法律援助模式多元化探究

程 滔（中國政法大學法學院教授）

楊永志（河北省法律援助中心副主任）

公共法律服務是政府公共服務職能在法律服務領域的具體化和法治化，是國家（政府）對其公民在法律義務上和政治道義上的不可放棄、不可轉移的責任，是實現社會公平正義所必需的一般性公共法律服務。現代社會治理模式是由管理型向服務型轉變，政府、市場與社會共同參與、共治共管。長期以來，公共服務包括法律服務是由政府來安排的，隨著公共服務的內容不斷增加，面對多元化的法律服務需求，應當安排多元化的供給制度。在推進公共法律服務體系建設中，司法行政機關實現從“管理”到“服務”職能轉型，按照需求導向、服務優先的理念，更好地簡化審批環節和程序，完善公共法律服務制度。法律援助是公共法律服務的基本內容，選擇何種類型的法律援助模式會對一國法律援助的定位和發展產生深遠的影響。基于此，本文將對我國法律援助模式多元化進行研究，以期為法律援助制度的完善提供參考。

一、國外法律援助供給模式

世界上已有100多個國家建立了法律援助制度，許多國家頒布了《法律援助法》，每個國家的法律援助制度也各具特色。在法律援助的供給模式上，為了彌補財政不足，許多國家采用多元式或者混合制的供給模式，其中包括指定制、合同制、公設辯護人等等，像瑞典、荷蘭這些國家還推行了法律保險。此外，為了減少國家的財政負擔，英國采取了費用分擔的辦法。各個國家都在尋求多種的供給以擴大法律援助的資源。

（一）合同制

越來越多的西方國家在法律援助中采用合同制。合同制模式是政府與律師、律師協會或非政府組織簽訂合同，在特定司法管轄區為部分或所有刑事法律援助案件提供代理。如加拿大馬尼托巴省（Manitoba）為填補農村和人口稀少地區法律援助服務的空白而在1992年采用這種模式。這種模式對法律援助機構來說成本相對較低，對私人律師來說案源比較穩定，一些私人律師愿意通過法律援助機構簽訂合同的方式承擔一定地區或范圍內的法律援助①沈宜生：《法律扶助制度之研究》，元照出版社2007年版，第114頁。。

英國法律援助實施品質保證方案（quality assurance scheme），這個方案有兩項重要工作：一是品質標志；二是合同制度。品質標志，即提供服務的律師均需符合規定的標準，獲得“品質保證”。無論是律師事務所還是非營利機構都可申請，對希望加入的律師事務所、公益法律服務機構進行品質檢查，并對達到標準的授予品質標志，得到品質標志的法律服務機構在辦公地點、網站網頁、信封、名片等區域展示其標志。這樣，不僅可以讓民眾放心地尋找到有品質保證的法律服務機構，也會讓律師獲得榮譽感。另一項工作即簽訂合同，法律援助委員會與律師事務所或其他法律服務機構簽訂契約，以便對法律服務費用的支付進行嚴格控制和管理，并保證法律服務的質量。在英國，只有通過法律援助委員會品質認定并與之簽訂契約的律師事務所或其他法律服務機構才能提供相關的法律援助。法律援助委員會作出各種標準和詳細的規定，律師事務所或其他法律服務機構向法律援助委員會提出申請，如果律師事務所或其他法律服務機構證明它能夠實施符合品質標準的程序和執行方案，并通過審查，就可以簽訂為期一年的臨時法律服務契約。如果他們能夠在通常三至九個月的約定期間證明自己完全按照品質標準辦事，完全符合標準，他們的契約就可以延長到三年②沈宜生：《法律扶助制度之研究》，元照出版社2007年版，第114頁。。刑事法律援助方面，法律援助委員會采用高成本的案件逐案簽約。

