中國深度參與全球治理的現實問題與路徑選擇

韓 笑

二戰結束以來，特別是冷戰之后，在經濟貿易、信息技術驅動下，全球主義程度不斷提升，全球化水平飛速發展。在為我們帶來便利的同時，越來越多生態、貧困、疾病、恐怖主義、信息安全等全球問題跨越國界和意識形態，成為全人類共同面對的挑戰，對全球問題加以有效治理逐漸被國際社會提上議程。根據全球治理委員會定義，全球治理指“個人、團體——公共的或者私人的——處理其公共事務的綜合。”[1]通過這一綜合過程，沖突的利益得以調和，并訴諸于集體合作。20世紀80年代，中國逐步探索并參與全球治理。進入21世紀，尤其是2008年金融危機后，中國愈發成為全球治理進程的有力參與者和主動塑造者，在國際舞臺上作用不斷提升。當前，國際力量對比發生深刻變化，全球治理體系面臨變革。中國參與全球治理迎來發展機遇的同時，其參與進程同樣面臨挑戰，仍需進一步完善。

一、中國參與全球治理的現實基礎

20世紀70年代中期，羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈指出“我們生活在一個相互依賴的時代。”在這個相互依賴程度不斷加深的全球化社會中，中國憑借自身發展實力，對其他國家及整個國際體系影響程度不斷加深。一方面，國際社會的相互依賴中既存在沖突也孕育著合作，“因為財富和權力配置而引起的限制問題……具有適應性的制度建設戰略也許能培育出互相有利的合作。”[2]這為中國參與全球治理提供了可能性及現實要求。另一方面，中國的發展成就也為其奠定了實力基礎。在全球治理的參與進程中，中國要正確把握當前國際社會特征，依據自身實力展開。

（一）復合相互依賴——客觀現實

基歐漢和奈將復合相互依賴闡述為“各行為體都將更加頻繁、不同程度地卷入彼此事務，受本國邊界之外事務的影響程度也將逐漸加深。”[3]“脆弱性”與“敏感性”使行為體間的關系“牽一發而動全身”。基于此，基歐漢和奈描述了“建立在各方付出代價基礎上、國際間相互聯系、空間廣闊的”[4]全球主義世界狀態。全球主義深入發展，意味著不同層面上的相互依賴關系將在不同程度上進一步交織在一起。因此，全球問題的治理才尤為重要。

相互依賴關系的存在并不代表行為體間不會構成利益沖突，合作并不是其必然產物。“國家應對復合相互依賴挑戰時的綜合性回應就是國際機制的創設。”[5]基歐漢將國際機制定義為“涉及國際社會特定領域、當局支持建立的規定明確的制度性安排。”[6]習近平總書記也強調道“要提高我國參與全球治理的能力，著力增強規則制定能力。”[7]可見，提升國際機制的創設能力和制度性話語權是中國參與全球治理的必由之路。

相互依賴并不意味著可以忽視權力因素。當前全球治理格局一定程度上就是二戰后以美國為主的西方發達國家權力政治的體現。在國際貨幣基金組織 2010 年份額與治理改革方案生效前，中國所占份額僅為4%，而美國則約為 17.7%。[8]如今國際權力格局發生深刻變化，以中國為首的新興發展中國家在國際事務中作用愈加重要。但顯然，目前全球治理秩序尚未跟上國際權力格局演變進程。因此，中國要“抓住機遇、順勢而為，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展。”[9]

（二）自身發展——實力保障

中國取得了世界矚目的發展成就，全球治理的參與進程也實現了從“排斥抵制”到“主動參與”的轉變。

1.經濟實力發展迅速，奠定物質基礎。2008年金融危機的爆發，與西方國家經濟遭受重創相比，中國經濟整體保持良好發展勢頭，并于2010年超越日本成為世界第二大經濟體。2018年我國國內生產總值達900309.0億元，人均國內生產總值為64644元。[10]貧困人口累計減少7.4億人，貧困發生率下降94.4個百分點。[11]

