廣州市“三非”外國人治理問題研究

侯 靜，牛繼承

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

廣州簡稱穗，別稱羊城，位于廣東珠江三角洲北部，歷史上是海上絲綢之路的發祥地之一，也是新中國成立后改革開放的前沿陣地。廣州擁有悠久的對外開放歷史、獨特的地理條件、發達的海陸空交通網絡、繁榮的經濟、包容的人文思想及良好的社會生活環境。近年來，廣州逐步發展成為我國重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐，到廣州經商、就業和居住的外國人數量穩步上升。近十年我國外國人出入境統計數據顯示，廣州市每年外國人出入境人數占全國的2.55%[1]，每年有近500萬人次的外國人入出境，且呈逐年遞增趨勢。

大量外國人來穗經商、就業，雖然在一定程度上促進了廣州經濟發展，但“三非”外國人問題也隨之產生并逐漸發展惡化。不少外國人為謀生存在廣州非法居留、非法就業，甚至實施違法犯罪活動，對廣州的城市發展、社會治安和國際形象等帶來諸多影響和挑戰，加強廣州市“三非”外國人治理已成為當務之急。廣州是我國“三非”外國人問題較為突出的代表城市，對其“三非”外國人治理工作作為研究樣本進行深度解析，總結“三非”外國人治理的廣州經驗，進而向我國其他有相似問題的城市推廣，將有利于提高我國“三非”外國人治理工作的整體水平。

一、廣州市“三非”外國人現狀

2010年左右，我國“三非”外國人問題逐漸顯露，北京、上海、廣州等“三非”外國人主要聚集地區先后出現許多典型性涉外案(事)件，其中，情況最為嚴重的是廣州市。廣州市出入境管理部門持續開展了“三非”外國人專項清理活動。

(一)廣州市“三非”外國人近年增速減緩，存量減少

根據近年來廣州市公安機關查獲和遣送的“三非”案件顯示，越南、緬甸等東南亞國家人員大多先偷渡進入廣西，爾后由蛇頭組織搭乘大巴從公路中轉進入廣州，并在事先安排好的工廠非法務工，大多工廠包吃包住。廣州市警方主要靠線報和盤查、清查等途徑查獲這一類非法入境人員。非洲、中東等國家人員多持用偽假證件或騙領的證件從廣州各口岸非法入境，這部分人員大多之前在廣州有“三非”情形而被遣送出境，在境外變換身份申領新的護照后再次入境。

2014年，廣州市共查處“三非”外國人2 788人，非洲籍占比約為32.42%[2]。2015年，共查處“三非”外國人3 029名，非洲籍占比約為24.7%[3]。2016年，共查處“三非”外國人3 179名，非洲籍占比約為18.9%(1)數據來源于廣州市公安局出入境管理處。。2017年，全市公安機關拘留審查“三非”外國人1 000余人，大多為亞洲國家人員，非洲籍占比為17.4%。據廣州市公安局統計，2015、2016、2017三年間來穗非洲國家人員共35萬人、114.6萬人次，其中90%以上已按期離境[4]。2018年以來，廣州市“三非”人員查處量持續減少。當前，廣州市“三非”外國人增速放緩，總體呈現減少態勢，非洲籍占比也逐年降低。

(二)廣州市“三非”外國人以非法居留為主要形式，非法就業為主要目標

廣州市“三非”外國人涉及非法入境、非法居留和非法就業行為，其中，非法就業是其非法入境的主要目的，非法居留是非法入境和非法就業行為的伴生問題。在廣州市非法居留的外國人中，歐、美、日、韓等國家人員多為因疏忽大意導致逾期的非法居留行為，非洲、中東、東南亞等國家人員多為未按規定辦理居留證件或故意逾期的非法居留行為[5]。非洲、中東等國家人員多依賴其社交關系網絡借住于合法在穗的親戚或朋友的居住地，采取早出晚歸方式逃避警方檢查。東南亞國家人員則多住在其非法務工的工廠里。