美國20世紀70年代末開始實行合同運作機制并逐漸成熟，美國《關于協商和授予貧困者辯護合同的指南》(Guidelines for Negotiating and Awarding Indigent Defense Contracts)指出，“締約當局”為公共機關、政府官員或者有權準備投標、談判亦可訂立合同的行政機構，負有為無力支付刑事辯護服務的人提供資金之義務。主要采用競爭性投標和協商兩種方式。在所有采取合同制的縣，均會公開貧困者辯護年度總經費或者設定每案費用，競爭的焦點在于投標人的資格以及他們計劃提供稱職辯護的措施。協商即雙方當事人為達成辯護合同而進行的商談、討論及會談的行為。協商方式一般由縣政府與單個的律師或者律師事務所進行協商簽訂合同③吳羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中國政法大學出版社2017年版，第221頁。。美國1986年的《全國刑事辯護制度》指出，合同項目存在三種基本形態：一是固定價格合同，即律師根據每案固定報酬為一定數量的案件提供辯護服務；二是成本加固定費用合同，即律師根據每案預估的成本提供辯護服務，直至合同金額用完；三是政府劃區撥款合同，即私人律師同意以固定金額為一個縣內所有類型的案件提供辯護服務，如果犯罪數量顯著增加，簽約律師也有義務繼續提供辯護服務直至合同到期終止。④吳羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中國政法大學出版社2017年版，第228頁。

總之，合同制不像以前那樣，法律援助律師先受理案件，然后拿著案件和賬單由法律援助服務委員會審定后付款。合同制是事先把關控制，事中定期檢查，事后監督為輔。英國、美國雖然是發達國家，但是比不上瑞典等福利國家，因此這種合同方式實際上發揮了財政挹注的功能。只有法律工作者和其他依合同提供服務的人才能在這項新制度下工作，這不僅可以調動律師的積極性，而且在服務提供者之間引入了競爭機制，保證了案件質量。這種合同制實施的主要原因是財政問題，改變了過去以需求導向（demand oriented）為原則的政府資助法律援助體制，成為一種受控制、預定預算（predetermined budget）、以效能導向為原則的法律援助體制，且朝著科學、規范的方向發展。⑤沈宜生：《法律扶助制度之研究——以英國法律扶助制度為本》，元照出版社2007年版，第61頁。

（二）公設辯護人

公設辯護人（public defender）是國家出資雇傭律師為符合資格的刑事案件被追訴人提供法律援助服務。公設辯護人誕生于美國，在吉迪恩案（Gideon）⑥吉迪恩訴溫賴特案是美國最高法院的一個劃時代的案例。它確認，美國憲法第六條修正案關于刑事被告人有權獲得律師辯護的規定通過第十四條修正案的正當程序條款，也適用于各州法院的刑事訴訟。后確立了為貧困刑事重罪案件的被告人指定辯護的制度，隨后公設辯護人辦公室如雨后春筍般地增長，有的辦公室就設在法院內部或者法院附近，被稱為“法庭之友”和“法庭幫手”。英國雖然早在15世紀就提出了為窮人提供法律咨詢和國家法律援助義務，但是直到1998年才出現公設辯護人，此外，加拿大以及大陸法系國家都先后建立了公設辯護人制度。

公設辯護人日常辦公機構是公設辯護人辦公室，其運行類似于私人律師事務所，對公設辯護人進行監督管理、培訓，并接受指派。公設辯護人辦公室的委派通過以下方式完成：接到司法行政部門或法院需要委派律師的通知，委派公設辯護人辦理案件，或為特定程序性管轄案件階段或特定專業領域委派公設辯護人。

在某些國家或地區，公設辯護人屬于司法人員，如我國臺灣地區。在美國等一些國家，公設辯護人受聘于公共或私人的非營利機構，他們領取固定薪水，專職于刑事辯護，美國公設辯護人制度在貧困者辯護服務體系中占主導地位，雖然是“公設”卻不是公職人員，不代表國家或政府，而是當事人的利益代表。

（三）指定律師制（律師名單制度或依職權指定律師制度）

指定律師制度、律師名單制度或依職權指定律師是全世界提供法律援助服務最常見的方式。在這種模式中，私人律師以系統性或臨時的方式為委托人提供法律援助服務，并由國家承擔服務費用，也可以通過律師協會要求或鼓勵律師每年提供一定案件數量的無償服務。在臨時指定律師制度中，律師的指定通常由法院作出，不適用正式名單或輪值方法，也沒有具體的律師資格標準。在某些管轄區域，律師可由警察或檢察機關而非法院指派。

