè)方式、船舶照片，主要負責人(船主)及聯(lián)系方式(手機、衛(wèi)星電話等)。人員信息包括姓名、公民身份證號碼、照片，家庭住址，聯(lián)系方式、緊急聯(lián)系人。進出港信息包括備案船舶進出港時，船上負責人在出港前及進港后24小時內(nèi)向港口所在地公安派出所報備進出港時間、事由、作業(yè)海區(qū)范圍，隨船人員數(shù)量、姓名、公民身份證號碼等信息。

(三)信息備案制度的特點和實踐意義

1．信息備案制度的特點

(1)許可性。沿海船舶治安管理工作雖然從原有事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皞浒?，取消了行政審批設(shè)定行政許可的環(huán)節(jié)，但信息備案制度依然保留了許可性。主管部門通過對備案船舶、人員和進出港時間的信息審查，對違反備案程序或者不符合備案要求標準的船舶和人員要求補全材料或不予通過，從而保障船舶及人員安全和合法權(quán)益，實現(xiàn)維護沿海地區(qū)及海上治安秩序、防范打擊違法犯罪活動的目的。

(2)確認性。通過獲取相關(guān)事務(wù)的具體信息，進行后臺數(shù)據(jù)核查，確認作業(yè)船舶、從業(yè)人員及作業(yè)時間是否符合相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)可能存在的治安隱患，排除風險，提高事中事后監(jiān)管的針對性和目的性。

(3)監(jiān)督性?，F(xiàn)行沿海船舶治安管理采取事前備案、事中事后監(jiān)管并重的管理模式，信息備案的目的是為事后監(jiān)管提供信息線索，公安機關(guān)根據(jù)事前已經(jīng)備案的信息開展事中事后的監(jiān)督檢查，督促船舶和人員依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)從事海上航行和生產(chǎn)作業(yè)等活動，從而做到有據(jù)可查，有章可循。

2．信息備案制度的實踐意義

(1)為審查提供依據(jù)。沿海船舶和相關(guān)人員通過備案存留下的大量數(shù)據(jù)和活動信息，能夠為信息備案受理機關(guān)依法審查船舶信息提供有效的法律依據(jù)，依法追究未按照報備規(guī)章備案或者未按照規(guī)定時限報送備案信息的單位及相關(guān)人員的法律責任。

(2)為決策部門提供信息支撐。掌握沿海船舶的相關(guān)必要信息是科學決策的基礎(chǔ)。公安機關(guān)通過對備案信息的梳理、分析，掌握“放管服”背景下沿海船舶治安管理的特點和規(guī)律，并根據(jù)這些特點和規(guī)律，制定更加完善的社會綜合治理方案和防控措施。

(3)為優(yōu)化服務(wù)提供信息指引。有利于公安機關(guān)、應(yīng)急救援、民政和海警等部門為社會提供更優(yōu)質(zhì)的海上救援、社會救助和指導幫扶等服務(wù)，同時引導沿海船舶提高參與經(jīng)濟建設(shè)、改善民生、維護國家安全、保護環(huán)境的能力，更好地服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。

二、沿海船舶治安管理信息備案制度存在的問題

(一)法律修訂滯后

沿海船舶治安管理適用的法律依據(jù)主要是全國人大常委會制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國出境入境管理法》，國務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國船舶登記條例》，國務(wù)院規(guī)范性文件《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的公告》，公安部規(guī)章《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院、公安部聯(lián)合制定下發(fā)的《港澳流動漁船管理規(guī)定》以及各地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章[4]。原有行政審批制度下使用的出海船舶戶口簿、出海船民證以及各類船舶檔案雖然對“三報備”的相關(guān)內(nèi)容有所涉及，但在國務(wù)院“放管服”改革取消漁船民證件行政審批程序之后，新的管理辦法沒有出臺，原有的相關(guān)法律法規(guī)修訂工作嚴重滯后，無法適用信息備案制度下的沿海船舶治安管理需要。由于沒有現(xiàn)行的法律法規(guī)為信息備案制度提供有效法律支撐，目前基層執(zhí)法部門只能遵照公安部發(fā)布的《關(guān)于做好取消出海船舶戶口簿核發(fā)等4項行政許可事項的落實和銜接工作的通知》開展信息采集和監(jiān)督管理工作，缺少法律強制執(zhí)行效力，僅靠開展宣傳解讀，無法保證報備信息的真實性、系統(tǒng)性和時效性，嚴重影響信息備案制度的落地落實和實踐效果，現(xiàn)行沿海船舶治安管理工作仍處在被動、僵化、低效的管理模式中。及時修訂完善指導性、針對性、操作性強的相關(guān)法律依據(jù)和執(zhí)法規(guī)范，重塑沿海船舶治安管理法律體系迫在眉睫。

