村委會居委會任期由3年改為5年，背后有何考量

近日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過關于修改村民委員會組織法和城市居民委員會組織法的決定，村委會、居委會的任期由3年改為5年，成員可以連選連任。本次修改是與2017年10月24日通過的《中國共產黨章程》和中共中央辦公廳印發的《關于黨的基層組織任期的意見》中關于基層組織的任期規定是一致的。至此，基層黨的組織和群眾性自治組織的任期均實現了從3年到5年的更改。這一更改，看似小事，卻關涉極大，一定程度上表明了人們對基層治理認識的轉變。

重新認識基層組織

所謂“基層穩，則國家穩”，基層組織自始至終都被認為是國家治理成功與否的關鍵。村（社區）“兩委”是黨和國家最為基層的組織。他們雖不是正式行政體系的一部分，卻毫無疑問是國家權力的毛細血管，對凝聚社會共識，落實國家政策，都具有基石作用。

基層組織始終包括黨的基層組織和群眾組織。今天的基層組織主要是指“兩委”，在城市主要指的是社區黨支部和社區居委會；在農村主要是指村支部和村委會。社區居委會和村委會都是群眾性自治組織。無論是在歷史脈絡下還是在實踐中，它們都在黨的基層組織領導下開展工作。

基層組織是連接黨和國家與群眾的聯系紐帶。受國家與社會二元論的影響，有不少人都困惑于基層組織到底屬于國家，還是屬于社會。但就中國實踐而言，并不存在一個獨立于國家的所謂的社會。甚至于，通常意義上的“基層社會”是相對“基層政府”來說的。

簡單而言，基層社會（組織）本來就是在黨和政府的組織下才得以形成的。在這個意義上，基層組織是黨和國家與群眾的聯系紐帶。它的底色是“群眾組織”，代表群眾利益，這一點都沒錯。但它同時是接受上級黨組織的領導，在基層政權的指導下開展工作，有義務協助完成行政任務，這亦是事實。

基層組織是國家治理體系的有機組成部分。改革開放以來，我國的鄉村治理結構逐漸確定為“鄉政村治”模式，即在鄉鎮一級設立基層政權組織，在行政村一級實行村民自治。在這一模式確立后的相當一段時間內，人們對村民自治/居民自治的功能定位存在一定程度的偏差，認為其主要功能便是賦予群眾自治權利。尤其是1998年村民委員會組織法正式頒布后，絕大多數地區的村委會實行海選。現在看來，不得不說這一理解極具誤導性，它將國家與社會、行政與自治簡單對立起來，造成混亂。

事實上，從國家治理體系看，“鄉政村治”是一個有機體，行政和自治只有治理方式的差別，并不存在簡單的對立和替代關系。哪怕是人民公社時期，“三級所有、隊為基礎”，將基本核算單位建立在生產隊一級，生產隊在組織生產、經濟分配等方面亦有一定自主性。只不過，基層向來是行政和自治的交匯點，兩者之間如何有機統一，這是要通過一系列行之有效的機制來實現的。

不客氣地說，以上關于基層組織的認識，或許在我們的文本上一直存在，但在實踐中能夠獲得廣泛共識，卻是走過不少彎路的。這便是基層組織任期改革的背景。

為什么要改任期？

簡單而言，基層組織任期從3年改為5年，主要是從“治理有效”的角度來考慮的。就我國的國家治理實踐而言，“5年”是一個治理周期。比如，我們堅持5年規劃，以此統攝經濟社會發展的全局工作。黨和國家的各級權力機關，也是5年一個周期。在這個意義上，哪怕是為了統一國家治理體系，把基層組織從3年改為5年，也是有必然性的。但是，僅僅是從基層治理實踐出發，基層組織任期的改變也是有必要的。概括而言，這一變更有以下幾個理由：

首先，有利于基層干部隊伍的穩定。以農村地區為例，盡管絕大多數村莊在20世紀80年代初就建立了村委會，且1987年即在全國試行村民委員會組織法，政策上的任期規定都是3年。但在實踐中，絕大多數地方的村民選舉并不嚴格，任期也不很穩定。村干部的產生受到基層黨委政府的有效控制。在這種情況下，村干部的穩定性客觀上是比較好的。有作為的村干部，往往可以連續干幾十年。事實上，改革開放以來出現的明星村，幾乎所有帶頭人都是幾十年的“老干部”，有些甚至是從人民公社時代延續下來的“毛式干部”。但1998年村民委員會組織法正式頒布，尤其是2004年農村稅費改革之后，各地的村委會選舉越來越強調“擴大民主”，普遍采用海選的制度設計，并著力排除基層政權的干預。導致的結果是，選舉越來越激烈。較短的任期雖可以讓群眾多享受民主權利，但由此產生的村干部隊伍不穩定的問題卻愈發普遍。由于任期比較短，村兩委在有限的任期內難以有所作為，部分地區甚至形成了“一年熟悉、二年干、三年等著換”的現象。