在穗外國人非法就業涉及的行業范圍廣、工作時間與形式靈活、發現取證難。有的多次申請短期簽證，化整為零、長期就業；有的在短期外語培訓班擔任臨時外教，變動頻繁；有的勞資雙方為逃避制裁統一口徑，不簽訂勞動合同只有口頭協議，工資日結，沒有健全的財務制度，勞務報酬沒有書面記載。近年來，廣州市公安機關查獲的外國人非法就業案件顯示：非洲籍人員多從事外語培訓、商業文化演出、服務等行業；越南、緬甸等東南亞國家人員在工廠充當低端勞力的非法就業現象較多。

二、廣州市“三非”外國人問題的成因

廣州市“三非”外國人問題的出現有著復雜的原因，其中既有歷史文化、地理交通、經濟發展的因素，也有出入境管理、社會治理層面的因素。

(一)歷史文化因素

廣州市是海上絲綢之路的發源地之一，是我國自古以來的港口通商城市，擁有悠久的對外開放歷史。在廣州市的對外開放進程中，不同國家人員的宗教、習俗、語言、生活習慣、飲食等方面互相傳播和影響，在長期的發展中形成了廣州市極具包容性的社會文化，有利于吸引和適應外國人長期居住生活。正是由于廣州獨特的對外貿易和國際移民歷史，成為我國最早面臨外國人管理工作的城市之一，也是“三非”外國人問題較為突出的城市之一。

(二)地理交通因素

由于緯度相似，同屬亞熱帶氣候，非洲、中東等國家人員比較適應在廣州生活。廣州市的海陸空交通網絡發達，有白云國際機場、廣九直通車站、6個客貨運碼頭等對外口岸。其中，白云國際機場連接全球220個航點，是國內三大樞紐機場之一[6]。此外，廣州市還有赴港澳直通巴士，加之港澳地區發達的交通網絡，許多外國人也可借道港澳進出廣州。在海量人員出入境情況下，廣州市的“三非”外國人問題較為突出。

(三)經濟因素

廣州市近年來推進“三中心一體系”(國際航運中心、國際物流中心、國際貿易中心和現代金融服務體系)和國家重要中心城市建設，外向型經濟發展帶動了快速的人口流動[7]。廣州市輕工業和小商品貿易發達，一年舉辦兩次中國進出口商品交易會(廣交會)，吸引非洲、中東等國家人員到廣州“淘金”。此外，廣州市的勞動力成本較高，部分行業存在高薪招工難的現象，而我國周邊的越南、緬甸等國家人力成本低、勞動力充足，是廣州市很多勞動密集型企業的良好勞力替代來源地。一些跨國黑中介在經濟利益驅使下，為這些國家人員提供商務邀請函、包車運輸、安排住宿及工作地等一條龍服務，進一步加劇了“三非”外國人問題。

(四)人員出入境管理因素

我國人員出入境管理工作由外交部、公安部門共同實施。其中，簽證工作由外交部和公安部共同負責，出入境邊防檢查和邊境管理由公安部門負責。但是，在實踐工作中，申請簽證人員數量多且身份復雜，簽發機構難以將“三非”外國人全部攔阻在境外，人員出入境管理的第一道制度屏障亟須進一步加固。我國西南地區邊界線長，邊境通道眾多，管控難度大，非法越境行為屢禁不止，人員出入境管理的第一道物理屏障也需要進一步加強建設。

(五)社會管理因素

我國的外國人管理涉及公安、外事、工商、勞動、稅務、宗教等多個部門，管理環節包括簽證簽發、入境邊防檢查、停留、居留、就業、證件延期、出境邊防檢查等多個環節。目前，我國負責外國人管理的各部門之間缺乏互通共享的信息平臺，溝通協作存在障礙，“三非”外國人治理沒有形成合力，治理的人力資源、場所、資金等保障不足。國家移民管理局成立后，主要負責外國人來華留學管理、工作有關管理、停留居留和永久居留管理，其他許多入境外國人管理問題還有待解決[8]。

(六)其他因素

“三非”問題關系到國家間的外交關系，如果我國對某些國家公民的簽證把關過嚴或者清查遣返力度過大，很容易引起相關國家的不滿或異議。此外，部分非洲、中東國家的護照管理比較混亂，一些被我國遣返并列為不準入境人員的外國人，很容易在境外以不同名字申領新護照再次入境，削弱了我方對“三非”外國人的打擊力度。