(二)管理缺乏連續(xù)性

1．事前備案、事中事后監(jiān)管的管理鏈條斷裂

現(xiàn)行信息備案制度只對備案信息的內(nèi)容、報備形式、主管機關(guān)進行了規(guī)定，尚未明確處罰措施、責任體系，無法滿足事中事后監(jiān)管的執(zhí)法需求。信息備案制度的實施效果取決于報備信息的準確性和時效性，由于公安機關(guān)無法對未按規(guī)定報備信息的責任人員采取相應(yīng)處罰措施，導致原本處于監(jiān)管地位的主管機關(guān)處于被動的地位，港船管理職能不斷弱化，出海船民、“三無”船舶底數(shù)不清、情況不明、動態(tài)管控能力較弱，基礎(chǔ)工作不扎實，取消4項行政許可后，公安機關(guān)管理缺失抓手、難度加大，極易漏管失控，難以發(fā)揮管理效能。

2．各部門缺少協(xié)同配合

當前沿海地區(qū)的各類違法犯罪活動和犯罪手段已呈現(xiàn)出現(xiàn)代化、專業(yè)化、智能化的發(fā)展趨勢。各管理部門因船舶作業(yè)性質(zhì)、行業(yè)管理和監(jiān)督職權(quán)的不同，在強化資源整合，全面推進立體化防控體系過程中仍然存在執(zhí)法權(quán)高度分解、相互制約的情況。一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中只關(guān)注本部門、本單位利益，發(fā)現(xiàn)船舶有非本部門管轄范圍的違法違規(guī)行為，往往不互相通報，聽之任之，有時甚至相互推諉，造成管理脫節(jié)，無法形成管理合力[5]。僅靠公安機關(guān)一家之力難以對沿海船舶的活動軌跡、作業(yè)方式、運轉(zhuǎn)模式和情報信息進行全方位掌握，多部門間的警務(wù)合作、資源共享和情報交流機制尚處在摸索和建設(shè)當中。

(三)備案信息缺少數(shù)據(jù)整合造成混亂

各涉海職能部門和各級機關(guān)出于自身隊伍建設(shè)發(fā)展和業(yè)務(wù)工作的需要，大力推行科技信息化建設(shè)。海事、漁政和公安等部門相繼建立了基于AIS發(fā)展建設(shè)的UAIS通用船舶自動識別系統(tǒng)、基于北斗導航建設(shè)的定位救助系統(tǒng)和基于漁船民信息采集為核心的“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統(tǒng)”，江蘇海事部門推出的“船員版”手機APP、山東威海公安推出的“經(jīng)區(qū)PUS”警務(wù)APP、以及“船管云”“管船易船端”等各類手機APP紛繁復雜，通過推行“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)，為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務(wù)。由于缺乏頂層設(shè)計和資源整合，各部門和各級政府在建和已推行的各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和APP在為管理部門和船舶行業(yè)提供信息與服務(wù)的同時，在內(nèi)容和功能上雖然存在高度重疊卻無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互，彼此之間無法兼容和流通。原公安部邊防管理局研發(fā)且使用多年的“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統(tǒng)”在改革后已經(jīng)廢棄停用，各部門在工作中積累的寶貴數(shù)據(jù)沒有得到最大化的利用，廣大漁船民作為數(shù)據(jù)源的提供者面對眾多信息平臺也只是疲于應(yīng)付，導致數(shù)據(jù)庫更新不及時，備案信息時效性不強，沒有實現(xiàn)“應(yīng)采盡采、全面覆蓋”的目標要求，報備信息的價值沒有得到真正體現(xiàn)，造成數(shù)據(jù)資源浪費。沿海船舶在公安、海事、漁政等多個部門間提交的各類交叉覆蓋信息，不僅加重了從業(yè)者和管理部門的負擔，同時也造成了監(jiān)管的無序和混亂。

