完善社會救助“救急難”運(yùn)行機(jī)制的思考與實踐

□

社會救助作為一項保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排，是政府執(zhí)政的法定職責(zé)，也是社會治理的托底工具。在新的歷史條件下，如何健全社會救助運(yùn)行機(jī)制，切實增強(qiáng)兜底保障能力，提高救急解難效能，提升困難群眾獲得感和幸福感，是政府需要正視和應(yīng)對的一個重要命題。筆者結(jié)合工作實際，談幾點思考。

正確理解“救急難”的方針要求

2014年2月，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，首次以行政法規(guī)形式規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項社會救助制度，構(gòu)建了政府領(lǐng)導(dǎo)、民政統(tǒng)籌、部門協(xié)同、社會參與的社會救助體系，標(biāo)志著我國社會救助體系化已經(jīng)完成，進(jìn)入定型發(fā)展、提質(zhì)增效的新階段。在《社會救助暫行辦法》里，明確提出“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)”的基本方針，其中，“救急難”是一個新提法，是在“托底線”“可持續(xù)”的基礎(chǔ)上對社會救助實施效果和實施方式的新要求，旨在有效防止遭遇急難的家庭陷入絕望無助的境地，最大程度減少和避免沖擊社會道德和心理底線的事件發(fā)生。

社會救助制度體系建立以來，在保障和改善民生，為經(jīng)濟(jì)改革和社會發(fā)展保駕護(hù)航方面發(fā)揮了重要作用，但在實施效果上與“救急難”的方針要求還有一定差距。主要表現(xiàn)在三個方面：

一是救助時效性不強(qiáng)。最低生活保障制度是社會救助制度體系的核心和基礎(chǔ)，從制度設(shè)計上看，出于維護(hù)底線公平考慮而設(shè)計的對象認(rèn)定和申請審批流程，常因材料多、程序多、周期長而受經(jīng)辦人員和保障對象所詬病。臨時救助制度作為一項旨在解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的專門制度，程序規(guī)定與制度定位不完全匹配，有時在“救急”與“精準(zhǔn)”之間難以兩全。

二是救助碎片化現(xiàn)象仍然存在。《社會救助暫行辦法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，一門申請、一門受理，及時辦理、轉(zhuǎn)辦申請事項，這是對基層社會救助管理體制和運(yùn)行機(jī)制的一大改革，有利于解決救助碎片化問題，實現(xiàn)困難群眾求助有門、及時受助。目前縣、鄉(xiāng)兩級政務(wù)大廳都設(shè)立了社會救助窗口，形式上符合要求，實際運(yùn)轉(zhuǎn)上還是條線分割多頭管理，未能真正實現(xiàn)一門受理、資源統(tǒng)籌、信息共享。

三是救助制度運(yùn)用不充分。社會救助制度體系是多層次的系統(tǒng)架構(gòu)，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)解決基本生活問題，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等解決專門問題，臨時救助解決突發(fā)問題，社會力量幫助解決個性化突出問題，界限清晰又相互銜接。但實施中重低保輕救助，不少干部群眾只知低保不知其他，存在“一有困難就吃低保、一人生大病全家吃低保”的認(rèn)識誤區(qū)和執(zhí)行偏差。專項救助和臨時救助未充分發(fā)揮應(yīng)有作用，無形中又對低保制度形成了綁架和沖擊，加重了低保規(guī)范管理的壓力。

這些是面上共性問題，在江蘇省泗陽縣和其他地區(qū)不同程度地存在。究其原因，并非制度缺項，而是要把“救急難”的基本方針貫穿于各項既有制度，從完善運(yùn)行機(jī)制入手，提高現(xiàn)有制度效能。通過對社會救助流程、機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化再造，強(qiáng)化制度間的互補(bǔ)聯(lián)動和經(jīng)辦服務(wù)的互動銜接，促使八項救助制度各盡其責(zé)各得其所，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整合增效。

打造社會救助“急診救助”新模式

綜觀社會救助制度體系，其中臨時救助制度最具有救急難的功能特征，靈活性強(qiáng)、適應(yīng)面廣、傳遞作用好，是困難群眾求助的“急診”。因此，要充分發(fā)揮臨時救助制度在社會救助體系中的應(yīng)急響應(yīng)、擺渡轉(zhuǎn)介、補(bǔ)充兜底作用，將臨時救助制度貫穿于社會救助鏈的前端、中端和后端，形成“急診救助”模式和有效的“救助鏈”，進(jìn)一步完善社會救助運(yùn)行機(jī)制，提升救急難效果和水平。

2018年8月，泗陽縣被民政部確定為全國社會救助綜合改革試點縣。結(jié)合泗陽實際，改革試點的主題和切入點確立為社會救助“急診救助”新模式，著力在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)走出社會救助救急難的新路子，形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗，也為后扶貧時代新歷史條件下社會救助兜底何以可為破題探路。