三、廣州市當前治理“三非”外國人的舉措

(一)以“大外管”為主的管理模式是最基本的機制保障

廣州市于2003年提出成立“大外管”機制，目前已經形成由“黨委政府統一領導、公安機關主導、相關職能部門參與”的“大外管”格局，實現對在穗外國人的扁平化管理[9]。廣州市建立了共計44個職能部門參與的“廣州市外籍人員管理工作聯席會議”制度，由擔任市委常委的政法委書記、擔任副市長的市公安局局長任召集人，市、區兩級外管聯席會議在公安機關設立辦公室，通過定期召開聯席會議，明確不同部門的職責、任務，加強部門間聯系，及時解決外管工作中的實際問題與困難?！按笸夤堋惫ぷ鳈C制加強了不同政府職能部門間治理“三非”外國人工作的聯動配合，是廣州治理“三非”外國人取得成效的最基本機制保障。

(二)發揮口岸邊防檢查的把關管控作用

廣東省出入境邊防檢查總站負責包括廣州白云機場等出入境口岸的出入境邊防檢查工作。在出入境邊防檢查過程中，對出入境外國人實施詢問和查驗，發現非法入境人員時立即作出遣返決定，懷疑外國人來華目的與簽證類型不符以及其他可疑情況時作出不準入境決定。邊防檢查工作起到了把關管控“三非”外國人的屏障作用，一定程度上緩解了“三非”外國人的增量問題。

(三)日常管控與專項行動相結合，壓縮“三非”外國人的生存空間

廣州市公安機關日常組織專門警力在外國人集中地區的地鐵口、公交站、商貿城、酒店、娛樂場所等地點設崗盤查，對外國人是否攜帶護照、有無按照法律法規辦理境外人員住宿登記、證件是否過期等情況進行檢查。同時，入戶檢查出租屋、住宅小區、賓館、酒店等場所內外國人的居住情況。常年組織清理“三非”外國人專項行動，構筑“警種聯動、部門聯動、城際聯動”的防控查處網絡。加強對勞動密集型企業多的重點街道、村鎮工廠、出租屋、酒店的“地毯式”大清查。通過日常管控與專項行動相結合，一定程度上壓縮了“三非”人員在穗的生存空間，系統治理“三非”外國人問題的立體防控體系初步形成。

(四)將在穗外國人納入廣州市實有人口管理

廣州市將外國人管理落實到街(鎮)、社區和單位，納入當地實有人口管理。在外國人居住達500人以上的街道成立外國人管理服務站(下稱外管站)，把外管服務延伸到基層。外管站由街(鎮)黨工委副書記任站長，公安派出所、綜治辦、司法所、辦事處、民政科、來穗中心等單位負責人分別任副站長，成員由相關部門派員進駐。外管站負責涉外出租屋和外國人臨時住宿的登記和管理，按照一人一檔、一屋一檔進行臺賬整理。同時，向外國人提供法制宣傳、法律咨詢和援助，以及在穗工作和生活的各類咨詢服務[10]。公安機關嚴格落實回訪走訪制度，外管民警根據境外人員臨時住宿登記表信息，對照市局“外國人動態管理信息系統”的重點外國人名單，采取入戶核查、逐人見面方式，及時反饋信息。

廣東省公安廳于2004年制定了《舉報“三非”外國人有功人員的獎勵辦法》，對提供線索舉報“三非”外國人的群眾予以獎勵。同時，在全市范圍內對“三非”外國人的概念及類型進行普及宣傳，發動社區物業、出租屋業主、外管聯絡員、志愿者等多方社會力量參與“三非”外國人治理工作[11]。

(五)推進科技信息化，加強大數據應用

全國邊檢機關使用的梅沙系統查控庫采集了“三非”及存在“三非”嫌疑的外國人詳細資料，以及面部、指紋等生物特征，當其從口岸經過入境邊防檢查時，梅沙系統會自動報警。此外，廣東省出入境邊防檢查總站依托自主研發的“云劍系統”，通過總結“三非”外國人的規律特點，創建風險評估模型，實現對入出境外國人的自動風險評估和重點篩查，為一線精準防范和打擊“三非”人員提供預警提示。