在這種制度中，律師通常按照輪值任命，且必須滿足最低資格標準，并接受更大程度的監督、培訓和支持。指定律師制度可以按小時或案件或聽證會統一費率支付律師費。在一些司法管轄區，律師也可以報銷為法律援助客戶提供代理期間產生的特定費用，例如專家費用和調查旅費。

律師協會在監督法律援助方面發揮更加廣泛的積極作用，包括：與律師接觸，制定標準、資格和培訓要求，鼓勵指導和同行評議，代表法律援助服務提供者向國家資金機構爭取充分行使委托人權利所需的條件。

（四）訴訟費用分擔的模式

法律援助分擔費用指受援人因勝訴或由于受到援助的原因使其經濟狀況有實質性改善，按照比例償還部分費用的模式，是西方國家的通行做法。在英國一些案件中，只有受援助的人同意在勝訴獲得的賠償金有剩余時支付服務費用，才對之提供服務。法律援助的受助人，如果他的收入和可處理資產額在法律要求的限度內，他在得到國家法律援助的同時，也應該向法律援助組織捐獻法定數額的金錢和資產，作為接受援助的一個條件。在司法實踐中，法院可以通過判決或命令要求受助人在限定期限內捐獻一定數額的金錢或資產作為援助基金，法律援助基金只能專款專用。

（五）對域外法律援助模式的述評

綜上，國外法律援助的供給模式主要是：指定律師制、合同制以及公設辯護人制，每種模式各有利弊。指定律師是最初實行的法律援助供給模式，在許多國家，通常會指定剛剛畢業的法學院學生，由于他們缺乏經驗，很難保證案件的質量和辯護的有效性。合同制由于政府傾向于盡可能低的招標價格，同樣辯護的質量會受到公眾的質疑。公設辯護人使法律援助更加專業化，尤其對于刑事案件，需要有專門從事刑辯的律師承擔，但因其“公設”的身份，即受雇于政府，拿國家的俸祿，其獨立性遭到詬病。

各國逐漸采用法律援助給付“混合制”，以最大限度發揮傳統模式的優勢并減少傳統模式的缺點。一些國家的公設辯護人從“公”的身份逐漸獨立出來，如菲律賓，公設辯護機構一開始設在司法部，現在獨立于政府或司法機構。一些國家的公設辯護辦公室不僅職能自治，還擁有財政自主權，從而確保其獨立性和法律援助案件的質量。在美國，雖然法律援助機構資金來源于政府資助（也有部分是募捐而來），但公設辯護人的組織通常是公共機構或非營利機構，美國注重利益沖突的規避，盡管是政府出資聘請，但與代表政府的檢察官完全不同。在美國享有盛譽的哥倫比亞特區公設辯護人組織是一個獨立的私人非營利性公設辯護人組織（Private Non-Profit Public Defender Organization），并由受托人委員會（Board of Trustees）進行管理。⑦吳羽：《公設辯護人制度研究》，中國政法大學出版社2015年版，第27頁。英國主要實行合同制，通過簽訂合同方式，政府購買法律服務，但在英國，只有與法律援助機構簽訂合同的法律服務機構才能辦理法律援助案件，英國通過這種方式保證法律服務的質量，因為這些簽約律師事務所和法律服務機構都是通過品質評定（quality assessment）的。法律援助分擔費用模式在一定程度上擴大了法律援助的范圍，對那些處于法律援助界限范圍外但又亟需幫助的群體是一種很好的模式。

二、我國法律援助傳統模式及其缺陷

我國法律援助供給模式有以下幾種：法律援助機構指派社會法律服務人員服務模式；法律援助機構工作人員服務模式；法律援助機構購買社會律師服務模式。從我國實踐情況來看，大多數地方大多數案件采用的模式是指派社會法律服務人員服務模式。

