制定我國《政府間財政關系法》的重點與難點*

(廣東金融學院法學院，廣東廣州 510521)

中央和地方財政關系的良性發展與一國法制的建設和完善休戚相關。現實中出現的種種相關問題都需要國家以完善頂層設計的方式加以妥善、系統地解決，為國民經濟健康穩定持續發展提供制度保障。黨的十九大提出的“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的總體要求，是依憲治國理念在財政關系領域的具體體現，同時也為中央和地方財政關系改革的法治化路徑指明了方向，制定我國《政府間財政關系法》是建設我國中央和地方財政關系法治化的關鍵。

一、制定我國《政府間財政關系法》的時代價值

2016年8月16日，國務院下發的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49 號；以下簡稱：《指導意見》)指出：“2019—2020年基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律規范體系。督促地方完成主要領域改革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。”這是首次在中央頂層設計層面明確了《政府間財政關系法》的建構目標。制定我國《政府間財政關系法》在當前的歷史時期中具有重要的制度價值。

(一)制定我國《政府間財政關系法》是對中央重大決策的法治回應

近年來，頂層設計層面對央地財政關系改革呈現出明顯的漸進式策略：2013年黨的十八屆三中全會構建基本改革方案；2014年黨的十八屆四中全會明確法治發展路徑，同年的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(國發〔2014〕71號；以下簡稱：《意見》)針對轉移支付這一動態的彈性機制集中發力；2016年的《指導意見》則在前述規范性文件充分鋪墊的基礎上最終觸及央地財政關系改革的核心范疇——財政事權和支出責任劃分。此后，2018年的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發〔2018〕6號)、2019年的《國務院辦公廳關于印發科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》(國辦發〔2019〕26號)和《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權支出責任劃分改革方案》(國辦發〔2019〕27號)則開始分別聚焦公共服務、科技、教育等具體領域。由此可見，《指導意見》在我國央地財政關系改革進程中扮演了承上啟下的樞紐角色：從縱向前移視角來看，它是對黨的十八屆三中全會的改革方案決策、黨的十八屆四中全會以法治作為改革核心的路徑決策的直接貫徹落實；從橫向視角來看，它主要從更具基礎性的靜態結構出發，同主要聚焦轉移支付這一動態彈性機制的《意見》的“無縫對接”，進而形成緊密的互動配合關系；(1)理論上，轉移支付應當以財政事權和支出責任劃分為前提，因此倘若2014年發布的《意見》和2016年的發布的《指導意見》先后順序調換一下，決策的邏輯會更加鮮明。從縱向后移視角來看，在它之后的數部中央決策文件已經進入到具體領域的改革方案設計層面，實際上是在它提供的基本改革原則和改革框架基礎上的深化，具有明顯的“總-分”關系。由此可見，中央在《指導意見》中提出“研究起草《政府間財政關系法》”這一具體制度目標其實是在通觀整個央地財政關系改革全過程的基礎上做出的科學決策，其在整個循序改革的布局中具有階段上的必然性。

(二)制定我國《政府間財政關系法》是對我國《憲法》調整央地關系基本精神和原則的貫徹落實

我國《憲法》調整央地關系的“帝王條款”首推第3條第4款。(2)參見秦前紅：《簡評憲法文本關于中央與地方關系的制度安排》，《河南省政法管理干部學院學報》2007年第5期；王建學：《論地方政府事權的法理基礎與憲法結構》，《中國法學》2017年第4期。該條款蘊含了兩個方面的重要涵義。其一，劃分央地關系中的對象是“國家機構職權”，即在國家權力內部基于縱向邏輯的二次劃分?，F代國家早就告別了利維坦式的全能主義，有限政府的特征不僅體現為基于權利保障的權力有限性，更體現在基于功能配置優化的權力分工性。因此，國家機構的職權絕不應面面俱到，而是同其他類型的治理元素存在天然的功能分擔，其中又以社會和市場的輔助或補充功能的發揮最為典型。因此，劃分央地國家機構的職權，首先應該在國家與社會市場之間劃分出明晰的“楚河漢界”。其二，該款明確了央地財政事權劃分的基本原則，即由“中央的統一領導”這一基本前提和“充分發揮地方的主動性和積極性”這一補充機制共同構成的均衡結構。(3)在1982年制定我國《憲法》過程中，我國《憲法》草案，曾以“遵循既有利于中央的統一領導，又能充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的規定暗示了兩者并列的邏輯，但在1982年3月10日的憲法修改委員會分組討論上，孫起孟委員卻指出：“不應把中央統一領導與發揮地方主動性、積極性并提?！焙笤跇s毅仁的委員的建議下，該款表述改為“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，從而形成了“基本前提+補充機制”的邏輯結構。參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》(第2版)，福建人民出版社2005年版，第398～399頁。然而，我國《憲法》第3條第4款的具體落實卻較為有限，除了我國《行政許可法》第13條等零星條款外，政府與市場、社會的功能分配缺乏規范基礎；央地事權同質化嚴重，絕大部分表現為共同事權，僅有級別之分而無內容之分，其中行政事權領域尤為嚴重，諸如“中央的統一領導”、“充分發揮地方的主動性和積極性”的原則性表述連內涵都鮮有研究，更遑論明確的規范細化。(4)近年來開始有個別學者關注這一重要問題并開展了初步研究。針對“中央統一領導”的規范詮釋，參見王建學：《中央的統一領導：現狀與問題》，《中國法律評論》2018年第1期；針對“地方的主動性、積極性”的規范詮釋，參見鄭毅：《論中央與地方關系中的“積極性”與“主動性”原則——基于我國<憲法>第3條第4款的考察》，《政治與法律》2019年第3期。針對前述問題，近年來中央相關規范性文件的回應思路逐漸清晰，只是暫時缺乏法治層面的提煉與整合。這些問題也是在制定我國《政府間財政關系法》過程中必須首先予以解決的前提性及基礎性問題。因此，制定我國《政府間財政關系法》能夠在法律層面充分落實我國《憲法》第3條第4款的基本精神和原則。