廣州市地方公安機關目前使用“外國人動態管理信息系統”和“出入境數據挖掘統計分析系統”。依托“外國人動態管理信息系統”建立起市局—區分局—基層派出所三級聯動機制，對在穗居住外國人的逾期簽證情況即時預警，對重點人員予以實時監控。公安機關總結治理“三非”外國人的實戰經驗，在“出入境數據挖掘統計分析系統”中建立了重點人群、違規中介、非法務工、重點人員聚集等數據模型。通過對外國人辦理簽證、住宿登記、案(事)件信息等數據進行標準化處理，實現了外國人在各行政區域分布的實時展示，借助大數據對在穗“三非”外國人進行精準查控。

廣州市正規旅店全部安裝和使用了“外國人動態管理信息系統”，這個系統分前臺信息收集和后臺信息管理兩個部分。各旅店登記入住外籍人士的身份信息，并將資料打包傳送給廣州市公安局進行分析與核查，實現對旅店暫住外籍人員的動態監管。外管站對臨時住宿外國人進行登記管理的資料錄入系統是單機版的，由分駐在外管站的派出所民警每天將資料拷貝回各自轄區派出所的警綜系統中，進而對外國人的臨時住宿登記信息進行核查。

四、廣州市“三非”外國人系統治理的思考

(一)完善“三非”外國人治理的相關法律、法規

1．出臺移民與出入境管理領域的綜合性法律、法規

我國在外國人管理的立法上側重于出入境管理，缺少統籌外國人簽證、入境、停留、居留、就業、違法犯罪記錄、出境等全部事項的法律。隨著我國出入境管理形勢的發展變化，亟須制訂國際移民與出入境管理領域的綜合性法律、法規，建立集簽證申請、入境、停留、居留、就業、出境及違法信息共享的整合式管理體系，實現對外國人的有效管理。一是建議借鑒域外移民與出入境管理的法律體系建設經驗，關注移民管理全過程，制定“國際移民法”。二是建議完善國際移民與出入境管理領域的行政法規，加快修訂《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》和《外國人在中國境內管理工作辦法》等相關法規。

2.細化治理“三非”問題的法律細則

當前我國法律法規中有關“三非”問題治理的規定較為欠缺，對“三非”情形的處罰種類少、力度輕，所規定的處罰額度不足以威懾和懲戒“三非”外國人及相關人員和單位。現行法律法規對外國人遣送出境的適用標準、場所、資金、執行程序等規定不夠明確，沒有規定遣返場所設置的資金來源、場地標準、人員配備、管理規范等細節[12]，拘留和遣返“三非”外國人的程序過于復雜，缺乏詳細的操作指引。

針對“三非”問題，應將羈押場所的建設和管理、遣送出境的適用標準、執行程序、遣返經費等規定納入法律細則。加大對“三非”人員和隨意向外國人發邀請函電、容留外國人非法居留和非法就業的相關人員及單位的處罰力度。加強“三非”問題查處與《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》的對接，從執法程序和規定上完善拘留審查和遣返機制。

3．制定適合廣州市實際情況的地方性法規或辦法

目前，廣州市在外國人居住管理方面的規章制度尚不完善，僅有2005年出臺的《廣州市房屋租賃管理規定》和2008年出臺的《廣州市流動人員管理規定》，分別對外國人在廣州市租賃房屋行為和需要在本市居住30日以上的外國人作出了“參照本規定”管理或執行的原則性規定，難以解決廣州市外國人居住管理中的實際問題[13]。廣州市公安機關在實際的“三非”治理工作中缺乏足夠的法律支持，執法依據不足，執法操作性不強。因此，建議由市政府法制部門牽頭深入調研，制定外國人在穗居住、留學和就業的詳細管理規定。

(二)加強源頭控制，嚴格簽證簽發工作

近年來，持用偽假證件入境的外國人逐漸減少，持用真實有效證件入境的越來越多，口岸邊檢機關的查緝難度加大。在這種情況下，應嚴格簽證簽發工作，增加面談比例。中國駐外使領館應統一審查規范和執行標準，對申請人的往返機票、酒店預訂證明、出租屋房主擔保函、個人資產證明等進行審查，并將申請者資料發回國內公安機關核查。國內公安機關出入境管理部門在簽發簽證時也應嚴格按照國家統一的標準審查。

