關于城郊村居集體產權制度改革的調查與思考
----以濟南市歷下區為例

中共歷下區委黨校村居治理課題組

農村集體產權制度改革是中央、省、市重大工作部署，也是歷下區加快首善之區建設的重點工作。2018年，歷下區委黨校村居治理課題組在校黨委的領導下，服務區委、區府中心工作，對全區20個城郊村居集體產權制度改革做了深入的調研和追蹤。課題組先后去重慶、成都、武漢等部分先進城郊村學習經驗，并對姚家街道十里河、仁合社區，龍洞街道石河嶺村，智遠街道義和村，歷城程家莊村，天橋鳳凰社區，章丘明水街道等村居的集體產權制度改革進行考察調研。2018年12月6日，區委組織部與區委黨校聯合舉辦“以人民為中心的村居治理現代化理論與實踐”論壇，邀請30多名專家學者、部門領導和村居負責人對當前城郊村居治理的若干熱點、難點問題進行把脈會診，尤其是對農村集體產權制度改革這一問題，形成了許多具有參考價值的成果。下一步，為更好地落實十九大精神，深化歷下區村居集體產權制度改革，切實增強人民群眾的幸福感和獲得感，針對存在的問題提出幾點建議。

一.歷下區城郊村居集體產權制度改革現狀及存在的問題

目前，歷下區村居集體產權制度改革總體進展比較順利，在清產核資、成員界定、資產量化、股權設置、組織建設等方面均取得顯著成效，20個村居中有18個已經完成集體經濟組織登記注冊，為實現資源變資產、資金變股金、農民變股東夯實了堅實基礎。但是由于改革工作繁雜，時間跨度較長，涉及村干部和村民切身利益，觸及改革中的難點、痛點，致使改革也面臨著一些矛盾和問題。

（一）基層干部對產權改革認識程度不同，各村居面臨具體問題不同，使各村居改革進度有差異。歷下區自2018年4月份全面啟動農村集體產權制度改革至今，18個村已經完成集體經濟組織登記注冊，但仍有個別村滯留在成員界定階段，進展不暢，這與基層干部的認識程度和工作能力有關。

1.改革的意愿不夠足。在調研中發現，某些村干部自身有問題，怕改革中翻出舊賬引火燒身；某些村干部有私心，擔心改革后失權失利；某些村之前集體經濟運營管理不順暢、租賃合同不規范，因而對改革不積極，找種種借口敷衍塞責。

2.改革的能力不夠強。產權制度改革是新生事物，各村情況也不相同，沒有現成的經驗可以完全復制。雖然區里、街道都組織培訓和外出學習，但落實到具體操作上，某些村干部在政策解讀、發動群眾、矛盾處置、創新辦法上還是捉襟見肘、束手無策。

（二）歷史遺留問題客觀存在，具體利益分配涉及面廣，使改革推進并非一帆風順。歷下區村居均屬城中村、城郊村，開發較早，許多遺留問題未妥善解決，加上產權改革涉及利益重組，因而在一定程度上增加了改革難度。

1.干部和群眾未能充分溝通。某些村居因為之前土地開發、租賃、對外承包等不規范、不合法，甚至賬目有缺失，導致群眾有意見，對干部猜疑不信任；或者由于改革中政策解釋不明、作風簡單粗暴，導致個別村居干群關系緊張。

2.群眾和群眾有攀比心理。各村居戶籍人口錯綜復雜，特殊情形、政策性邊緣人口非常多。出于趨利或攀比心理，大多想在改革紅利中分得一杯羹。尤其在成員界定上，有已遷入城鎮的農村居民又將戶籍遷回農村，有戶口投靠中“一拖N”現象，導致原有成員的集體資產權益被不斷稀釋，引發矛盾。