(三)我國《政府間財政關系法》是對央地財政事權關系的規范調整

有學者將我國《憲法》文本中的央地關系條款類型化為原則性條款(如第3條第4款)、中央與特殊地方關系條款(如第31條)、央地靜態條款(如第89條和第107條)、央地動態條款(如第110條)等。(5)參見鄭毅：《建國以來中央與地方關系在憲法文本中的演變》，《中國行政管理》2015年第4期。結合我國《憲法》調整央地關系的基本規定并參考世界各國的一般經驗，以下四類問題的規范化是我國央地財政事權關系法治化的基本要求。一是國家和市場、社會的公共服務供給功能的分配界限究竟在哪里。我國《憲法》對該功能配置的界線規定并不清晰。關于國家和社會關系，僅有第2條第3款的原則性規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理社會事務。”關于國家和市場的關系，僅有第15條的規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”這種過于原則抽象的規范顯然不利于對國家職權的范圍進行明確的界定。二是中央和地方各自的事權范圍如何界定。在單一制國家，中央具有絕對的權威，因此專屬于中央的事權一般比較明確。由于各級地方在某種意義上對中央具有依附性和從屬性，因此對于地方專有事權的規定就大多被回避了。正如有學者所言：“國務院的職權幾乎無所不包，地方政府的職能同時也十分廣泛，但在承擔職能上分工并不明顯，除了少數外交、國防等權力專屬于中央政府以外，地方政府所承擔的職能基本上與中央政府一致，而中央政府與地方政府的權限卻并沒有明確具體的劃分。”(6)同前注②，秦前紅文。這也是我國《憲法》第107條對地方政府的事權列舉與第89條對國務院職權的列舉區分有限的主要原因。(7)參見前注②，王建學文。三是共同事權的范圍及其內部結構。這里的共同事權，是基于事權屬性所導致的“策略性共同”，而不是由于規范不清所導致的“技術性共同”。(8)“策略性共同”是指根據特定事權屬性，本來就應由央地共同承擔；“技術性共同”是指根據特定事權屬性，本不應屬于央地共同事權，但在實踐中由于區分技術不足或混淆實施而事實上被央地共同行使，屬于應予正本清源的單獨事權異化的情形。在《指導意見》中，這種技術性共同的特征是體現中央戰略意圖，以及跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢。此外，在絕大多數共同事權的落實過程中，中央與地方承擔的職責并不完全相等，要么以中央為主，要么以地方為主，這種內部的結構性分配同樣需要明確規定。四是未定事權的歸屬原則。事權范圍的寬泛性和時代發展帶來的變動性決定了法律不可能將所有事權的央地配置方案均明確規定，因此作為兜底的一般分配原則同樣必不可少。前述規制目標和任務的實現，我國《憲法》充其量只能提供基本原則建構(如第3條第4款)和一般原則引導(如第89條和第107條)，其具體規則的建構只能寄希望于調整央地財政事權關系的基本法律，《政府間財政關系法》恰恰能夠擔負起這一重任。