(三)加強廣州市“三非”外國人治理的協作配合

外國人管理流程包括核查信息、簽發簽證、出入境口岸查驗，以及入境后的停留、居留、就業等，涉及公安、工商、勞動、稅務、宗教等多個部門。在當前管理體制下，外國人入出境邊防檢查由各省、自治區出入境邊防檢查總站及其下設的各分站負責。外國人居留、就業等歸地方公安機關及其他勞動、工商等部門負責。不同部門間條塊分割，亟須破除溝通壁壘，形成管理合力。

1.完善“大外管”體系，加強部門間協作

廣州市的“大外管”工作格局應加強系統化聯動，充實外管聯席會議辦公室職責，發揮臨時協調機構優勢，立足聯席會議，指導各部門協作形成管理合力。同時，進一步健全權責分工和追責機制，對因為推諉、不積極主動作為而造成嚴重后果的相關部門進行責任追究和懲戒，促使各個部門各司其職、密切協作，形成管理合力。

2.加強國內相關省份間的合作

對于中越、中緬邊境地區的外國人偷渡進入廣西再中轉廣州的問題，需要調動廣西和廣東兩地公安部門和移民管理機構開展協作。在越南、緬甸等國與廣西接壤的陸地邊境地區，加強二線邊境檢查站建設。在廣西進入廣東的陸路地段，兩省公安部門要加強情報互通和聯合檢查。廣州警方在遣返東南亞國家的“三非”人員時，應加強與廣西公安機關合作，有的可以先押送至廣西的邊境派出所或邊防檢查站內，再共同配合完成遣送任務。

3.加強國際合作

治理“三非”問題必須加強相關國家之間的合作。遣返“三非”外國人首先要核實國籍，而近年來廣州市公安機關查獲的“三非”人員大多沒有真實有效的身份證件，在向相關國家駐華使領館發函核實時，很多駐華使領館不及時回復甚至不回復，導致這些“三非”外國人只能長期被羈押在拘留所。我國應與相關國家建立治理“三非”人員的協作機制，簽訂雙邊、多邊合作協議，明確各自的權利義務。

(四)加大對外國人非法居留、非法就業的查處力度

廣州市大多外國人居住在出租屋或酒店，沒有辦理住宿登記的外國人大多依據其社交關系網絡借住，并通過早出晚歸來逃避公安機關檢查。對此，公安機關只有依靠“洗樓式”的清查行動和群眾舉報才能發現這些隱匿的“三非”人員，耗費大量的警力卻收效甚微。建議進一步完善出租屋、酒店等場所的門禁卡制度，加強外國人聚集區的監控系統建設。加大對違反管理規定的酒店負責人和出租屋業主的懲戒，使其自覺遵守相關規定，履行監督義務。同時，繼續加強眼線、耳目的培養，及時獲取非法居留外國人的情報線索。

外國人在穗的就業管理由勞動、公安、工商、稅務、文教等部門負責。在實際工作中，勞動部門對用人單位調查不足，文教部門對教育機構聘雇外教情況審查不足，非法就業的查處主要靠公安機關[14]。公安機關查處非法就業往往依靠群眾舉報和大規模的專項清查，十分被動。建議在法律規定中賦予勞動監察部門對外國人非法就業的查處權，公安機關牽頭各相關部門聯合開展專項清查行動，對容留藏匿、非法聘用等違法行為加大打擊力度。

(五)加大科技投入，提高“三非”外國人治理水平

1.研發境外人員生物特征庫

當前，邊檢機關對出入境外國人進行面部和指紋采集，然而指紋庫還沒有全面投入使用，不能實現指紋庫查控報警。應研發涵蓋面部、指紋、瞳孔等多項數據的生物特征庫，并在境外簽證機關、口岸邊檢機關和內地公安機關同時投入使用。境外簽證機關發現不予簽發簽證的外國人或其他可疑人員時及時采集生物特征，當這部分人員再次申領簽證時，及時予以警惕并加大核查力度。口岸邊檢機關發現不準入境人員時，及時采集生物特征，當這部分人再次入境時，生物特征庫自動報警。

