澳大利亞政府購買社會服務(wù)的考察與思考

□ 蔣瑋 劉勇 徐子超

在亞洲開發(fā)銀行的大力支持下，5月26日至30日，民政部社會救助司、規(guī)劃財務(wù)司、社會組織服務(wù)中心和財政部社會保障司6位同志組成項目考察團，赴澳大利亞就政府購買社會服務(wù)開展學(xué)習(xí)交流。通過實地考察和座談交流，詳細了解了澳大利亞政府購買就業(yè)、養(yǎng)老、殘疾人保障等社會服務(wù)的政策法規(guī)、主要做法及具體實施情況，對做好我國政府購買社會救助服務(wù)進行了一些思考。

澳大利亞政府購買社會服務(wù)的主要做法

政府購買社會服務(wù)是澳大利亞政府履行職責的重要方式，也是澳大利亞公共服務(wù)的重要組成部分。20世紀70年代，在傳統(tǒng)“福利國家”模式走向衰落和新公共管理改革浪潮的影響下，澳大利亞政府開始積極推行政府購買社會服務(wù)。經(jīng)過幾十年的探索實踐和改革發(fā)展，澳大利亞在政府購買社會服務(wù)方面形成了先進的發(fā)展理念、完備的法規(guī)政策體系、比較成熟的運作模式和相對完善的監(jiān)管機制，積累了一些值得借鑒的經(jīng)驗做法。

(一)突出人本理念和需求導(dǎo)向。在考察中，無論是座談交流，還是實地走訪，給我們印象最深的是，澳大利亞在推行政府購買社會服務(wù)過程中，突出“以人為本”的理念，把滿足服務(wù)對象的需求擺在政策設(shè)計、服務(wù)機構(gòu)選擇、服務(wù)內(nèi)容確定以及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的首位，強調(diào)所提供的服務(wù)要“重視民眾需求、期望和體驗”，并把征求吸納民眾意見貫穿于服務(wù)購買的全過程。在養(yǎng)老服務(wù)購買方面，要求服務(wù)機構(gòu)對申請人進行護理需求和生活自理能力評估，以此作為提供服務(wù)和政府經(jīng)費撥付的重要依據(jù)；在就業(yè)服務(wù)購買方面，要求根據(jù)求職者個人能力和需求將求職者劃分為三類，分別提供基本的在線自助服務(wù)、面對面的輔助支持服務(wù)或更高層次的全方位服務(wù)；在殘疾人保障服務(wù)購買方面，要求預(yù)先評估殘疾人個人合理需求、目標，并以此確定提供服務(wù)的內(nèi)容、方式和費用安排。

（二）制定完備的法規(guī)政策。澳大利亞在政府購買社會服務(wù)領(lǐng)域注重法規(guī)制度體系建設(shè)，每一項社會保障和服務(wù)政策的出臺，都伴隨著一部法律的產(chǎn)生。目前，已經(jīng)形成了以1991年新社會保障法（Social Security Act 1991）為核心的社會保障和社會服務(wù)法律體系。各項法律全面系統(tǒng)，可操作性強，規(guī)定了政府和服務(wù)提供主體的責任、義務(wù)，為各領(lǐng)域政府購買社會服務(wù)提供了政策依據(jù)。2013年頒布的全國殘疾保險計劃法案，明確了全國殘疾保險計劃(NDIS)的保障范圍、保障內(nèi)容、運行方式和監(jiān)管措施等內(nèi)容，為殘疾人保障領(lǐng)域開展政府購買服務(wù)提供了重要遵循。

（三）構(gòu)建完善的運行機制。澳大利亞政府購買社會服務(wù)形成了包括競爭投標、合同簽訂、服務(wù)定價、政府付費、績效評價等在內(nèi)的比較完善的運行機制，有力保障了政府購買社會服務(wù)的實施和推進。首先，澳大利亞政府針對不同服務(wù)類型，根據(jù)法律規(guī)定和民眾需求，嚴格遴選服務(wù)提供機構(gòu)。在競標過程中，嚴格考察競標機構(gòu)的財務(wù)報表、規(guī)模、雇員受教育及專業(yè)化程度、雇員人數(shù)、所在地區(qū)、歷史經(jīng)驗等多個方面資質(zhì)，綜合評估其是否具備提供相關(guān)服務(wù)的能力。其次，澳大利亞政府高度重視競標機構(gòu)所提供的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)性，競標中并非價低者勝出。服務(wù)機構(gòu)提供給消費者的服務(wù)價格，由政府專門機構(gòu)和專家團隊在兼顧效率與公平、考慮多方面因素的情況下制定，并根據(jù)市場反饋定期進行調(diào)整。再次，為保障服務(wù)對象的權(quán)益和加強對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，政府一般采取分期付款方式付費。在就業(yè)服務(wù)方面，政府一般在求職者就業(yè)后的26周里，分期支付購買服務(wù)款項，以督促服務(wù)機構(gòu)為求職者推薦相對長久穩(wěn)定的工作。