其次，有利于形成穩定的治理周期。當前，縣鄉兩級的黨政機構及人大代表任期都是5年，基層黨組織和群眾性自治組織的任期改為5年，有利于實現同步換屆。這看似是一件小事，卻很能影響基層治理體系的現代化水平。一方面，基層換屆選舉太過繁雜和頻繁，不僅增加治理成本，且制造審美疲勞，得不償失。另一方面，基層換屆如不同步，會加大“鄉政”“村治”之間縫隙。在基層治理實踐中，一條重要的工作主線是鄉鎮黨委政府的主要領導和村“兩委”帶頭人密切配合。如果不同步，兩者之間就很難形成工作默契。而一旦將任期固定下來，且各個治理主體同步換屆，就會形成較為穩定的治理周期，提高工作的延續性。

再次，有利于實現治理有效。過去20年的時間，基層組織建設的重要工作不斷完善和擴大基層民主。無疑取得了良好效果，人民群眾真正實現了民主權利。但在實踐中，片面強調基層民主，已經威脅到了基層治理有效性的實現。一是危及了黨的領導。相當一段時間，“兩委”矛盾演變成為基層治理的主要矛盾。其根源在于，實施村民自治后，由于片面強調民主選舉的合法性，黨的領導這一原則被忽視，導致村支書和村主任在基層組織中的地位長期得不到清晰認定。基層普遍存在“書記大還是主任大”的疑問。這個問題，直到黨的十八大以后，才逐漸得到確認，基層黨組織的戰斗堡壘作用得到了加強。二是激化了村莊矛盾。在農村，不受控制的海選在客觀上激活了村莊內的派系斗爭，也出現了賄選等現象。基層民主有異化的危險。就筆者的調研看，無節制的競爭性選舉實際上都在撕裂村莊，這與黨的基層組織建設方向反其道而行之。事實上，基層黨組織是農村建設的領導者、農村利益的整合者、農村自治的引導者、農村社會穩定的推動者。在黨組織的領導下，村委會也應該發揮村莊整合的功能，而非相反。如今，基層組織任期延長，有利于凝聚“兩委”工作合力，激發農村社會的內生活力，最終實現治理有效可以說，無論是在學術界還是實踐屆，都有廣泛共識。多年以前，各地人大代表就呼吁要延長基層組織的任期。這次全國人大通過決定，是有充分的理論和實踐依據的。

如何保證改革有效？

此外，這次人大決定，還規定到期必須換屆，成員可以連選連任。可以說，到期換屆和連選連任是嚴肅任期制的重要保障。怎么理解呢？

首先，到期換屆是嚴肅任期制的前提。雖說任期時間延長有利于治理有效，但如果沒有到期不換屆，則很可能影響治理的有效性。本質上，換屆本身具有監督和限制權力的意義到期換屆，就意味著一系列的監督手段如針對基層組織帶頭人的經濟審計將開展，也意味著將最大程度上動員群眾參與監督。當然，最根本的意義上，換屆本身就是合法性認證的過程。基層組織成員是否獲得上級和群眾認可，可以通過換屆體現出來。筆者在實地調研中發現，很多地方黨委政府怕換屆，因為“逢選必亂”。但是，對于有作為的地方黨委政府而言，換屆恰恰是貫徹黨和政府的意圖，回應群眾意愿的良好契機，甚至是系統梳理基層治理體系的機會。

其次，連選連任說明了基層組織的特殊性。允許連選連任，且只要有選舉權和被選舉權，并無年齡限制，這是基層組織任期制的重要特征。客觀上，無論是黨支部還是村委會其主要功能都是面對面做群眾工作。與行政機關的工作不同群眾工作更依賴于基層干部的個人威望和工作經驗。因此只要有服務群眾的能力和動力，且獲得群眾認可，“老干部反而更能勝任群眾工作。事實上，在基層治理中，如何有效發揮動員老干部、老黨員的作用，亦是群眾工作的應有之義調研發現，村干部隊伍的穩定與否與村莊治理績效成正比這幾乎是一條鐵律。但凡村級組織帶頭人連任20年的，這個村的村莊治理績效肯定不差。反過來說，如果村級組織帶頭人幾乎從沒出現連選連任的情況，這個村肯定是當地的“問題村”。

當前，全國各地都在提高村干部的待遇，對于普通農民而言，擔任村干部其實是一個有吸引力的工作。一旦延長任期時間，很可能意味著選舉換屆的激烈程度更高。在這種情況下，嚴肅換屆紀律，提高到期換屆的嚴肅性，是保證任期制取得成效的關鍵。