(四)以我國《政府間財政關系法》為核心構建央地財政事權關系的法律規范體系

根據我國《憲法》的規定，中央具有唯一性，地方具有多元性。我國《憲法》規定的地方大致可分為一般地方(即第30條規定的省市縣鄉)、民族自治地方(即第30條規定的自治區、自治州和自治縣)、特別行政區(即第31條)等。因此也就形成了不同類型的央地財政事權關系，這些關系主要通過相應的憲法相關法具體實現。中央與一般地方的關系，目前主要由我國《地方組織法》《立法法》《預算法》和《稅收征收管理法》等法律規制。在此基礎上，中央與民族自治地方的關系還受我國《民族區域自治法》的集中調整，中央與特別行政區關系還受我國《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的集中調整。一方面，分散立法的傳統模式雖然能夠實現對各具體領域的針對性規制，但大量蕪雜分散的條文也造成相當規模的內部協調成本，為體系化適用帶來難題。另一方面，除了港澳特別行政區體制特殊外，根據我國《憲法》第115條，中央與民族自治地方的財政事權劃分也首先以中央同一般地方的財政事權劃分框架為一般性，再在此基礎上增加民族區域自治的特殊性。因此，構建央地財政事權劃分的一般法律制度就具有基礎性和普遍性價值，而相應能實現這一構建目標的我國《政府間財政關系法》也就自然而然地成為相關法律規范體系的核心。

二、制定我國《政府間財政關系法》的指導原則

如前所述，黨的十九大報告關于中央和地方財政關系的總體要求，包括有機聯系的權責清晰、財力協調、區域均衡等三個方面。這三點是我國制定《政府間財政關系法》的重要指導思想。指導思想可以分為一般的指導思想與具體的指導思想，間接的指導思想與直接的指導思想。一般的、間接的指導思想，是所有立法的共同的、普遍的指導思想，具體的、直接的指導思想，是制定某一部法律或者某一個立法活動的指導思想。因此就具體的、直接的指導思想而言，與其說它是指導思想，倒不如稱之為立法的指導原則。黨的十九大報告提出的這三大改革目標，是我國《政府間財政關系法》具體的、直接的指導思想，也就是制定我國《政府間財政關系法》的指導原則。

(一)權責清晰

“權”是指事權，是一級政府應當承擔的、運用財政資金提供基本公共服務的職責和任務。從宏觀視角來看，依照前述央地財政事權關系法治的基本要求，“權”之“清晰”首先在于政府與社會以及市場的界分。我國《行政許可法》第13條規定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機制能夠有效調節的；(三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的；(四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。”這是比較明確界分政府與市場各自可作為區域的法律規定。典型的政策實踐則如《國務院辦公廳關于印發科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》所明確的：“進一步明晰政府與市場支持科技創新的功能定位，科學合理確定政府科技投入的邊界和方式，調動社會各方面力量參與的積極性和主動性，形成推進科技創新的強大合力。使市場在資源配置中起決定性作用，引導激勵企業和社會力量加大科技投入，加快建立完善多元化、多層次、多渠道的科技投入體系。更好發揮政府作用，政府投入重點支持市場不能有效配置資源的基礎前沿、社會公益、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動?！币虼?，良性運轉的市場經濟需要公共財政作為基礎性的制度保障，而公共財政制度又是依憲治國體制中一個重要的組成部分，其中，中央與地方的財政分權正是憲法調整中央與地方關系的核心環節。(9)參見朱丘祥：《分稅與憲政——中央與地方財政分權的價值與邏輯》，知識產權出版社2008年版，第105頁。

從中觀層面來看，實現“權”之“清晰”的“主戰場”集中在央地關系的場域，即具體的事權根據單一制下的公共產品層次等原則在中央、省級地方以及省以下地方的逐層配置。根據我國《憲法》第3條第4款規定的精神，又衍生出若干配置模式：一是基于事權類型的配置，如中央對國防、外交事權的專屬，這是對“中央統一領導”的保障；二是基于事權范圍的配置，如中央對全國范圍或跨區域事權的享有，這既是對“中央統一領導”的保障，亦是通過減負對“地方的主動性、積極性”的兼顧；三是基于事權形式的配置，如根據黨的十八屆四中全會的精神，中央側重決策，省級以下地方事權以執行性為主，同樣是對“中央統一領導下”的“地方主動性、積極性”的凸顯。