3.村居和相鄰單位有確權糾紛。歷史遺留下來的土地存在權屬爭議，確權時難以找到合法合理依據。比如某些村居未進行土地確權，在開發建設中與市城投、歷下控股存在土地權屬爭議，南部村居與濟南林場存在林木糾紛。這些爭議與糾紛都在產權改革中顯現出來。

（三）專業指導比較籠統，群眾主體積極性未能充分發揮，使改革在創新舉措上難以突破。各村居資產類型不同，決定了在改革中的具體任務不同，改革的方法也不能一概而論。歷下區產權改革存在融合不暢、創新不足等問題。

1.專業配套措施缺乏細節指導。某些部門、街道由于專業人員缺乏，或者制定的意見按照上級文件套下來，對相關政策、操作流程、影像底圖標注等缺乏細節指導，給改革推進帶來一定影響。比如“三資”管理，歷下區三街辦都設有“三資”委托代理中心，各村（居）也有會計室和民主監督小組，負責對本村（居）集體“三資”的管理監督，但職能分散、人員老化，尤其是專業素質和業務能力的缺乏對改革深入造成了制約。

2.群眾主體的積極性發揮不充分。由于村集體經濟改革前導致的思維慣性，以及對集體經濟運營、管理等信息掌握的不對稱，甚至有人誤認為改革就是將現有的資產重新出租或奪標使用。因而群眾既期盼改革，又對改革后到底能給自身帶來多大收益持懷疑和觀望態度。群眾這一改革的主體沒有充分發揮積極性。

（四）配套政策扶持與持續發展路徑模糊不明，改革收益缺乏底氣。目前歷下區改革配套政策和組織發展路徑都處于摸索階段，登記賦碼、合作社管理、改革后如何實現集體資產的保值增值等成為困擾產權改革的共性問題。

1.如何登記賦碼。產權制度改革后各村居都要成立股份經濟合作社，但合作社在農口部門歸口登記以后，還無法取得社會信用代碼，不僅無法享有應有的權利，在具體工作中也面臨著無法辦理銀行開戶、稅務登記、資產抵押等一些實際困難。

2.合作社如何管理。目前歷下區提倡首屆合作社班子由村居兩委兼任，但村干部能否勝任，合作社怎樣運營，賬目資金怎樣管理，合作社賬目與村集體資金賬目是選擇分立還是統一，目前沒有明確的政策和規定。

3.集體資產如何保值增值。從目前看，歷下區村居集體經濟主要以土地和樓宇租賃為主，產業結構單一。隨著城市開發空間的減少和產業轉型，不少集體經濟組織面臨持續發展的巨大壓力。

二.對歷下區城郊村居集體產權制度改革的建議

黨的十九大對農村集體產權制度改革提出了三句話：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，這三句話目標明確、任務清楚、方向清晰。圍繞貫徹落實十九大精神，結合歷下區實際，建議從以下四個方面入手。

（一）以“一領四治”為總抓手，合力攻堅。繼續以“一領四治”為總抓手，才能打好產權制度改革這場攻堅戰。

1.黨建引領，掛圖作戰。集體產權制度改革是黨中央做出的重大決策部署，勢在必行。為此，要充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，做到支部引，黨員帶，盡快統一思想，達成晚改不如早改、部分改不如徹底改的共識。同時，要將主要時間節點、重點工作任務拉單列表，掛圖作戰，做到“抬頭見工作，心中記使命”，全力投入到改革中來。

2.統籌協調，“四治”攻堅。產權制度改革難度很大，既需分工明確，又要協調推進。只有形成“自治固本、法治為綱、德治潤心、共治支撐”的合力，才能將改革推向深入。比如章丘區從各部門抽調精干力量，組成業務指導組、咨詢信訪組、輿論宣傳組等深入村居指導改革，成效明顯。

3.健全機制，護航改革。產權制度改革是摸著石頭過河，基層干部有壓力顧慮可以理解。要完善容錯糾錯和澄清保護機制，在符合相關政策的前提下，最大限度寬容基層黨員干部因推動改革發展所犯的過失，消除基層干部的后顧之憂，旗幟鮮明為改革保駕護航。

