民政工作法律制度特點
——從民政工作依據(jù)的法律法規(guī)在法律體系中的地位作用視角

□ 李 健

一、民政新定位對民政法治工作提出新要求

今年3月，在第十四次全國民政會議召開前夕，習(xí)近平總書記對民政工作作出了重要指示，對新時期民政工作的職責(zé)、定位、目標(biāo)、要求作出了最完善、全方位的權(quán)威詮釋。習(xí)近平指出，民政工作關(guān)系民生、連著民心，是社會建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作。各級黨委和政府要堅持以人民為中心，加強對民政工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強基層民政服務(wù)能力，推動民政事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。各級民政部門要加強黨的建設(shè)，堅持改革創(chuàng)新，聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關(guān)切，更好履行基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務(wù)等職責(zé)，為全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家作出新的貢獻。

新一輪機構(gòu)改革，將優(yōu)撫安置、救災(zāi)、醫(yī)療救助職能轉(zhuǎn)出及全國老齡辦轉(zhuǎn)隸后，民政工作任務(wù)依然繁重，新的民政部“三定”方案，共賦予了民政部門35項業(yè)務(wù)工作，分別由社會組織管理局、社會救助司、基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司、養(yǎng)老服務(wù)司、兒童福利司、社會事務(wù)司、慈善事業(yè)促進和社會工作司、區(qū)劃地名司8個業(yè)務(wù)司局承擔(dān)，這8個業(yè)務(wù)司局的工作可以概括為三大塊，即習(xí)近平總書記所說的基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務(wù)。

新時代的民政法治工作，要以習(xí)近平總書記對民政工作的重要指示為遵循，深入理解民政工作新定位，為民政工作高質(zhì)量發(fā)展護航。要把習(xí)近平總書記關(guān)于民政工作的重要指示貫穿到民政法治工作全過程，貫穿到民政立法、執(zhí)法、法制宣傳與法制監(jiān)督各環(huán)節(jié)。

二、民政工作的特點決定了民政法律制度的特點

（一）民政工作的政治性、多元性、廣泛性特點，決定了民政工作依據(jù)的法律法規(guī)不是單一的某一個部門法，或者某兩個三個部門法范疇，而是幾乎涉及我國社會主義法律體系的所有七個法律部門。

民政工作領(lǐng)域多元寬廣，因此沒有一部主干法，不像教育部門有一部教育法作為主干法，并且有義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進法等一系列配套法律法規(guī)，成為一個整體；也不像環(huán)境保護部門有一部環(huán)境保護法作為主干法，并且有防沙治沙法、環(huán)境影響評價法、大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護法等。土地管理也是一樣，土地管理法下面有一系列配套的法律法規(guī)。

民政工作依據(jù)的法律法規(guī)主要有哪些呢？

首先是憲法。憲法作為根本法，具有最高法律效力，是治國安邦的總章程，是最高的行為準(zhǔn)則，是最重要的法律淵源，是其他法律的立法基礎(chǔ)。《村民委員會組織法》和《居委會組織法》，這兩部法律屬于“憲法及憲法相關(guān)法”部門。基層群眾自治制度是我國四項政治制度之一，村委會和居委會組織法的實施，是基層群眾自治制度得以實現(xiàn)的重要保障，也是加強基層民主政治制度的重要保障。

其次是民法總則，民法總則是民商法部門的基本法。民法中的法人制度，包括監(jiān)護制度、婚姻家庭繼承制度，以及婚姻法、收養(yǎng)法、合同法等民事法律制度，都是民政工作需要遵循的。

民政工作與經(jīng)濟領(lǐng)域似乎沒有聯(lián)系，其實不然。在市場經(jīng)濟條件下，我們很多工作也要順應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律，如養(yǎng)老服務(wù)，我們要大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，要動員社會各方面力量，當(dāng)然也要運用市場經(jīng)濟的手段，營造良好的營商環(huán)境；再如殯葬服務(wù)，同樣應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。還有福利彩票，雖然是國家特許發(fā)行的，但也要遵循市場經(jīng)濟原則。我們的慈善事業(yè)發(fā)展需要國家給予財政稅收優(yōu)惠等政策支持。同時作為國家行政機關(guān)，也必須遵守國家預(yù)算法、審計法、政府采購法、企業(yè)所得稅法等經(jīng)濟法部門的法律法規(guī)。

當(dāng)然，作為行政管理部門，主要的還是行政法范疇。除了規(guī)范政府共同行政行為的法律，如行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強制法、行政訴訟法、政府信息公開條例、信訪條例，還有二十幾部民政業(yè)務(wù)工作直接依據(jù)的行政法規(guī)，如行政區(qū)劃管理條例、行政區(qū)域邊界爭議處理條例、地名管理條例、社會救助暫行辦法、城市居民最低生活保障條例、城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、婚姻登記條例、中國公民收養(yǎng)子女登記辦法、外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法、殯葬管理條例、志愿服務(wù)條例、彩票管理條例、社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，此外還有50多個相配套的部門規(guī)章。

民政領(lǐng)域的法律大多屬于社會法范疇。例如公益事業(yè)捐贈法、慈善法、反家庭暴力法、紅十字會法，社會救濟如社會救助法（正在起草中），特殊群體保障如殘疾人保障法、未成年人保護法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法等法律。

刑法、訴訟與非訴訟程序法也對民政法治工作有重要影響。如果民政部門行政管理與執(zhí)法人員違紀(jì)行為觸犯法律法規(guī)，涉嫌犯罪的，也要移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。因此，與刑法也不無關(guān)聯(lián)。民政部門受理行政復(fù)議申請、作出復(fù)議決定、參與行政訴訟要依據(jù)行政復(fù)議法、行政訴訟法，還有民事訴訟法，民政部門也是這些法律的相對人。

