重大監督事項案件化辦理應破解“三個難題”達成“四個轉向”實現“五個規范”

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黨的十八大以來，黨中央進一步重視和發揮檢察監督職能，隨著三大訴訟法的不斷修改完善，檢察監督體系已從傳統的偵查活動監督逐漸向刑事執行監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督和公益訴訟等領域拓展，形成了綜合性檢察監督體系。適應監督形勢新變化，張軍檢察長向全國檢察機關提出要求，“在辦案中監督，在監督中辦案”，這是把監督與辦案放在了并重位置。但反觀多年來的檢察實際，工作重心偏向了辦案，弱化了監督，監督成為了“木桶效應”的那塊短板。相較于辦案，監督也是檢察機關的主責主業，必須予以加強。而且，長期以來，檢察機關實際是以“辦事”而不是“辦案”的方式來辦理檢察監督業務，導致檢察監督業務辦理過程不規范，嚴重影響了檢察機關的檢察監督的剛性和權威。

當前，實行重大監督事項案件化辦理就是增強監督實效的有效手段，最高人民檢察院在“十三五”規劃中對該項工作予以明確，這是檢察機關推進監督事項從“辦事模式”向“辦案模式+辦事模式”轉變的重要舉措。所謂重大監督事項案件化辦理，是指檢察機關在刑事訴訟監督（偵查監督、刑事審判監督、刑事執行監督）、民事訴訟監督、行政訴訟監督、公益訴訟等領域內，對重大監督事項（被監督對象的重大違法行為），以案件化方式（統一的證據標準和程序要求）規范辦理的一種工作模式。這項工作的推進，帶來了干警履職能力的提升，打造出優質檢察“產品”，實現了“雙贏多贏共贏”效果。在具體實踐中，要不斷發現新問題，提出新的思路。

一、通過破解“三個難題”打破發展屏障

多年來，法律法規對辦案工作程序的規定相對具體、完備，對監督工作的規定則相對原則、薄弱，相當一部分監督事項附屬于訴訟規則，法律監督成為辦案的“副產品”，使得許多已經有法律規定的監督工作因缺乏規范性、程序性和法治性而無處著力、難以開展，制約了檢察監督特別是監督事項案件化辦理工作的良性發展。這里主要有三個突出問題。

一是線索混亂帶來的程序啟動難題，當前的監督線索狀況是多頭受理、分散管理、總量不明，有控申部門收到線索、有業務部門辦案中發現線索，也有通過媒體掌握的線索等，這種監督線索的發現具有一定的偶然性和不確定性，導致監督猶如“九龍治水”，不能有效轉化為監督實效。因此，就需要統一管控監督線索，以內部移送機制整合線索資源平臺，形成詳細臺賬，逐項整合分析，將其中可案件化辦理的線索及時轉化，并督促跟進。

二是方式隨意帶來的剛性不足難題，因為現行監督沒有設置明確的立案程序、立案標準、證據標準和結案標準，實踐中的操作更是五花八門，使用的法律文書也是各種各樣，無法充分體現和彰顯法律監督的制裁性和權威性，引發出監督對象收到監督決定不糾正、不反對、不理會的“三不”現象，減損了檢察機關法律監督的剛性和執行力。這就需要明確具體的程序，從流程上統一規范，從文書上統一格式，從方式上統一標準，要做到所有文書線上運行，所有節點流程監控，切實消除監督隨意化的情況。而且，由于監督辦案不同于認定犯罪，監督事項的多樣化和復雜性決定了其證據標準不能像刑事犯罪認定那樣有一個統一、清晰的證明標準，使得證據的收集、固定和運用也不相同。不僅如此，根據監督事項違法程度的不同，最終的監督手段和處理結果也有所不同，有的僅需要發出檢察建議，有的需要發糾違通知書，還有的甚至可能涉及犯罪需要移送監察委。這就需要根據不同的案件類別，建立差別化證據規則，并通過這一規則調整和約束重大監督案件辦理的證明行為，增強檢察機關監督結論的合理性和結論的權威性。

三是被動應付帶來的怠于履職難題，由于將監督事項案件化辦理需要投入大量的人力物力財力，有時還存在費力不討好現象，因此有些檢察人員就不愿去開展這項工作，即便開展一些也是迫于考核壓力應付。特別是員額制改革實施以來，由于監督工作沒有計入工作量、工作業績不易顯現等，監督工作弱化趨勢更加明顯。這些問題直接導致監督過程虛化、監督效力不高。張軍檢察長指出，開展監督，實質上是啟動糾錯程序，促進被監督單位重新審視并自我糾錯，監督機關與被監督機關責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。只有轉變思想，認同理念，那么這種應付式的怠于履職現象就自然不存在了。當然，轉變理念的同時，也要通過建立一套嚴密的程序規范、證據規則和管理流程，實現檢察監督環節具體化、要求明確化、標準統一化，推進重大監督事項案件化辦理。

二、通過達成“四個轉向”指明轉型方位

案件化辦理就要有案件化辦理的樣子，搞監督就是要參照辦案的成熟模式去操作，并不是對傳統監督方式的零敲碎打，而是對檢察監督工作從整體上進行模式轉變，作出全新的適應方向。

一是加強統一管理，實現從“隨意監督”向“規范監督”的轉變。要充分發揮案管部門案件統一管理職能，重大監督事項案件化辦理也要與辦案同標準，做到接受案管部門的統一管理，所有監督線索由案管部門統一管理，啟動監督程序一律交由案管部門受理，案件化辦理一律上線統一業務應用系統流轉，一律接受案件流程監控，一律接受案件質量評查，用成熟的辦案規范格式指引監督程式規范化。