“責”的本意指支出責任，由于早期的央地財政關系是作為財政學的研究對象出現的，因此將“支出責任”意譯為“事權”的表達方式也就具有鮮明的財政學色彩，正如有學者指出的：“當述及財政活動和政府公共收支時，多使用‘支出責任’(expenditure responsibility)；當論及政治統治和政府強制時，多使用‘政府權力’(government power)。”(10)馮興元：《地方政府競爭》，譯林出版社2010年版，第174頁?！柏煛敝扒逦钡膶崿F主要基于同“權”的互動關系格局，其內涵有兩個方面。一是“職責”的清晰，即基于傳統的“權力-權利”關系和經典的“權力-責任”理論，持有何種事權即應負有相應的責任，而這種責任仍應以法律責任的形態實現。二是“支出責任”的清晰，基于“支出責任”與“事權”的內涵一致性以及“支出責任”對財政面向的側重和強調，特定級別政府所負擔的支出的法定義務應當以其所承擔的法定事權為限。為了真正確保我國《憲法》第89條規定的中央政府的職權能夠凸顯“中央的統一領導”，以及第107條規定的地方政府的職權能夠發揮“地方的主動性、積極性”，其關鍵就在于從法律規范建構層面對清晰的支出責任進行深度回應。

(二)財力協調

“財力”是指特定級別的政府滿足其所承擔法定事權能夠充分履行的財政能力?？梢?，事權劃分是基礎，財力是履行事權的保障，故財力協調的相對方，就主要指向事權。除此以外，財力與獲得該財力的權力能力——財權的匹配同樣應予注意，也正是基于此，事權與財權之間才真正建立起了對應性的邏輯聯系。(11)參見鄭毅：《推動央地事權和支出責任劃分實現法治化局面》，《中國經濟時報》2016年8月31日，第5版。總的來說，劃分中央和地方政府之間的事權、財權、支出責任，由此形成各層級政府財力，事實上能更好地促進不同層級政府之間的分工合作關系的協調。在中央財力得到保障的前提下，中央政府就能“集中力量辦大事”。一方面，它可以保證全國性公共物品的供給，加強中央對經濟社會的宏觀調控能力；另一方面，中央利用財政補助和轉移支付，協調地區之間的平衡發展，加強中央與地方的合作和中央對地方的主導作用，“發揮地方主動性、積極性”的憲法原則由此實現。同時，各級地方政府之間已初步建立了各司其職、各負其責、各得其利的約束機制和費用分擔、利益共享機制。在明確地方政府事權以及支出責任的基礎上，促使地方各級政府的財政支出重點向剛性較強的公共物品領域集中，由此促進社會經濟資源配置結構的優化和財政資源效益的提高，有力地促進地方政府的財政行為與市場明確、合理分工。只有地方政府能夠獨立自主地承擔起法定的財政責任，中央的財政壓力才有可能完全釋放，才有利于中央政府集中必要的財力高效率地提供全國性的公共物品。只有中央與地方達成法律上的均權格局，才能實現理順中央和地方財權事權關系的憲法價值，在中央與地方之間生成分工、合作良好的法治關系。(12)參見[美]愛倫·魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，馬駿譯，中國人民大學出版社2001年版，第143頁。

(三)區域均衡

正如葛克昌教授所言：“一國之內之國民，宜有相同之政府服務水準，與相差不多之生活水準，以免造成區域不均衡、資源配置之浪費與過度集中，致有害國家之安定與發展；至于現存之區域差距，國家亦有義務，逐步減少其差距。”(13)葛克昌：《稅法基本問題——財政憲法篇》，元照出版有限公司2005年版(臺北)，第242頁。區域均衡就是要著力增加對財政困難地區的兜底能力，這不僅意味著要縮小不同地區的財力差距，更是要增強城鄉、區域發展的協調性，穩步提升區域間基本公共服務均等化水平。(14)參見劉琳：《央地財政：十二字的深意》，《財經國家周刊》2017年第23期。在規范上，“區域均衡”主要通過對“地方主動性、積極性”的擴充解釋實現。在實踐中，“區域均衡”則主要存在三種不同的維度。第一，其基本原則是同級的不同地區之間在財政事權配置的類型和規模上應保持大體相當。這是中央層面進行央地財政事權改革決策的基本出發點。第二，其修正原則是除了量的均衡，更應關注質的均衡，即同級的不同地區根據其自身的財政稟賦和事權配置，在履行支出責任時所承擔的現實壓力同樣應大體相當。舉例而言，東部經濟發達地區的財政能力較強，當其和西部地區履行同樣的支出責任時壓力明顯較小，此時應考慮通過轉移支付的方式提升西部地區的財力，使東西部趨于均衡，即所謂的“致力于達到總體上的理性一致”。(15)[澳]皮特·凱恩：《法律與道德中的責任》，羅李華譯，商務印書館2008年版，第246頁。第三，其補充原則是區域均衡絕非區域間簡單的均等化，而是以此實現不同地方的發展能力同其現實狀態、發展目標相匹配。由于規范的事權配置方案僅考慮縱向級別因素，因此區域均衡的實現主要依靠財政能力的配置實現。