2.軍事實力穩步增強，提供國防保障。中國作為擁核國，軍事體系日趨完善，已擁有“海、陸、空”三位一體打擊能力。國際軍事安全合作日趨深化、合作對象不斷擴大、內容范圍日益多樣。

3.科技實力日益提升，給予技術支撐。2017年，全國研究與試驗發展（R&D）經費17606.1億元，增長12.3%。[12]載人航天、信息通訊、深海探測、電子商務等領域取得重大發展成就。

4.國際社會的融入程度不斷深化。2016年1月，國際貨幣基金組織宣布2010年份額和治理改革方案生效，中國份額排名躍居第三位，僅次于美國和日本。2018年12月聯合國通過決議，2019 年到2021 年中國將承擔聯合國 12% 的會費、15.2% 維和攤款，成為聯合國第二大會費國和維和攤款國。提出“人類命運共同體”這一中國方案，并構建“一帶一路”實施平臺，以此為依托為全球提供更多公共產品。這些都為中國更好參與全球治理進程提供了自身實力的保障和基礎。

二、中國參與全球治理面臨的現實問題

近年來，中國逐漸以負責任大國姿態參與全球治理，在拉動經濟增長、派遣維和部隊、對外援助、減貧等諸多方面發揮重要作用。但目前中國參與全球治理的進程仍然面臨一些問題。主要有：

（一）偏重經濟治理，參與不全面

理解相互依賴的復雜性對參與全球治理尤為關鍵，相互依賴并非僅在經濟方面，也在戰略、環境、觀念方面。這就意味著全球治理不應局限于某一方面，要全面參與。但目前來看，中國的參與貢獻仍偏重經濟方面。提供公共物品是參與全球治理的主要途徑之一，“全球公共物品既包括物質層面的對外援助輸出；也包括制度層面上構建國際組織機制以及原則規范等；還包括人類發展的理念創新。”[13]目前在通過提供公共物品參與治理過程中，中國還主要集中在物質層面，即經濟先行。在環境、文化、社會等其他領域，中國尚處在“跟跑者”階段。

自2008年金融危機爆發，中國在增強世界經濟活力、促進就業、穩定世界經濟形勢等方面發揮重要作用。G20上強勢發聲，打造“創新、活力、聯動、包容”的世界經濟；加入SDR，推動國際金融體制變革；設立“亞投行”和金磚銀行，打造合作共贏的多邊開發機構；建設“一帶一路”，為全球經濟發展提供新方案，成就與貢獻毋庸置疑。

中國在經濟領域“有所先治”的狀態與我國長期以來一直專注國內建設與發展有關，對于全球問題參與少、起步晚。全球問題的復雜性、自身資源的有限性，也在一定程度上限制了參與進程的全面性。國內建設的投入讓我們擁有了如今的實力，但我們應當正視自己的實力以及國家間財富和權力分配不平衡現狀，修煉內功、全面參與、補齊短板。推進建立國際社會多渠道、寬領域合作關系；拓寬公共產品供給領域；擴大與世界各國在多個方面的利益共同體，建立起與國際社會更為緊密、深入聯系。

（二）機制創設能力不足，制度性話語權受限

當前中國在國際機制中仍屬于“維護者”和“參與者”角色。面對全球治理變革，中國要在現有基礎上創新完善，做全球治理機制的“共建者”。

隨著我國綜合國力提升，我國海外利益受當前國際規制的約束逐漸顯現，新興大國雖發展勢頭強勁，但在國際機制創設上缺乏動力。中國雖然在上合組織、東盟地區論壇、亞信會議等中地位顯著，但這些組織區域性色彩濃厚，全球影響力有待加強。此外，中國的非政府組織在全球視野與專業能力上較為欠缺，作用效力不足。

中國投身國際機制創設是為了在維護國家利益的前提下，塑造更為公正合理的國際秩序。從中國角度來說，參與國際機制構建要著眼于“為什么制定規則”、“制定什么規則”和“如何制定規則”等問題，[14]并通過這些問題突破西方約束，進而找到中國健全機制，提升話語權的路徑。面對廣大發展中國家呼吁國際機制變革的訴求，中國要把握機遇，在區域治理基礎上放眼全球，增強機制創設能力，提升制度性話語權。