（四）建立嚴格的服務(wù)監(jiān)管體系。為了提高服務(wù)質(zhì)量，澳大利亞政府采取多種措施，對服務(wù)提供機構(gòu)實行事前、事中、事后全過程嚴格監(jiān)管。一是定期檢查購買服務(wù)合同落實情況。根據(jù)購買服務(wù)簽訂的合同要求，服務(wù)提供機構(gòu)需要定期向政府提交財務(wù)報表和年度經(jīng)濟、財務(wù)與合規(guī)聲明，供政府部門審核其經(jīng)營狀況，考察其是否有繼續(xù)提供服務(wù)的能力。政府部門根據(jù)服務(wù)類型和特點，制定詳細可操作的評價標準，對合同落實情況進行科學(xué)評價。二是引入第三方機構(gòu)開展調(diào)查評估。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，聘請專業(yè)機構(gòu)（如養(yǎng)老質(zhì)量和安全委員會），通過抽查、暗訪、制作調(diào)查問卷等多種方式，對服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度進行調(diào)查評估，提出服務(wù)改進意見。三是加強社會公眾和輿論監(jiān)督。公眾可以通過信件或網(wǎng)上投訴、熱線電話、找所在選區(qū)議員尋求幫助、訴諸媒體等多種方式，對服務(wù)提供機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進行申訴或曝光。一旦服務(wù)提供機構(gòu)被認定為服務(wù)質(zhì)量過低、無繼續(xù)提供服務(wù)能力，澳大利亞政府將及時中止合同，將其所服務(wù)的客戶轉(zhuǎn)給其他資質(zhì)合格的機構(gòu)，嚴重者甚至?xí)唤惯M入服務(wù)市場。

（五）采取多項舉措培育服務(wù)提供主體。在服務(wù)提供主體和服務(wù)市場已經(jīng)比較發(fā)達的基礎(chǔ)上，近年來，澳大利亞政府仍然注重從多方面培育社會服務(wù)提供主體，尤其是促進各類非營利性機構(gòu)的發(fā)展。一是政府財政預(yù)算定期列支一部分資金用于服務(wù)對象需求調(diào)查和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并將社會的需求調(diào)查結(jié)果提供給服務(wù)提供機構(gòu)，并為其開展服務(wù)提供必要的設(shè)施條件；二是出臺相關(guān)獎勵政策，鼓勵非營利性組織積極參與政府購買社會服務(wù)；三是通過減免稅收等辦法，支持服務(wù)機構(gòu)發(fā)展壯大，不斷提高服務(wù)效率和質(zhì)量。

相關(guān)啟示及思考

澳大利亞政府購買社會服務(wù)的一些做法，為我們進一步做好政府購買社會救助服務(wù)工作提供了有益經(jīng)驗，值得認真研究借鑒。

一是要進一步完善政府購買社會救助服務(wù)的法規(guī)政策。澳大利亞的經(jīng)驗做法啟示我們，完備的法規(guī)政策是推進政府購買服務(wù)的重要基礎(chǔ)和有力保障。近年來，為推進政府購買服務(wù)，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），財政部印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）。為做好社會救助領(lǐng)域政府購買服務(wù)工作，2017年，民政部會同中央編辦、財政部、人力資源社會保障部印發(fā)了《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù) 加強基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》（民發(fā)〔2017〕153號）。這些政策文件為推進政府購買社會救助服務(wù)提供了重要遵循，產(chǎn)生了較好的政策效果。下一步，要在落實好上述政策文件的同時，在政府購買社會救助服務(wù)的具體內(nèi)容、運行機制、資金管理以及績效評價等方面進一步細化相關(guān)政策規(guī)定，出臺可操作性強、便于基層落實的配套政策。

二是要規(guī)范政府購買社會救助服務(wù)實施程序。澳大利亞的經(jīng)驗和做法表明，建立科學(xué)規(guī)范、可操作的實施程序是政府購買社會服務(wù)的關(guān)鍵。從目前我國現(xiàn)有的政府購買社會救助服務(wù)政策和相關(guān)實施細則來看，對于購買服務(wù)實施程序的相關(guān)規(guī)定都較為宏觀，需要出臺相關(guān)標準、規(guī)范，進一步細化明確購買服務(wù)實施程序，制定科學(xué)、完善的實施政府購買社會救助服務(wù)項目操作指南和統(tǒng)一的購買流程，對購買方式、招投標的流程和規(guī)則、購買合同管理、績效監(jiān)督和財務(wù)管理等程序作出詳細規(guī)定。

三是要完善政府購買社會救助服務(wù)的監(jiān)督評估機制。借鑒澳大利亞的經(jīng)驗做法，完善事前、事中和事后評估監(jiān)管機制，確保購買行為公開透明、規(guī)范有效。一方面，要根據(jù)購買社會救助服務(wù)需求，明確招標采購、合同簽訂、信息公開、預(yù)算編制等方面要求，建立科學(xué)規(guī)范的評估指標體系；另一方面，要構(gòu)建政府部門、社會組織、社會公眾以及媒體相結(jié)合的多元監(jiān)管體系，積極鼓勵服務(wù)對象參與監(jiān)督。積極推行第三方評估，逐步擴大評估范圍，優(yōu)化監(jiān)管方式，確保評估監(jiān)管的客觀、公正。同時，要建立承接主體退出機制和懲處機制，確保政府購買社會救助服務(wù)穩(wěn)步推進。

四是要積極培育發(fā)展政府購買社會救助服務(wù)的承接主體。澳大利亞政府購買社會服務(wù)承接主體發(fā)展比較成熟，不同規(guī)模、不同性質(zhì)的服務(wù)提供機構(gòu)分布在不同區(qū)域，為弱勢群體提供專業(yè)化、多樣化、個性化的服務(wù)。我國社會組織和政府購買社會救助服務(wù)起步較晚，與之相比，更加需要注重加強對政府購買社會救助服務(wù)承接主體的培育發(fā)展。要通過完善和落實稅收優(yōu)惠政策、加強人才培訓(xùn)等多方面措施，加快培育發(fā)展相關(guān)社會組織，積極引導(dǎo)其參與社會救助服務(wù)。