黨的十九大報告對央地財政事權改革的三點要求本身也存在一定的邏輯關系，即權責清晰主要指向事權在不同層級間的靜態配置，財力協調主要指向基于前述事權配置方案的相應的財力配置方案，這兩點均聚焦中央或特定的地方層級，居于中觀層面，而區域均衡顯然是中央視角下對全國不同地方區域間的實時統籌和調控，跟前兩點相比，既強調了宏觀的視角，又突出了動態化的特征。三大改革目標均統一指向央地財政事權關系法律規范體系的構建，由此也就成為制定《政府間財政關系法》應當秉持的重要指導原則和應當依循的價值取向。

三、我國《政府間財政關系法》的調整對象與主要內容

明確調整對象和主要內容是制定我國《政府間財政關系法》的重點，應根據央地財政事權劃分的一般理論、我國《憲法》基本原則以及我國實踐的綜合性因素予以確定。

(一)調整對象

我國《政府間財政關系法》的調整對象范圍可以包括中央與地方兩個維度，那么其調整對象主要是國家(中央)層面的財政關系(全國人大及其常委會代表的全體人民與中央政府之間的財政關系)還是地方層面的財政關系(地方人大及其常委會代表當地的人民與當地政府之間的財政關系)，或者是中央政府與地方的各級政府之間的財政關系呢？從我國經濟、社會發展現實需求，我國社會主義法律體系現狀和國家基本方針出發，該法應該以國家(中央)層級的財政關系和中央政府與地方各級政府之間的財政關系為主要調整對象。

第一，中央和地方在政府間財政關系中相伴而生，互為對方的相對項(counter-part)。尤其在單一制國家中，除了少數中央專屬事權外，絕大多數的事權需要由中央配置到不同級別的地方，而地方也由此產生了對與之匹配的財力的需求。正如托克維爾指出的：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。”(16)[法]托克維爾：《論美國的民主(上卷)》，董果良譯，商務印書館1989年版，第111頁。因此，無論是中央還是地方，都因其置身于具體的中央和地方關系場域中才獲得了完整的制度意義，在我國《政府間財政關系法》中僅調整中央層級的財政關系或僅調整地方層級的財政關系都是片面的。

第二，中央和地方的完整關系框架是我國《憲法》第3條第4款的核心內容。我國傳統上就有將我國《憲法》處理央地關系的基本原則歸納為“兩個積極性”的提法，這主要是源于以毛澤東為代表的中央領導人的早期表態以及1978年我國《憲法》第11條的規定。在1982年我國《憲法》中，“中央的統一領導”已經超越了與“地方的主動性、積極性”之間的對等、并列的關系而成為后者的前提，但并未超越中央和地方的二元關系。我國《政府間財政關系法》作為直接對應我國《憲法》第3條第4款的法律，理應完整延續該款的基本框架，因此國家(中央)層級財政關系和中央政府與地方各級政府之間的財政關系是我國《政府間財政關系法》缺一不可的調整對象。

第三，在中央決策的層面，黨的十八屆三中全會以來，引領政府財政事權關系改革的歷部規范性文件無一不是從中央和地方的對應關系中展開具體的改革方案的。從改革路徑上來說，雖然全面依法治國、完善中國特色社會主義法治體系已經成為新時代核心發展目標之一，但對于政府間財政事權這種關系到整個體制改革成敗的重要領域來說，以中央頂層設計為引領、以相關法治建設跟進作為保障的基本模式仍應遵循。這就決定了《政府間財政關系》的起草必須貫徹前述規范性文件的基本改革思路，對中央和地方兩類對象進行一攬子的規定。

第四，從法治建構的策略來說，中央在單一制國家的央地關系中占據主動地位，在我國《憲法》已經做出原則性規定的情況下，“中央的統一領導”缺乏憲法相關法的直接細化，這是難以想象的；地方的財權事權均由中央配置而來，倘若中央統一立法將相關問題放權給地方立法來規制，那么這種“地方的主動性、積極性”的發揮顯然突破了“中央統一領導”這一前提。結合當前我國央地財政事權關系法治的現狀以及前述相關分析，我國《政府間財政關系法》理應成為所謂的“中央統一的憲法相關法”的最合適選擇。

(二)內容結構

從結構完整性上來說，我國《政府間財政關系法》應當包括以下主要內容。

第一，在公共產品供給過程中，國家與社會、市場的功能分配界線。這是廓清我國《憲法》第3條第4款“中央和地方國家機關的職權”實際范圍的第一步。當然，由于具體的功能分配在不同領域有所區別，法律很難設計過于細化的區分標準，因此我國《政府間財政關系法》的相關條款應主要側重基本性的規定。至于具體方案，筆者認為可參照我國《行政許可法》第13條的經驗作宏觀列舉式規定，同時授權其他相關法確定與我國《政府間財政關系法》該基本性規定相配套的具體規則。