（二）以矛盾化解為突破口，綜合防控。產權制度改革涉及切身利益，矛盾復雜敏感，必須防早防小，既要防止隱藏問題，又要防止矛盾擴大激化。

1.有事好商量，將協商民主落到實處。借鑒“楓橋經驗”，充分利用村民議事會、理事會、懇談會、鄉賢調解等各種模式，暢通民意表達渠道，將問題擺到桌面上，扎實做好不同層面、不同對象的解疑釋惑，引導群眾合情、合理、合法維護權益，做到矛盾糾紛不出組、不出村。

2.結果有依據，將公開公正落在實處。在改革的各個環節，對群眾全程公開，有據可依。有法依法，無法依規，無規依約。將該開的會一個也不落，該確認的程序一個也不缺。對入戶摸底、資產統計、走訪調查、公示公告等做好基礎材料、影像資料留存，確保從源頭上預防和減少矛盾問題發生。

3.改革有立場，將掃黑除惡落在實處。首先堅持政策規定與群眾合理訴求的有機結合，最大限度保障廣大人民群眾的利益。同時結合全區開展的掃黑除惡整治，對在產權改革中聚眾鬧事、無理糾纏、干擾改革工作正常進行的，亮明立場態度，堅決打擊歪風邪氣。

（三）以群眾智慧為創新源，分類施策。在農村改革方面，最好的改革思路出自基層，最難解決的問題交給農民就好辦很多。

1.鼓勵群眾建言獻策，充分發揮民智。農民是改革的參與者、貢獻者和受益者。要充分發揮民力民智，鼓勵群眾建言獻策、尋求合理的解決辦法，讓基層群眾的創造力得到深層次的挖掘和釋放。比如章丘明水街道充分發揮群眾智慧，東石河村創造性設置了世居股、戶籍股、土地股、勞動貢獻股四種股份，西石河村確定了二分之一股，三分之一股等好經驗好做法。

2.選擇權交給農民，堅持一村一策。各村有各村的實際情況，對于按人口股分紅還是多股分紅，靜態化管理還是動態化管理，“量化到人，頒證到戶”還是“量化到戶，戶內共享”這些重大事項，在保證農民群眾的知情權、參與權、監督權的基礎上，把選擇權交給農民，讓農民自己做主。比如在成員界定上，在明確列出必須認定和不予認定的基礎上，對于特殊群體的認定交由各村民主協商確定，不做強制性規定。歷下區荊山村在姑娘戶和出嫁女等成員的界定方面，就進行了有益的嘗試。

（四）以農民增收為落腳點，持續收益。讓集體資產保值增值，使農民從資產的不斷增值中獲得長久收益，這是集體產權制度改革的根本目的，也是關系產權制度改革成敗的關鍵所在。

1.堅持集體所有。注意維護原農戶的利益，確保經濟合作社的成員僅限于原農戶，確保董事會、監事會、股東代表在原農戶中產生。注意規避社會資本對集體經濟的控股，侵占集體資產，侵害原農戶的利益。

2.完善配套措施。目前，改革急需上級部門完善各項配套措施，急需各部門協調解決好政策要求與現有法律法規的銜接問題，比如稅費優惠、金融惠農、集體經濟組織法人身份等。首先爭取為完成組織建設的合作社注冊登記、頒證掛牌，使合作社早日以獨立法人的身份辦理銀行開戶、稅務登記、資產抵押等，實現依法依規運營。

3.拓寬增值渠道。依托各村居地理優勢和區位特點，引導各村居多點發力，拓寬集體經濟增值和農民增收渠道。比如利用區位優勢，大力發展物業經濟，促進集體資產安全完整、保值增值和可持續發展；比如在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；比如鼓勵臨近村居抱團聯合，盤活土地資源，解決單個村勢單力薄的短板等。