（一）指派模式

指派模式指法律援助機構指定律師事務所、基層法律服務所、其他社會組織來承擔法律援助案件的模式。但這種傳統指派模式存在如下弊端：一是案件指派模式不合理，難以合理配置律師資源。因缺乏有效的律師資源調控機制，導致區域法律援助資源分配不合理。以北京為例，某些區（縣）履行法律援助義務的律所比例達100%，而某些區（縣）只達20%的情形，這樣不利于法律援助的均衡發展。⑧袁鋼：《北京市法律援助體系實證研究》，中國人民大學出版社2017年版，第101頁。二是指派多數是硬性指派，不利于調動律師的積極性，再有法律援助機構通常把案件指派給愿意承擔法律援助案件的律師，即司法行政機關更愿意把案件指派給與他們熟悉的律師，這就造成有的律師從來也不辦理法援案件，盡管《律師法》規定律師應當履行法律援助的義務。三是存在法律援助需求量與律師數量及分布之間的結構性矛盾，區域法律援助供給不平衡，如城市“律師多案件少”，農村“律師少案件多”，而目前指派是按照級別對應，造成有的地方沒有律師指派。另外，同一案件經過不同的審級需要由不同的法律援助機構指派，造成工作重復，而且如果當事人希望由一審律師繼續承辦其二審案件，但是上一法律援助機構不一定會指派同一律師，導致指派工作不靈活。四是法律援助機構指派缺乏競爭力，補貼低，不利于調動律師的積極性，案件質量也難以保證。

（二）合同購買模式

司法部、財政部《關于律師開展法律援助工作的意見》提出：“推行政府購買法律援助服務工作機制。司法行政機關根據政府購買服務相關規定，向律師事務所等社會力量購買法律服務，引入優質律師資源提供法律援助。”購買式雖然可以緩解法律服務資源的不足，但是由于種種原因購買并沒有推行。以下因素制約著投標競爭方式的推進：第一，由于我國目前符合條件、參與投標競爭的律師事務所較少，不足以形成競爭市場；第二，投標競爭模式是一種市場化的運行、公司化的運作、項目化的管理，需要法律援助機構的管理人員不僅具備法律專業知識，還要懂管理。第三，推行競爭性投標需要一些前提，如服務清晰可界定，服務數量質量易測量，服務的成本和績效可監控等。這些都制約了法律援助購買式模式的發展。

（三）法律援助機構工作人員服務模式

目前，機關事業單位編制緊縮，即使采取政府購買服務、聘任制等形式增加工作人員也難以滿足需要，而且法律援助機構的基本職能是受理、審查、指派、監督、支付補貼、案卷歸檔等，做好這些管理工作，工作量已經很大，難以安排工作人員承擔較多辦案任務，如果工作人員既實施管理又辦理案件，難以自我制約和監督，容易發生管理和辦案工作相互影響的問題。

（四）律師事務所、基層法律服務所或公益組織事前或事后申報模式

此模式下，當事人會直接找到律師事務所、基層法律服務所或公益機構，不經法律援助機構受理審查和指派，這些組織對于符合法律援助條件的，免于收取法律服務費用，與當事人簽訂委托協議，在提供法律服務前向法律援助機構申報，或者先辦理案件，結案后向法律援助機構申報，法律援助機構經審查符合法律援助范圍且辦案質量符合標準的，予以確認并支付辦案補貼。如河北省中彩金法律援助項目實施辦法近似這種模式，河北省法律援助中心作為實施單位之一，曾授權省直律師事務所受理審查法律援助案件，律師事務所經審查認為符合法律援助范圍的先行辦理案件，結案后向省法律援助中心申請辦案補貼，省法律援助中心經審查合格的，向中國法律援助基金會申請支付辦案補貼，中國法律援助基金會經審查合格的，向律師事務所和律師支付辦案補貼。有的基層法律服務人員也采用此種方式，每年辦理幾十件法律援助案件。如北京大道行政法援助與研究中心，對于前來咨詢的當事人，如果符合法律援助條件，中心作出法律援助決定，案件代理完成之后，向司法局申請補貼。這種模式實際上是律師事務所或其他機構直接受理案件，費用還是出自政府財政，只不過不是法律援助機構指派。