（二）民政工作服務(wù)對象的廣泛性、普遍性，幾乎涉及每一類人群甚至每一個人的特點，也決定民政法律制度涉及所有法律部門，而不僅僅是行政法部門或者社會法部門。

傳統(tǒng)的民政工作對象，主要是部分群體：困難群體、特殊群體，現(xiàn)代民政工作要面對每一位公民，每個人都是或者是潛在的服務(wù)對象，生老病死、權(quán)益保障等。民政工作依據(jù)的法律制度既涉及行政法范疇，又由于民政涉及社會建設(shè)領(lǐng)域兜底性基礎(chǔ)性工作，同時又必然更多涉及社會法領(lǐng)域。這一點還可以從民政法律與其他法律的關(guān)系來看，很多法律法規(guī)都多多少少有跨部門法的特點。例如慈善法，是典型的社會法，是慈善領(lǐng)域起支架作用的法律。慈善法的憲法依據(jù)是憲法第45條，憲法第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。從國家獲得物質(zhì)幫助，就是社會救助，從社會獲得物質(zhì)幫助，就是慈善。可見慈善法與憲法的關(guān)系。慈善法中設(shè)定的慈善組織登記許可、慈善募捐許可等，以及慈善組織違法行為的行政處罰，又與行政法相關(guān)聯(lián)。同樣的，與公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法的關(guān)系，又體現(xiàn)了與社會法部門中其他法律的密切聯(lián)系。此外，慈善捐贈合同又要適用合同法，合同法屬于民事法律制度；為了拓寬慈善捐贈途徑，我們還要發(fā)展慈善信托，慈善信托又要適用信托法，信托法屬于經(jīng)濟法范疇。

綜上，民政工作依據(jù)的法律規(guī)范涉及我國社會主義法律體系中的七個法律部門。

三、民政法律制度建設(shè)需要更多法律界法學(xué)界人士的參與推動

當(dāng)前，民政工作任務(wù)艱巨，法律制度建設(shè)任重道遠，民政立法涉及面廣、難度大。如《居委會組織法》修訂，《村民委員會組織法》修訂，以及制定社會救助法，已經(jīng)幾次列入全國人大五年立法規(guī)劃，也是當(dāng)下立法工作的重點。又如社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)的登記管理，雖然已經(jīng)有三個行政法規(guī)，且多年來一直面臨修訂，但是還需要一部社會組織法。作為有著五千年歷史的、世界上人口最多的國家，在人類遺體處理相關(guān)的殯葬服務(wù)與管理方面，作為與歷史、文化、習(xí)俗、民族、宗教、環(huán)境保護等等緊密關(guān)聯(lián)的殯葬服務(wù)業(yè)，不僅僅是簡單的遺體處理，火化或者土葬，以及火化后的骨灰存放，其中蘊含著很多法律關(guān)系，也需要制定一部殯葬法來調(diào)整相應(yīng)的法律關(guān)系。

此外，民政領(lǐng)域法律制度建設(shè)還存在一些短板和弱項。還有一些嚴(yán)重滯后于實踐發(fā)展需要的法律法規(guī)亟需修改完善，如地名管理條例，是1986年頒布實施的，殯葬管理條例，是1997年發(fā)布的。同時，此次機構(gòu)改革強化了民政部門基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理的職能，除了正在抓緊修訂已實施三十年的《城市居民委員會組織法》，還需要抓緊研究論證街道辦事處條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例，而這兩個條例，又不同于一般的行政法規(guī)，它涉及到所有的行政職能和事務(wù)。

立法是一個艱難的過程，需要凝智聚力，需要進行廣泛深入的研究論證，需要大量的溝通協(xié)調(diào)。立法也是一個達成共識的過程，所謂成功的立法就是理論與實踐完美結(jié)合的過程。立法的過程也是宣傳法制同時可以產(chǎn)生或者培養(yǎng)法學(xué)家的過程。例如，2006年慈善法起草時，研究慈善立法的專家學(xué)者很少，請來的人有一些也談不出觀點。到了2016年慈善法審議通過頒布之時，已經(jīng)有大量慈善法學(xué)者涌現(xiàn)出來，尤其是一批年輕學(xué)者。我有幸參與了慈善法“十年磨一劍”的全過程，并且參與了大量的立法工作。從上世紀(jì)80年代我在公安部參加工作參與“居民身份證法”的調(diào)研工作開始計算，在民政部工作三十年以來，我已經(jīng)參與了幾十部法律法規(guī)的論證起草工作。多年來我的工作感受是：民政工作面向基層，面向人民群眾，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)益保障，民政業(yè)務(wù)大部分都自成一體，所以要做好民政法制工作，需要熟悉幾十項民政業(yè)務(wù)，要像全科醫(yī)生一樣成為全科民政，要熟悉整個法律體系，努力做到融會貫通。學(xué)無止境、工作無止境。做法制工作，需要堅持、堅守，在耐得住寂寞的同時還要滿腔熱情地、積極地創(chuàng)造性地開展工作。有時候不僅是個人堅持堅守，還需要去影響帶動更多人去堅持法治原則和法治精神。

我國社會主義法律制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分。黨的十九屆四中全會的主題就是“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。做好各項民政工作，就是要將其納入法治軌道，做到依法行政；民政工作法律制度的不斷完善，也是堅持和完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。國家法治是一個不斷進步的過程，我們已經(jīng)走過了從法制、到法治、再到全面法治的艱難過程。民政法治作為中國特色社會主義法律制度和法治體系的組成部分，在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面任重道遠，需要廣大民政工作者和法律界同仁共同推進民政法治建設(shè)，為新時代民政工作新作為貢獻法治力量！