第二，在廓清國家機關職權的基礎上，對其進行縱向的二次劃分，即前述明確中央事權、地方事權、中央和地方共同事權。在立法技術上，由于純粹的中央事權和純粹的地方事權比較有限且相對清晰，因此對于這兩類事權，可采用“確定原則+主要類型列舉+兜底條款”的方式予以規定。以中央事權為例，結合《指導意見》的精神，可大致規定為：“保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的事權為中央事權，主要包括：(一)國防；(二)外交；(三)國家安全；(四)出入境管理；(五)國防公路；(六)國界河湖治理；(七)全國性重大傳染病防治；(八)全國性大通道；(九)全國性戰略性自然資源使用和保護；(十)其他應當由中央統一行使的事權?！备鶕吨笇б庖姟肪襁€可進一步附加一款：“中央的財政事權確需委托地方行使的，報經國務院批準后，由有關職能部門委托地方行使，并制定相應的法律法規予以明確?！痹谥醒胧聶嗪偷胤绞聶喾謩e明確后，余下事項即屬于共同事權。對此，我國《政府間財政關系法》至少應涉及三方面事項的規定：其一，基本特征，如《指導意見》所強調的“體現中央戰略意圖以及跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢”；其二，確定中央承擔主要支出責任或地方承擔主要支出責任的基本原則，如全局性、履行相應支出責任的具體能力等；其三，出現支出責任配置爭議時的解決機制，如報共同上級裁決等(《指導意見》明確指出：“中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定?！?。

第三，對省以下政府間財政事權的配置。傳統上，所謂的“中央與地方關系”中的“地方”實際特指省級地方，這是由于在單一制下，中央對事權、財政等各種資源的縱向配置是依照縱向府際關系逐層實現的，省級地方就成為直接面向中央的主要地方類型。在此，之所以強調是“主要”地方類型，是因為經濟特區、計劃單列市等特殊的更低級別的地方類型也可能直接同中央直接發生事權財政關系。長期以來，由于對省以下縱向府際關系的關注不足，使事權中心下移的同時財權重心上移，(17)參見馬斌：《政府間關系：權力配置與地方治理：基于省、市、縣政府間關系的研究》，浙江大學出版社2009年版，第6頁。最終導致省級地方留置并匯集了大量本應繼續轉移至下級地方的制度資源，最終造成央地財政事權關系的異化。由此，《指導意見》專門闡述“加快省以下財政事權和支出責任劃分”，要求“省級政府要根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔”。這當然應成為我國《政府間財政關系法》的重要內容。

第四，在事權清晰配置基礎上的財權匹配。如前所述，這種財權匹配在立法技術上有兩種實現方式。其一，將與特定事權配置方案直接對應的財權問題進行同條規定，其優點是能夠最大限度突出兩者的對應關系，缺點在于會導致單個條文和整個章節篇幅過大。其二，在集中規定事權配置規則的基礎上，以與之并列的章或節另行規定對應的財權問題，其優點是文本結構安排比較均衡，缺陷在于彼此對應的事權規則和財權規則相距較遠，調整具體關系時需要人為建立解釋體系而導致適用不便。筆者認為，我國《政府間財政關系法》應以后一種模式為主，但對于基本原則或重點事項的規定則可采用同條呈現的方式作為補充。

第五，對政府間橫向事權關系的補充規定。理論上，所謂政府間關系本身就包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關系等多種類型。(18)參見謝慶奎：《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2000年第1期。也就是說，政府間關系天然具有縱向和橫向兩個維度，實際上呈現為一種網格關系。雖然目前的財政事權改革更多地關注縱向維度，但調整橫向政府間關系的規范也存在現實的必要性，尤其是當今區域協同發展日益深化的趨勢更需要我國《政府間財政關系法》作出相應的規定。

第六，配套的轉移支付制度的動態調節。由于政府間關系有縱橫之分，因此財政轉移支付也有縱橫之分。如前所述，縱向的財政轉移支付以實現區域均衡為重要目標。相比之下，橫向財政轉移支付(如對口支援)的制度建設尤其是法治化基礎更加薄弱，在我國《政府間財政關系法》的轉移支付章節應當給予更多的關注。