（三）理念基礎薄弱，軟實力欠缺

價值理念是參與全球治理的軟實力基礎。但當前我們關于“打造人類命運共同體”與“共商共建共享”的價值理念論述還略顯單薄，沒有形成理想的話語影響力。近年來中國智庫在數量和質量上有所發展，但其獨立性、影響力以及與國際學術界的交流仍存在可提高空間。

自十八大明確提出“參與全球治理機制變革”以來，我國將參與全球治理作為重大對外戰略的時間并不長，“打造人類命運共同體”和“共商共建共享”的治理理念還不夠系統，對于其內在理念闡述和如何具體推進還沒有形成體系。也就是說，我國將價值理性與工具理性相結合的整體治理觀尚未形成。

三、中國深度參與全球治理的路徑選擇

2018年6月，習近平在中央外事工作會議上指出，“當前我國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。”[15]國際社會大變局為我國變革全球治理體系，塑造公正合理國際政治新秩序提供機會。面對世界“和平赤字、發展赤字、治理赤字、信任赤字”等問題，習近平總書記指出“當今世界挑戰林林總總，歸結起來無非就是治理體系和治理能力問題。”[16]因此，中國應當牢牢把握戰略機遇期，以經濟為先領推動全面治理、完善機制建設、進行理念創新，走好全球治理道路。

（一）鞏固存量，全面參與治理

近年來我國積極參與全球經濟治理，在國際基礎設施建設、提供經濟發展經驗、對外援助等方面發揮重要作用。當前我們要鞏固已有優勢，著眼于促進我國政治與社會發展，推動國家治理體系和治理能力現代化。“打鐵還需自身硬”，只有實現自身全方位發展，在全面參與全球治理時才更具說服力和可信力。

1.保持經濟發展水平

一國經濟發展水平作為參與全球治理的物質基礎，直接影響到參與進程中的主導力度。近年來，中國經濟發展迅速，為世界經濟增長帶去發展紅利。面對當前世界經濟復蘇乏力、貿易走向低迷、增長動能換擋的形勢，中國要繼續保持國內經濟平穩運行，把握新一輪高新技術革命、調整產業結構、激發社會創造力，為全面參與治理打好經濟基礎。

2.加強政治能力建設

國家政治能力建設主要體現在決策體系和行政執行體系的現代化水平，這彰顯一國制度的吸引力及文明程度，正是這種吸引力與文明程度為國家行為體在全球治理中提升威望、增強可信力創造可能性。[17]因此，應進一步提高行政效率、保證司法公正、有效制約和監督政府權力、提高危機管控能力。只有國內政治環境風清氣正，在全球治理進程中的政治作用才能進一步提升。

3.優化社會建設體系

國家的社會建設體系包括民生服務、社會保障、社會矛盾治理等方面。社會穩定不僅在于法治健全，同時要求讓公民享受到制度化的保障，這折射出一國發展是否成熟。為此，應進一步優化社會建設體系，把握好人民群眾根本利益，整合協調社會發展模式。無論是國內層面還是全球層面，治理的宗旨都是使人們過上更好生活。唯有穩定好國內社會秩序，中國在參與全球治理中才有更多治理經驗可以分享，才會擁有更多發言權。

（二）變革增量，完善組織機制

國際機制作為制度層面的公共產品之一，包含相應國際制度、國際規范及國際組織。“國際機制不僅可以降低信息不對稱，而且通過互惠搭建起行為體之間的問題聯系，引發聲譽效應，借此約束行為體之間機會主義行為”。[18]投身國際規則機制變革是中國進一步參與治理進程的關鍵一步。當然“這種改革不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創新完善。”[19]