（五）公益模式

這種公益模式有幾類，一類是公益組織接受個人、組織或國際組織捐贈，提供全職法律援助，如北京致誠公益團隊、義聯勞動法法律援助與研究中心、大道行政法援助與研究中心等民間公益組織；二是工青婦老團社會組織；三是各法學院校的法律診所；四一些律師事務所和律師提供公益法律服務，不收取任何費用。司法部、財政部《關于律師開展法律援助工作的意見》提出：“推動律師提供公益法律服務。倡導每名律師每年提供不少于24小時的公益服務。對不符合法律援助條件、經濟確有困難的群眾提供減免收費，發展公益法律服務機構和公益律師隊伍，專門對老年人、婦女、未成年人、殘疾人、外來務工人員、軍人軍屬等提供免費的法律服務。”近日，司法部又發布了《關于促進律師參與公益法律服務的意見》，倡導每名律師每年參與不少于50個小時的公益法律服務或者至少辦理2件法律援助案件，要求律師參與公益法律服務應當勤勉盡責，保證服務質量。開展公益法律服務是律師事務所和律師承擔社會責任的一種重要形式。近年來，許多律師事務所減免費用接受委托，為困難群眾提供了公益法律服務。這些公益法律服務是律師事務所和律師志愿為困難群眾提供的，未向法律援助機構申報，不領取辦案補貼。

三、法律援助供給模式完善與創新

目前，我國法律援助供給模式主要是以指派社會法律服務人員服務模式為主，其他模式為補充。人們對法律援助需求的增長和法律援助范圍的擴大對法律援助提供提出了更新的要求，法律援助的供給模式與法律援助提供主體形成多元化。因此，需要針對各種模式的不足，借鑒國外合理的方式，改進并完善我國法律援助模式。

（一）優化指派模式

指派模式作為傳統法律援助的供給方式，可以控制法律援助費用，保障配置法律服務資源的均等化，并保證法律援助制度的穩定性，是當前法律援助模式中符合我國國情的模式之一。因此，應針對案件不均衡、指派隨意、硬性指派等問題，進一步完善指派模式。

社會律師中有許多律師熱愛公益，并且在某個領域有所專長，可以采取招募的方式，鼓勵他們承辦法律援助案件。即法律援助機構在本轄區內招募愿意承辦法律援助案件的律師，建立法律援助律師庫，法律援助機構指派庫內律師承辦法律援助案件。這種模式有如下優點：由愿意承辦法律援助案件的律師承辦，律師的積極性較高；法律援助機構事先在報名的律師中選撥相對優秀的律師，律師能力素質相對較高；律師比較穩定地承辦較多法律援助案件，能夠積累較多法律援助經驗；法律援助機構可以通過組織交流培訓等辦法促進律師的專業化水平，促進法律援助質量的提升。進一步講，可以探索招募律師專職從事法律援助工作制度，即有條件的地方可以招募律師志愿在法律援助機構專職從事不低于一年的法律援助工作，到期可延續，充實法律援助機構辦案力量。鼓勵、引導新執業律師積極參加招募，搭建扶持青年律師成長的平臺。律師在法律援助機構專職從事法律援助工作期間，不得辦理有償收費案件，根據招募協議領取工作補貼。目前，部分地區推行的點援制也是一種很好的探索，即由社會律師向法律援助管理機構自愿申請，再由管理機構根據申請律師的不同專業和方向遴選一批志愿律師組成承辦法律援助案件的律師團隊，形成法律援助律師名冊，然后由具體案件當事人自主在律師團隊中選擇承辦律師，再由法律援助機構進行分配。⑨袁鋼：《北京市法律援助體系實證研究》，中國人民大學出版社2017年版，第104頁。這樣，既能參考法律援助律師的意見，同時又賦予了當事人自主選擇的權利，有效提高了法律援助案件質量。

（二）發展合同制（購買）模式

政府購買法律服務是今后提供公共法律服務的有效途徑，政府購買方式有助于提高公共服務質量，提升行政效率，降低行政成本。政府購買方式通常有兩種：一種是定向購買，另一種是競爭性的招投標。定向購買分為項目、非項目與直接資助三種形式，競爭投標主要是以項目形式進行。政府購買法律服務模式一方面可以通過合同規定律師的義務，載明質量標準，提高法律服務的質量；另一方面可以緩解法律援助供需矛盾，不斷擴大法律援助范圍。