三、沿海船舶治安管理信息備案制度完善對策與思考

(一)做好立法與改革的銜接，發(fā)揮法治引領(lǐng)作用

國家在向深海發(fā)展過程中受到限制和阻力，出于自身資源權(quán)益的維護和發(fā)展衍生出相關(guān)法律法規(guī)，而每一部涉海法律背后都有一個相對應(yīng)的行業(yè)主管部門。行業(yè)單行立法特征明顯，一方面是由部分法律的性質(zhì)決定，另一方面也符合人類開發(fā)利用海洋資源的發(fā)展規(guī)律，這也是歷史必然的選擇。雖然各涉海部門根據(jù)自身實際需要頒布了許多部門規(guī)章，但大多屬于業(yè)務(wù)指導類法律規(guī)定，行業(yè)性、局限性明顯，法制和體制的改革應(yīng)該并駕齊驅(qū)、同步推進，通過修改相關(guān)法律做出授權(quán)決定，支持和推動相關(guān)領(lǐng)域的改革，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動作用。在法律中明確領(lǐng)導機構(gòu)的職責和權(quán)力，以及主管部門與其他部門的關(guān)系，用法律的形式明確主管部門的執(zhí)法和協(xié)調(diào)地位。在推進“放管服”改革的過程中要通過先行試點總結(jié)可行性經(jīng)驗，通過修改完善相關(guān)法律予以優(yōu)化和推廣。堅持依法改革、科學創(chuàng)新，對于必須先行開展的嘗試性改革舉措，依法授權(quán)開展試點工作；對于已經(jīng)證明行之有效且具有復制和推廣條件的改革舉措，應(yīng)當及時總結(jié)經(jīng)驗，修改和完善相應(yīng)的法律。建立健全政策法規(guī)咨詢機制，深入了解人民群眾的現(xiàn)實需要和市場經(jīng)濟發(fā)展需求，正確把握船舶行業(yè)的未來前進方向和最新形勢，吸收政策法規(guī)、行政管理等領(lǐng)域的專業(yè)人才參與立法，引進民間智庫參與政府決策，圍繞沿海船舶治安管理和海洋開發(fā)中存在的問題開展田野調(diào)查，為有關(guān)部門制定法律法規(guī)、政策提供指導性意見、建議，拓寬工作信息獲取渠道。

(二)完善信息備案制度，實現(xiàn)管服結(jié)合

1．廣泛拓寬信息收集渠道

通過社會化采集、公安基礎(chǔ)信息收集等渠道采集完善沿海船舶治安要素信息。

通過民警登船采、村居協(xié)同采、船方自主報等多種渠道對出海船舶、人員基礎(chǔ)性信息進行收集整理。深入村居、企業(yè)、碼頭、港口、船舶，逐船逐人開展政策解讀、法律宣講，面對面采集信息，組織發(fā)動群眾積極參與、配合船舶治安管理工作。收集整合各部門現(xiàn)有出海船舶船體數(shù)據(jù)、船籍港、作業(yè)類型、行動軌跡，船主、船員等相關(guān)人員身份、戶籍、緊急聯(lián)系人，船東公司和代理公司的法人代表、從業(yè)人員等一系列數(shù)據(jù)資料，完善信息備案要素結(jié)構(gòu)，更新核對數(shù)據(jù)庫。合理規(guī)劃數(shù)據(jù)采集區(qū)域、明確各級各部門職責分工，采取以船籍港為主、臨時?？奎c為輔的覆蓋方式實施信息采集工作，避免出現(xiàn)群眾多次報備、多頭報備的情況。

