農(nóng)村集體自然資源管理的法治化路徑探究

苑權(quán)菲 胡大恒

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國(guó)到2017年有554218個(gè)行政村。大多數(shù)行政村都是依靠自然資源生存和發(fā)展，“靠山吃山，靠水吃水”。因此，農(nóng)村集體自然資源的管理關(guān)乎著農(nóng)村、農(nóng)民的生存大計(jì)，同時(shí)也是關(guān)乎國(guó)家安定和發(fā)展的重中之重。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，要加強(qiáng)農(nóng)村自然資源的管理，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府和村兩委領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，推進(jìn)農(nóng)村集體自然資源管理法治化，保障農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、農(nóng)村集體自然資源管理法治化的必要性

我國(guó)農(nóng)村數(shù)額龐大且分布廣泛，其所有的集體自然資源也相當(dāng)豐富。集體自然資源是農(nóng)村得以持續(xù)存在和穩(wěn)步發(fā)展的基石和后盾，集體自然資源管理的法治化和規(guī)范化不僅能夠有力保障廣大農(nóng)民和村集體的權(quán)益，同時(shí)也是當(dāng)下建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵路徑。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體自然資源管理的法治化就尤為重要。

（一）有效維護(hù)集體和國(guó)家的利益，避免集體自然資源的流失

農(nóng)村的自然資源既是歸村集體所有，同時(shí)也是國(guó)家自然資源的一部分。加強(qiáng)農(nóng)村集體自然資源管理的法治化可以通過制度法律的形式來有效維護(hù)集體和國(guó)家的利益，保障農(nóng)村和農(nóng)民得以長(zhǎng)足發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）減少資源腐敗案件的發(fā)生，提高村干部的廉潔度

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體自然資源的管理，提高集體資源管理的法治化水平，可以促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村兩委干部不敢再私自違法違規(guī)開發(fā)集體資源，營(yíng)造廣大黨員干部不敢腐、不能腐的制度架構(gòu)，從而提高各級(jí)干部的廉潔度。

（三）有效減少村民矛盾和干群矛盾，構(gòu)建和諧村鎮(zhèn)

隨著社會(huì)的發(fā)展變遷，農(nóng)村集體自然資源的價(jià)值正逐步實(shí)現(xiàn)，集體資源的開發(fā)有時(shí)會(huì)損害到廣大村民的個(gè)人利益，由此導(dǎo)致村民矛盾和干群矛盾進(jìn)一步激化和增加。加強(qiáng)農(nóng)村集體自然資源的管理，保障集體自然資源的合理合法開發(fā)利用，可以緩解和減少村民之間和干群之間的矛盾，營(yíng)造和諧繁榮的農(nóng)村環(huán)境，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

二、農(nóng)村集體自然資源管理存在的問題

在新時(shí)代和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，充分深入探究農(nóng)村集體自然資源管理過程中的癥結(jié)之所在，才能推進(jìn)集體自然資源管理的法治化、規(guī)范化。

（一）法律法規(guī)不健全，執(zhí)行落實(shí)不到位

我國(guó)法律有關(guān)集體自然資源的規(guī)定主要是《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源管理法》以及國(guó)務(wù)院和各省級(jí)政府分別頒布的實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例等。這些法律文件都有幾個(gè)共同的特點(diǎn)：一是其中的條文規(guī)范相對(duì)比較籠統(tǒng)，具體實(shí)施起來的操作難度較大。但對(duì)于處罰單位有什么樣的權(quán)利，具體如何制止卻又沒有具體規(guī)定；二是這些法律文件制定的時(shí)間較早，期間又很少進(jìn)行修訂，致使部分條文不適時(shí)了。我國(guó)的《土地管理法》于1986年制定，雖在2004年進(jìn)行了一次修訂，但相對(duì)而言距今還是時(shí)間有些久遠(yuǎn)，況且現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展速度又日新月異。

法律法規(guī)得不到有關(guān)部門和資源管理人員的貫徹落實(shí)，也是導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村集體自然資源流失和管理混亂的問題之一。我國(guó)法律中對(duì)于集體資源的所有人和管理人的責(zé)任規(guī)范不明晰，致使一些政府官員和村兩委成員抱著一種無所謂的態(tài)度，但對(duì)于可以帶來利益的資源就大肆開發(fā)利用，這種現(xiàn)象在邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村較為普遍。

（二）管理體制不規(guī)范，資源型腐敗易發(fā)

目前雖然一些基層政府在集體資源管理方面也制定了相關(guān)的規(guī)范制度，規(guī)定了資源管理、開發(fā)的相關(guān)程序、招投標(biāo)辦法等，但由于相關(guān)事項(xiàng)牽扯到多個(gè)部門，難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。加之部門之間的利益沖突，導(dǎo)致實(shí)際操作起來極為困難。例如：集體自然資源的開發(fā)管理同時(shí)涉及到自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、環(huán)保局等眾多主體。因此，在資源管理開發(fā)過程中，有利益的就相互爭(zhēng)搶，而有麻煩的就相互推諉，最后導(dǎo)致大量集體自然資源流失，村集體的利益遭到重大損失卻無人過問。由此就導(dǎo)致了因集體資源開發(fā)利用而產(chǎn)生的腐敗行為。

（三）監(jiān)督制度不健全，“以罰代管”較多

當(dāng)前對(duì)于集體自然資源并沒有相關(guān)配套的監(jiān)督措施，申報(bào)制度和公示制度也不完善，村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子成員換屆時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。縣級(jí)資源監(jiān)管部門會(huì)出現(xiàn)“重形式，輕實(shí)質(zhì)”的情況?！耙粤P代管”的情況層出不窮。一些監(jiān)管部門把違法開發(fā)集體資源的人作為持續(xù)“敲詐”的對(duì)象，以保證單位收入。