2.建立統一互通的外國人管理信息平臺

在外國人管理工作中，各部門間需要一個高效便捷的信息平臺，用以“三非”工作的信息交流、線索通報、情報共享、協調聯系等。建議對現有的相關系統進行整合，形成涵蓋外國人簽證、入境檢查、住宿登記、就業管理、日常活動、證件延期、違法犯罪記錄、出境檢查等綜合信息的管理系統，各部門、各警種間信息共享，不同職能部門在系統內享有不同權限，能及時獲取所需信息，同時避免某些信息重復錄入和提交，減輕工作人員的工作壓力。

3.充分發揮大數據優勢

在大數據時代，廣州市“三非”外國人治理工作也應與時俱進。建議整合公安系統信息，把各部門、各警種內部分散的案件信息、數據統一歸集到數據中心，詳細收錄“三非”人員國籍、非法出入境方式、非法居留地點、非法就業行業、違法犯罪涉案記錄等，既保證不同部門與警種及時獲悉“三非”人員情況，又有助于建立數據分析模型，進行風險評估和串并案分析。密切與中介機構、行業協會、企事業單位的聯系，采用自愿提供、有償購買、網絡搜索等形式加大涉外數據的收集力度，形成有價值的大數據。

(六)加強廣州市涉外管理的力量建設

1.加強隊伍建設

廣州市公安機關的外國人管理工作具體分為市公安局出入境管理支隊、區公安分局出入境管理大隊、基層派出所三級。而日常巡邏盤查、住宿登記管理、拘留審查“三非”嫌疑人等大量工作大都由基層派出所承擔，基層民警的專業知識與能力素質難以完全滿足當前的外管需求。鑒于此，亟須加強隊伍建設。一是擴充外國人管理人員數量。根據不同片區的外國人聚集規模和國籍對管理機構定崗定編，民警通過考試后統一持證上崗。二是提高外國人管理隊伍的業務水平。編寫如外國人證件識別、警務英語、“三非”人員查處、涉外案(事)件處理等專門教材，并進行系統培訓。三是建立小語種人才儲備庫。很多“三非”人員在拘留審查期間，假裝聽不懂英語，要求辦案人員用其母語交流。而基層公安機關在小語種人才儲備方面比較匱乏，常難以滿足實際需求。因此，邊檢機關和內地公安機關都應加大面向社會招收小語種人才的力度。四是重視隊伍的考評監督，并將考評結果與獎懲和職位晉升相掛鉤。

2.加強場所、資金保障

遣返“三非”外國人的前提是查清國籍。很多在穗“三非”人員沒有真實有效的身份證件，國籍難以查清，導致拘留時間過長。廣州市當前沒有專門的外國人羈押場所，“三非”人員與其他人員混合關押，既增加了拘留所的壓力，也存在著一定的安全隱患。建議廣州市建立專門的外國人拘留所，并配備掌握多門外語并具備處置涉外案(事)件能力的專業人才。廣州市政府應將遣返經費納入財政預算，專項經費要實報實銷、嚴格監管。

(七)發動社會力量參與外國人日常管理服務

在廣州市的外國人管理工作中，可發揮高素質志愿者和專業社會工作者在外語、法律、結對幫扶等方面的優勢，助推外國人的管理服務工作。一是在相關中介機構、就業單位、出租屋、賓館酒店等培養外管聯絡員，隨時了解外國人在穗的居住和就業情況，預防“三非”問題發生。二是發揮社區物業與出租屋業主的作用。外國人在語言、宗教、文化、生活習慣等方面與社會居民存在差異，難免會產生矛盾。物業公司應加強社區聯誼活動，出租屋業主應加強日常走訪，檢查核實出租屋實際居住情況，防范未登記的“三非”外國人非法居住在出租屋。三是進一步強化舉報“三非”外國人獎勵制度，豐富獎勵形式，提高獎勵金額。通過加強宣傳教育，提高廣大群眾的法律水平，以及對“三非”問題的認識水平，引導群眾加強對外國人的監督，積極主動舉報“三非”人員，形成全社會齊心協力進行“三非”外國人治理的良好氛圍。