社會救助“急診救助”模式可形象地描述為：遇到急難問題先看“急診”（臨時救助應(yīng)急響應(yīng)）→根據(jù)致困原因再轉(zhuǎn)“門診”（轉(zhuǎn)介專項救助）→持續(xù)困難的辦理“入院”（納入低保兜底）→仍有困難的跟蹤“復(fù)診”（臨時救助補(bǔ)充）。

“急診”響應(yīng)。將臨時救助制度前置，對遭遇突發(fā)事件、意外傷害或因生活必需支出突然增加導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的對象，首先實施臨時救助，應(yīng)急響應(yīng)，實行首問負(fù)責(zé)制。簡化辦理流程，實行分級管理，救助金額500元以下的，放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主審批。特殊急難情形需立即采取措施的，先行給予救助，后補(bǔ)齊相關(guān)材料，先救急，后解難，先救助，后規(guī)范，及時解決群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難。

“轉(zhuǎn)診”保障。實施臨時救助后，根據(jù)救助對象的致貧原因和實際需求，及時提供有針對性的轉(zhuǎn)介服務(wù)，幫助救助對象申辦醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助、殘疾補(bǔ)貼等專項救助，或由政府救助向慈善援助轉(zhuǎn)介。通過轉(zhuǎn)介，使臨時救助與專項救助、政府救助與慈善援助、物質(zhì)幫扶與救助服務(wù)密切銜接，統(tǒng)籌整合各類資源。

“入院”托底。實施臨時救助或?qū)ｍ椌戎蠡旧钊匀怀掷m(xù)存在困難的救助對象，納入最低生活保障或特困人員供養(yǎng)給予托底救助，做到動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、應(yīng)退盡退。對家庭生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無法單獨立戶的重殘、重病人員，經(jīng)個人申請，可按規(guī)定參照單人戶納入最低生活保障。同時進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項政策的有效銜接，形成合力。

“復(fù)診”補(bǔ)充。實施最低生活保障及其他救助制度之后，基本生活仍有嚴(yán)重困難的救助對象，再行實施補(bǔ)充性的臨時生活救助，同一對象同一事由一年內(nèi)可給予臨時救助兩次。

推進(jìn)社會救助改革試點工作

圍繞打造泗陽社會救助“急診救助”新模式的試點任務(wù)，當(dāng)前和下一階段，重點推進(jìn)四方面工作：

一是制定社會救助管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。按照社會救助“急診救助”模式要求，重新梳理、完善、細(xì)化社會救助工作的標(biāo)準(zhǔn)化流程：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一門受理、審核——縣社會救助中心核對、分辦——各部門審批、發(fā)放——部門反饋結(jié)果至縣社會救助中心——縣社會救助中心統(tǒng)一反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)告知到人。統(tǒng)一操作口徑，明確縣相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級的經(jīng)辦要求和行為規(guī)范，形成社會救助管理服務(wù)的地方標(biāo)準(zhǔn)，提升社會救助工作規(guī)范化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

二是建立社會救助綜合管理平臺。以標(biāo)準(zhǔn)化工作流程為依據(jù)，開發(fā)社會救助綜合管理信息系統(tǒng)，將主動發(fā)現(xiàn)快速響應(yīng)、綜合救助的救急難運(yùn)行機(jī)制納入信息系統(tǒng)管理平臺，實現(xiàn)閉環(huán)運(yùn)行，通過信息化方式將社會救助一門受理、協(xié)同辦理、分辦轉(zhuǎn)辦、告知反饋、歸口管理的流程固定下來，用技術(shù)手段強(qiáng)化上下聯(lián)動、部門協(xié)同資源統(tǒng)籌、信息共享，保障社會救助工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)，提高社會救助工作效率和質(zhì)量。

三是完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)在現(xiàn)行申請救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)橫向聯(lián)通12個部門、縱向?qū)邮∈锌h三級的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大信息核對數(shù)據(jù)項和適用范圍，并接入社會救助綜合管理平臺。對縣級審批的社會救助對象實行“凡進(jìn)必核”，在申請人授權(quán)委托前提下，依法開展家庭收入財產(chǎn)狀況的大數(shù)據(jù)比對，為精準(zhǔn)救助陽光救助提供依據(jù)。注重核對結(jié)果運(yùn)用，完善社會救助對象失信懲戒和守信激勵辦法，推動營造良好的社會救助信用環(huán)境。

四是深化社區(qū)網(wǎng)格化社會救助將社會救助工作融入全要素網(wǎng)格化社會治理，合理劃分網(wǎng)格，配備專兼職網(wǎng)格員，通過日常巡查走訪，逐戶梳理網(wǎng)格內(nèi)居民的困難狀況和救助需求采集信息，登記造冊，排查風(fēng)險，分類管理，把救急難工作觸角延伸到網(wǎng)格，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助同時開通熱線電話、微信公眾號等信息渠道，方便困難群眾咨詢求助。探索建立困難人員基礎(chǔ)信息庫，參照貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)確定特困對象、低保對象、低保邊緣對象、低收入對象支出型貧困對象等困難人員，為多層次的按需救助提供信息支持。