（四）農(nóng)民主體觀念淡薄，缺乏對(duì)集體資源的監(jiān)督

農(nóng)村集體自然資源本質(zhì)上應(yīng)該是每一位集體成員都可以參與集體資源的管理開發(fā)工作。但由于村集體成員的權(quán)利意識(shí)淡薄，受“多一事不如少一事”想法影響，對(duì)集體資源的開發(fā)和利用并無強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)。

三、農(nóng)村集體自然資源管理的法治化路徑

農(nóng)村集體自然資源不僅關(guān)乎著農(nóng)村、農(nóng)民的切身利益，同時(shí)也對(duì)國(guó)家安定和社會(huì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。當(dāng)前，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體自然資源的管理，其關(guān)鍵舉措就是要完善農(nóng)村民主激勵(lì)，暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道，這不僅要完善農(nóng)村民主決策機(jī)制，更要尋求與政府監(jiān)管機(jī)制的有效銜接。

（一）立法路徑：建立健全完善的法律法規(guī)體系

1.及時(shí)修訂完善法律法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容。應(yīng)該在法律法規(guī)條文中具體細(xì)化規(guī)范內(nèi)容，并且保障法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等各法律文件之間的銜接與融洽，促進(jìn)規(guī)范內(nèi)容的具體化、規(guī)范化、體系化。各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)該適時(shí)修訂其制定的法規(guī)和規(guī)章，保證法律文件與社會(huì)的適應(yīng)性。

2.明確規(guī)定主要管理責(zé)任人的法律職責(zé)。法律對(duì)于失控的權(quán)力而言應(yīng)該是穩(wěn)定而有效的抑制器。村兩委班子作為集體資源的管理人員，對(duì)于集體資源的違法開發(fā)應(yīng)該負(fù)有直接的責(zé)任。在法律、法規(guī)以及規(guī)章中都應(yīng)該強(qiáng)化村兩委班子成員的管理職責(zé)，要嚴(yán)格追究村兩委領(lǐng)導(dǎo)的失職責(zé)任，同時(shí)也要追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督不力之責(zé)，從而在源頭上避免乃至消除集體資源的違法開發(fā)現(xiàn)象，也大幅度減少基層資源型腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）體制路徑：建立法治化的集體自然資源管理體制

1.堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村集體資源管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是集體自然資源管理的根本保障，也是推進(jìn)社會(huì)主義法治和全面依法治國(guó)的根本保證，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體自然資源管理的法治化，堅(jiān)持不懈地貫徹落實(shí)黨的方針、政策，通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把黨的意志轉(zhuǎn)化為法律和國(guó)家意志并且貫穿于集體資源管理工作的全過程。與此同時(shí)，要持續(xù)不斷加強(qiáng)廣大基層黨員的政治意識(shí)，培育其“為人民服務(wù)”的黨員意識(shí)，在工作中始終堅(jiān)持國(guó)家利益、集體利益、人民利益為重。

2.強(qiáng)化廣大黨員干部的監(jiān)管責(zé)任。提高農(nóng)村集體自然資源管理的法治化水平，就必須強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織。建立基層一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制度，強(qiáng)化黨員一把手的責(zé)任意識(shí)、管理意識(shí)、法治意識(shí)，避免其為了個(gè)人私利而違法違規(guī)開發(fā)集體資源，同時(shí)也能夠減少因開發(fā)集體資源而導(dǎo)致的一系列腐敗案件。

（三）監(jiān)督路徑：強(qiáng)化外部監(jiān)督，建立集體資源申報(bào)制度和公示制度

1.建立逐級(jí)集體自然資源申報(bào)制度。逐級(jí)集體自然資源申報(bào)制度，可以使包括中央在內(nèi)的各級(jí)政府了解到農(nóng)村集體自然資源的管理狀況。因農(nóng)委會(huì)的任期為3年一屆，應(yīng)當(dāng)將申報(bào)期限同樣設(shè)定為每3年一次，這樣就可以清楚的了解到該屆村兩委是否有破壞集體自然資源的情況。

2.建立農(nóng)村集體自然資源公示制度。建立集體自然資源公示制度，可以使得本村村民及外界人士可以清楚地知道本集體所有的自然資源的狀況，以便村民和外界對(duì)本村兩委領(lǐng)導(dǎo)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員進(jìn)行監(jiān)督，促使其不敢違法違規(guī)開發(fā)集體資源。

（四）主體路徑：深化村民自治實(shí)踐，提高村民的主體意識(shí)

1.促進(jìn)農(nóng)村集體自然資源管理的民主化，提高村民在集體資源管理中的主體地位。要加強(qiáng)宣傳，提高村民的主體意識(shí)，促使其主動(dòng)要求參與集體自然資源的管理事務(wù)，強(qiáng)化其對(duì)村兩委班子的監(jiān)督力度。同時(shí)，要始終貫徹重大事項(xiàng)民主決策制度，嚴(yán)格遵守民主決策程序，保障廣大村民的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2.加強(qiáng)對(duì)廣大村民的思想政治教育，提高其政治權(quán)利意識(shí)。要向廣大村民大力開展思想政治教育工作和法治宣傳工作，不斷提高村民的政治權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)，促使廣大村民可以合理而有序地行使自己的資源權(quán)利，對(duì)村兩委班子形成強(qiáng)大而有力的監(jiān)督。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體自然資源是農(nóng)村得以存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的物質(zhì)保障。當(dāng)前正是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要階段，應(yīng)加大對(duì)集體資源管理的重視力度，推進(jìn)農(nóng)村集體自然資源管理的有序化、法治化、規(guī)范化。