二是實行統籌兼顧，實現從“碎片監督”向“一體監督”的轉變。就監督節點來講，要統籌事前、事中、事后監督全過程，做到不留死角全覆蓋。就監督主體來講，要統籌刑事、民事、行政訴訟監督和公益訴訟四方面力量，整合資源，不局限于個性問題的點對點監督，也做好以點帶面工作，針對共性問題提出綜合性整改要求，用好聯席會議、協作監督等機制，跟蹤監督直至整改落實。

三是用好調查核實，實現從“形式監督”向“實質監督”的轉變。要用好法律新賦予檢察機關的調查核實權，明確案件化辦理的辦案環節，規范調查核實步驟，依法使用詢問、查閱、復制、調取等取證程序，依法依規使用受理案件登記表、立案決定書、調查筆錄、詢問筆錄、審查報告、檢察官聯席會議記錄等法律文書，并全程系統留痕，避免類似“一份糾正違法+一份回復函就是一個監督案件”的情況發生。

四是引入量化評價，實現從“被動監督”向“主動監督”的轉變。出現被動監督的原因很大程度上是沒有壓力，更沒有動力，所以在引入重大監督事項案件化辦理后，重大事項監督案件要全部錄入統一業務應用系統，通過系統輪案規則交員額檢察官辦理，辦理情況納入員額檢察管量化考評體系，與辦案同等標準評價，用考評這個“指揮棒”引導檢察官主動開展監督。

三、通過實現“五個規范”提升監督剛性

重大監督事項案件化辦理的發展必然要經過規范來實現，也必須要通過規范來彰顯監督權威。在現有的法律框架下，我們要做到積極構建重大監督事項案件化辦理工作模式，實現監督方式、手段、機制明確具體，監督工作運行流暢、高效，監督品質和監督質效不斷提升，彰顯法律監督權威。

一是規范重大事項范圍，從嚴把握外延。要根據監督比例原則，綜合考慮“嚴重的違法行為”“嚴重侵害當事人人身或財產權利”“嚴重侵害當事人訴訟權益”等因素，突出“重大”二字，將口頭可糾正的輕微違法排除在案件化辦理范疇之外，體現出監督的嚴肅性。

二是規范案件化要素內容，明確監督構成。實現案件化要同時具備四要素，要做到辦理過程案卷化，必須形成各種內、外部文書以及辦案人員收集、調取的相關證據材料等，實現監督文書組卷歸檔；做到調查結果證據化，通過依法收集和調取相關證據材料來證明違法行為是否存在，增強監督結論的權威性，貫徹證據裁判原則；做到辦理流程程序化，嚴格依照既定的立案條件、清晰的取證規則、明確的認定標準以及規范的處置意見實施監督，確保運行流程規范；做到決定宣告儀式化，確定公開宣告制度，將監督決定以公開宣告方式向被監督對象送達，體現公正監督權威。

三是規范事實證據規則，優化標準體系。要建立差異化證明標準，針對不同流程環節設置差異化的等級標準，針對不同類型監督事項建立差異化證據規則，就證據種類、范圍和證明標準、方法等內容形成證據標準體系。要建立科學的質量標準，研究制定監督業務考核評價核心指標，引導檢察官積極開展監督工作，實現監督數量、質量、效果有機統一。要建立完整的辦案機制，堅持內部流程管理與外部程序再造相結合，對內，加強協調機制，建立信息共享、情況互通、密切配合的銜接工作機制；對外，建立健全對偵查違法行為的調查核實機制，讓調查核實過程成為監督的重要手段和途徑，提升監督的精細化和準確性。這是遵循監督規律的具體做法，使受理后可查，調查后可改，實現重大監督事項案件化工作的有序推進。

四是規范案件化辦理流程，統一監督路徑。重大監督事項案件化辦理主要可分為六個流程，分別是線索受理、立案、調查核實、糾正違法、跟蹤反饋和結案歸檔六個節點。其中，線索受理環節應交由案管部門集中統一管理、評估和分流；立案環節由主管檢察長從嚴把關程序啟動；調查核實環節員額檢察管要依法取證，規范使用法律文書；糾正違法環節在形成調查報告后要借力檢察官聯系會議，確保發出文書規范可行；跟蹤反饋環節重點關注整改情況，整改不佳的專項監督推進；結案歸檔環節要參照統一卷宗標準裝訂成卷，移交檔案室歸檔。

五是規范體制機制保障，夯實基礎建設。做好監督的基礎首先是隊伍建設，要結合司法責任制改革和檢察機關內設機構改革的要求，建立符合監督工作特點的辦案組織，完善訴訟監督案件的檢察官權力清單，明確質量評價標準，突出檢察官的監督主體地位，建立起培養監督人才的良性機制，打造優質監督隊伍，做到敢監督、善監督。同時，適應新時代要求，信息化是必備的，要配齊監督必需信息化設備，通過信息化手段輔助監督，助推監督效率水平雙提升。

綜上，通過分析并掌握重大監督事項案件化辦理的三個屏障問題，我們有了破解難題的思路，通過在實際監督過程中達成四個轉向，我們摸清了轉型方位，通過實現五個規范，我們有了推動重大監督事項案件化辦理良性發展的具體路徑。相信在我們的共同努力之下，重大監督事項案件化辦理工作將不斷步入正軌，檢察監督體系也將不斷發展完善。