2．剛?cè)岵瑥娀轮惺潞蟊O(jiān)管

(1)明確處罰措施做到放管結(jié)合。簡政放權(quán)絕不是放任不管、一放了之，應(yīng)借鑒房屋租賃登記備案制度，效仿《中華人民共和國治安管理處罰法》《租賃房屋治安管理規(guī)定》中對旅館業(yè)和出租房屋的相關(guān)管理規(guī)定和處罰措施，對未按照事前報備制度報備相關(guān)信息的個人、船主、船舶公司、代理人采取收取罰金、停止作業(yè)、限期整改等措施，督促引導相關(guān)人員主動報備，加大船舶治理管控力度，化被動為主動，提高管控效率。

(2)引入信用評價機制實行柔性管理。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，契約經(jīng)濟，也是法制經(jīng)濟[6]。探索建立長效船舶信用評價機制，納入社會征信體系。結(jié)合海事部門實施的船舶安全信用管理制度，制定統(tǒng)一的評價標準和程序，根據(jù)船舶事前備案的信息和主管部門檢查反饋情況，對船舶實行分級管理模式，建立數(shù)字信用檔案，將信息備案制度完成度與船舶航運資格、人員從業(yè)資格、油料補助等經(jīng)濟利益相掛鉤，利用市場調(diào)節(jié)的力量推進社會信用體系建設(shè)。

3．健全合作機制，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)

構(gòu)建政府牽頭、公安機關(guān)主導、多部門參與的聯(lián)合執(zhí)法合作機制，建立健全綜合治理模式，引導船舶檢驗機構(gòu)、漁業(yè)協(xié)會、自治組織加入群防群治體系，建立跟進指導幫扶培訓工作規(guī)劃，通過定期聯(lián)合執(zhí)法、工作例會和重大行動聯(lián)合指揮等形式，形成重大決策通報、情報信息交換、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)化解、統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度等制度，破除傳統(tǒng)地方保護主義觀念和轄區(qū)意識、屬地意識，形成黨政軍警民合力管控格局。

(三)整合優(yōu)勢資源，提升服務(wù)民生水平

打破數(shù)據(jù)壁壘，充分利用5G發(fā)展契機，加快推進“港口、船舶與漁船民信息管理系統(tǒng)”升級改造，引進智能化人臉識別、視頻結(jié)構(gòu)化處理、大數(shù)據(jù)云計算等新一代信息技術(shù)推進智慧警務(wù)，并以此為基礎(chǔ)整合各主管部門、各級機關(guān)自行設(shè)計開發(fā)的各類信息系統(tǒng)、即時通信工具，消除各個平臺間的數(shù)據(jù)壁壘，吸收、篩選、整合各類數(shù)據(jù)資源，打造一個多部門聯(lián)合辦公、多項數(shù)據(jù)獲取渠道、信息變更及時性強的集存儲、分析、預(yù)警、服務(wù)、指導等功能為一體的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。整合現(xiàn)有資源、集中優(yōu)勢力量，通過對各部門資源的優(yōu)化整合和集約利用，發(fā)揮沿海資源要素的組合優(yōu)勢，盡量避免同一區(qū)域內(nèi)海防管控設(shè)施投資建設(shè)重復、管理無序的局面，通過協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)作機制，進行充分整合共享，最大限度提高資源利用率，向科技要警力、要效率、要措施，努力打造“智慧型”服務(wù)體系。參考借鑒江蘇省公安廳“藍信”APP，建設(shè)實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)手機提交信息后經(jīng)過篩選檢查最終實現(xiàn)向公安網(wǎng)電腦進行數(shù)據(jù)傳輸和轉(zhuǎn)換功能的軟件平臺，在為群眾提供信息報備渠道的同時及時發(fā)布相關(guān)法律信息，提供法律咨詢、政策宣傳和社會保障服務(wù)。