四、制定我國《政府間財政關系法》的難點

制定我國《政府間財政關系法》是在現行散見的相關法律規范具備一定規模且積累了相當的實施經驗的基礎上，對整個央地財政事權法治體系的初步整合與進一步建構，因此制定這部法律的難點就在于如何與現存一定規模的相關法律規范進行系統的整合。

(一)實體性規定與程序性規定相結合

一般認為，事權、財權配置大體上更傾向于實體性問題，因此涉及權力、職責等方面的實體條款理應構成我國《政府間財政關系法》的主要部分。此外，諸如轉移支付實施、糾紛解決機制等程序性事項同樣是十分重要的，鑒于長期以來我國立法重實體輕程序的痼疾，我國《政府間財政關系法》更應重視程序性規則的設置。在立法技術上，可采用實體性規制為主、程序性規制為輔、兩者在原則上同條設置的思路，強化程序性條款的實施效果。

(二)靈活運用指示參照性法條

如前所述，我國《政府間財政關系法》是對整個央地財政事權法治體系的初步整合與進一步建構，因而這部法律的起草同現行法律規范的關系應為“源于既有卻又超越既有”。一方面，同現行相關法律規范的整合要既體現在對相關法律規范保持最大程度的“尊重”，以避免央地財政事權法制的全局性震蕩。拉倫茨(Karl larenz)將法條區分為完全法條和不完全法條，而作為后者的典型代表之一，指示參照性法條被界定為“在構成要件中指示參照另一法條”。(19)參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第141頁。指示參照性法條最大的優勢在于可以在突出體系關聯的同時，避免重復規定，節約立法成本，其對于具有一定規范整合與統領功能的我國《政府間財政關系法》格外有價值。目前我國央地財政事權劃分法治體系建設的主要思路是：在現存一定規模的各相關法律法規以及相關條款的基礎上以我國《政府間財政關系法》作為核心予以建構。后者的制定和充分實施就無法避免同零星散見的先在法律規范的體系化適用，這恰恰是指示參照性法條最大的功能所在。另一方面，制定我國《政府間財政關系法》顯然又不能局限于對現行法律規范的簡單整合，在新時代推動央地財政事權制度和改革的發展才是其最大的歷史使命。因此，對于那些不適合在新時代繼續規制央地財政事權關系的過時條款，制定《政府間財政關系法》時對其應直接進行更新替換，比如，根據我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條的規定，除了國防、外交、戒嚴等職權外，中央政府的職權與地方各級政府基本相同，這種規定已失去了現實的存在基礎和意義，我國《政府間財政關系法》應當對央地事權進行分章調整和規定，實現中央事權、地方事權、中央與地方共同事權的三分邏輯。今后可以在實踐的基礎上，對三類事權作出定型，并對涉及央地事權劃分的法律作出修改。

(三)法律責任條款的定位

一般認為，我國《政府間財政關系法》應歸入憲法相關法的行列，而從絕大多數憲法相關法的立法體例來看，不應設置法律責任條款。筆者認為，首先，雖然有理論認為把責任的重心放在有責性(制裁)上過于狹窄，(20)參見[澳]皮特·凱恩：《法律與道德中的責任》，羅李華譯，商務印書館2008年版，第48頁。但不可否認，作為法律的“牙齒”，責任條款一直是確保法律充分實施的最有效的機制。其次，由于財政關系主要局限在“政府間”，因此在憲法相關法的屬性之外，又為我國《政府間財政關系法》增加了較為濃重的調整行政主體間權力關系的行政法色彩。再次，如前所述，我國《政府間財政關系法》中包含具體事權劃分、轉移支付程序、爭議糾紛解決等細節規則，因此設置相配套的責任條款十分必要。最后，可以預見的是，特定國家機關工作人員的責任在我國《政府間財政關系法》中占據相當比重，對他們行政責任、刑事責任的追究在相應的行政法、刑法中早已有規定，我國《政府間財政關系法》只需以專門條款指示參照適用即可，這也可以緩解憲法相關法屬性與法律責任條款之間的張力?？傊?，我國《政府間財政關系法》應當專設“法律責任”一章。