合同制不僅適用刑事案件，還可以適用于民事案件；合同的主體不僅包括律師、律師事務所、基層法律服務所，還可以擴大到公益法律服務機構、高校學生等。實行合同制的另一優勢是，對于非司法行政部門直接管理的公益法律服務機構或者其他社會組織申請承辦法律援助案件的，法律援助機構經審查其資質真實合法有效且符合承辦條件的，可以指派該類主體承辦法律援助案件，雙方形成合同關系，法律援助機構依法依規對該類主體的承辦行為進行監管。

法律援助管理機構可以與律師事務所、基層法律服務所或其他公益法律服務機構以投標或者協商的方式簽訂合同，由法律服務人員提供法律援助。如前所述，許多國家采用競爭投標的方式將法律援助承包給律師事務所，競爭的方式可以調動律師的積極性，通過合同確定的標準還可以保障律師服務的質量。采用投標還是競爭方式一般根據律師的數量，如果律師數量充足可采用投標的方式，對于律師資源不足的地方可以采取協商的方式。法律援助機構在確立中標主體上，不僅要考慮價格，還要綜合考量申請人的資格，是否能夠提供稱職的辯護或代理。刑事法律援助合同可以借鑒美國，采用固定價格和個案固定費用，固定價格是在合同期內（通常是一年）特定轄區內不管案件多少，價格是確定的，即使案件數量增加，也得不到補償。個案固定費用則是根據合同確定案件數量和每個案件的收費。

（三）建立法律援助專職律師

目前，我國法律援助機構（法律援助中心）雖然有專職律師，但是這些律師一般既參與管理又進行服務，并且實踐中大多數有法律職業資格的人員不辦案。因此應把管理與服務區分開，建立專職化的律師隊伍，即法律援助專職律師。為了保證律師的獨立性，專職律師不具有公職身份，只是政府的雇員，按照合同的約定領取工資福利。法律援助管理機構對專職法律援助律師進行監管，包括培訓、案件質量的監督等。給專職律師職稱定級，按照職級領取薪酬，并且提供養老金、健康保險、職業保險、工傷保險、住房津貼等。專職律師只能辦理法律援助案件。經費來源于國家，納入省級政府的財政預算。

此外，法律援助專職律師中要有一些專門從事辯護業務的律師，如上所述，新修改的《刑事訴訟法》將值班律師制度納入其中，刑事辯護全覆蓋也拓展到了31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團⑩我國刑事案件辯護率一直比較低，律師辯護率不到兩成。最高人民法院、司法部于2017年10月發布了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，進一步擴展了刑事案件辯護律師參與。2018年12月27日最高人民法院、司法部又頒布《關于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》。，亟需大批從事刑事辯護業務的法律援助律師。且刑事訴訟領域因涉及公民的人身和財產權利，需要專業化的律師，即使是法律援助的專職律師，也應該具備專業知識。法律援助機構中的專門從事刑事辯護的律師，在有些國家稱作“公設辯護人”[11]美國稱為“public defender”（公設辯護人），加拿大稱為“staff lawyer”（專職律師），在英國稱為salaried lawyer（領薪律師），日本稱為“國選辯護人”，他們都是國家雇傭的律師，也有學者提出應譯成“公派律師”。，但“公設辯護人”的稱謂會對其身份產生一些誤解，被認為具有“公”的身份，即公務員或司法人員，公設辯護人在多數國家只是在法律援助機構里拿政府薪水的辯護律師，并不具有公職身份，因此筆者認為稱為專職辯護律師更合適。

法律援助專職律師隊伍的建設，除了保留法律援助機構（法律援助中心）原有具有律師執照的人員，還要大量吸收高校畢業生，可與高校的獎學金、助學貸款銜接，通過政府給予獎學金或者代償助學貸款的方式，簽訂相關協議，高校畢業生畢業后專職從事不低于5年的法律援助工作。法律援助專職律師隊伍隸屬于司法行政機關下設的法律援助中心，等隊伍發展成熟后，可以考慮組建相應的行業協會，受行業協會的管理、調控和監督，從而保證其身份、經濟上的獨立。