1.加強與國際機制建設相關方互動合作

國際機制是可以通過促進國際行為體相互合作以及提升彼此合作預期來促進各成員國利益實現的規則性安排。作為新興崛起大國，提高國際機制創設能力是必然要求。在這個過程中，中國需要處理好與發達國家和發展中國家兩個方面的互動合作關系。一方面，處理好與發達國家關系。先全面參與，熟悉機制路徑，奠定中國在現有機制體系中的地位，再有所作為。另一方面，發展中國家是我國外交布局的基礎。基于共同利益訴求，廣大發展中國家可以作為中國天然盟友。在與西方國家博弈的過程中，征得認同、減少內耗、形成合力是至關重要的。

2.利用國際機制表明自身合理主張

應當充分利用現有國際機制闡述自己行為的合理性，擴大合法性基礎，要善于把握制度體系中有利的內容。即便是面對諸如中美貿易爭端的類似沖突，我們也應當在制度框架內擴大共識，展開對話、增進互信、管控分歧，從而為中國參與全球治理、維護國家利益提供制度化保障及良好外部環境。

3.加深對國際機制變革的思考與把控

全球治理體系正面臨變革，不同層次、不同領域的國際制度與國際組織都在進行著不同程度的改革和調整。中國作為國際組織機制中具有重要地位的國家，應當考慮現有機制解決問題的有效性程度。展望未來，我們應當著眼于國際關系變化，在國際競爭日趨激烈環境下，加強以自己為主導的國際組織建設，正視合作與競爭關系，提升對國際問題把控力。

（三）創新理念，夯實理論基礎

中國要加強制度、理念型公共產品供給，闡明中國投身全球建設的積極意義，進行智慧創新，構建具有本國特色的理論體系。

1.增強和平發展道路的理論自信

“熱愛和平是中華民族優良傳統。”我們要在自己的國內輿論中堅持和平發展的道路自信，在參與治理過程中，以實際行動為自己的中國風格和中國氣派做注解。用和平發展道路回應國際社會中關于“中國威脅論”的質疑，闡明中國熱愛和平，不稱霸、不當頭的優良傳統；說明中國關于和平發展外交道路是符合自身利益的戰略選擇，不是為了稱霸世界；不斷總結中國和平發展的實踐結果，向世界證明中國力爭以自己的發展為世界和平發展做貢獻，致力于推進人類整體利益。最后，用和平發展道路的理論塑造中國良好形象，贏得國際社會尊重和認可。

2.矯正現有治理理念與傳統

新中國成立至今，歷經改革開放，從生產力落后的農業國躍居世界第二大經濟體、扶貧成就顯著、經貿合作增長迅速。成功經驗雖不能完全復制，但仍然值得借鑒，應當對這些理論經驗進行學理升華，總結出具有非西方特色的價值理念，為全球治理貢獻中國智慧。還要構建具有中國特色的治理理論體系。“共商共建共享”理念和打造“人類命運共同體”是中國為“全球主義”增添的新內容，這其中蘊含著豐富的中華民族傳統思想。應當深入挖掘其背后的理論內涵，用西方國家聽得懂的方式對其進行解讀，同時避免陷入“價值觀輸出”的陷阱，矯正“全球治理背后單一話語、理念、偏好及自由主義傳統，”[20]逐漸形成中國學派影響力。

3.提升全球治理議題設置能力

中國應該積極參與議題的討論與設置，既關注中國自身實際，又放眼全球發展維度。形成在學術理論界站得住腳的研究成果，舉辦中西方學術討論，提升中國在全球治理議題中的參與程度。杭州G20峰會上，關于“全球貨幣體系”、“綠色金融”、“基礎設施投資”、“貿易協定”的相關議題設置，就是很好的范例。

習近平總書記指出“全球治理體系正面臨歷史性變革，近代以來國際社會中最具革命性的變化在于新興市場國家和發展中國家的迅速發展”。[21]“在類似全球治理甚至區域治理的領域中，已不可能沒有中國的參與和配合。”[22]面對國際形勢的轉變，中國應當把握機會，積極參與，“豐富人類命運共同體等主張，弘揚共商共建共享的全球治理理念”，進而引領全球治理發展。