五、我國《政府間財政關系法》的基本構架

中央改革文件層面正式提出制定我國《政府間財政關系法》只是近幾年的事，法學界的相關討論不多，然而，有學者對我國財政基本法的框架設計可以為我國《政府間財政關系法》的制定所借鑒。該學者設計的我國財政基本法框架是：第一章“立法宗旨”；第二章“財政法的基本原則”，主要包括財政立憲主義原則、財政法定主義原則、財政公開原則、財政公平原則以及財政民主原則；第三章“政府間財政關系”，主要包括中央和地方政府間財政事權和支出責任劃分的原則性規定，以及財政轉移支付制度等；第四章“財政收入”；第五章“財政支出”；第六章“預算制度”；第七章“財政程序”；第八章“法律責任”；第九章“附則”。(21)劉劍文：《財稅法法治呼喚制定財政基本法》，《中國社會科學學報》2015年1月28日。另外，有學者設計的我國中央與地方關系法的結構也可以為制定我國《政府間財政關系法》所借鑒。其設計的主要結構包含總則(目的概念、基本原則、基本制度)、中央地方事權配置(立法權、行政權、司法權、未盡事項)、中央與地方糾紛解決(主體、依據、途徑程序、執行)、實施保障和法律責任(主體、內容、技術)以及附則(技術規范、沖突規范)。(22)參見鄭毅：《關于憲法修改和<中央與地方關系法>制定的若干建議》，載中國法學會編：《中國法學會部級課題成果要報匯編(2016年)憲法與行政法卷》，中國法制出版社2017年版，第45頁。

上述兩種設計的視角是不同的。前者的重點是對我國政府間財政關系的調整而展開的，后者設計的樣本重點是針對更為宏觀的中央與地方關系的法律調整，這導致了兩者框架安排的巨大差異。對制定我國《政府間財政關系法》而言，前者設計的針對性雖然更強，但是缺憾也比較明顯：一是過于側重“財政”，而忽視了作為財政關系基礎的事權配置關系；二是范圍上存在問題，忽略了財政分配爭議解決等必要制度，“預算制度”的部分又與現行我國《預算法》基本重合，增加了協調難度。后者設計其實延續了學界一直以來制定“中央與地方關系基本法”的呼聲，結構上較為完整全面，問題在于當前直接制定《中央與地方關系法》的現實基礎尚不具備。主要是因為央地財政事權關系改革尚在推進過程中，諸多重要議題尚未塵埃落定并得到實踐檢驗，而且在既有的分散化的零星條款基礎上直接構建統一的基本法可能缺少過渡，增加了難度和風險。若能將這兩種設計整合起來揚長避短，可能會形成更貼合當下實際的方案。因此，筆者認為我國《政府間財政關系法》的結構可以大致作如下安排。

第一章“總則”。本章的主要內容應涵蓋以下方面。第一，立法宗旨。明確我國《政府間財政關系法》的立法目標、立法依據等，尤其是基于我國《憲法》第3條第4款的基本精神，對“根據憲法，制定本法”作出強調。(23)參見葉海波：《“根據憲法，制定本法”的規范內涵》，《法學家》2013年第5期。第二，基本概念。如對事權、財政、支出責任、轉移支付等貫穿全篇的重要概念作出定義。第三，基本原則。這里的基本原則是權責清晰、財力協調、區域均衡三個總要求的規范化、條文化體現，也是這三個總要求的邏輯深化和拓展，如黨的領導原則、財政事權匹配原則、公共產品層次性原則、公開原則、均衡原則、民主法治原則等。第四，基本制度，包括主要實施或責任主體、國家機構監督和社會監督、爭議糾紛解決等。這里主要是原則性規定，與其后章節中的具體條文形成對照。

第二章“中央和地方的事權與支出責任”。由于本章是整部《政府間財政關系法》的基礎和重點，因此可進一步分為三節：第一節“中央事權和支出責任”；第二節“地方事權和支出責任”(含省以下地方事權和支出責任劃分)；第三節“中央和地方共同事權”，含具體側重于中央或地方的判斷原則，以及其他未列舉事權或新興事權的歸屬原則。

第三章“政府間的財政關系”。本章應包括財政與事權劃分相匹配的基本規定、中央與地方政府間財政關系、省級以下地方政府間縱向財政關系、地方政府間橫向財政關系。本章內容可以不必分節，因為其“總-分”的結構比較明顯，尤其是對地方政府間財政關系的規定，不僅直接回應了上交揭示的橫向府際關系規范較為薄弱的問題，也能為以我國《民族區域自治法》第64條為代表的具體規范提供一般性的法律基礎。

第四章“轉移支付制度”。本章包括財政轉移制度的基本制度和原則、縱向政府間財政轉移支付、橫向政府間財政轉移支付、財政轉移支付的監督。上文將轉移支付定位為在事權和財政靜態配置基礎上的動態均衡制度，除了對縱向和橫向兩個方面分別予以并列式規定外，針對由轉移支付制度所引發的“跑部錢進”等現實問題，應專門設置監督條款。這一方面同第六章的相關監督和責任條款形成配合，另一方面也對《意見》中“著力清理、整合、規范專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付項目和資金規模”等改革精神給予了回應。

第五章“爭議與糾紛解決”。本章包括糾紛解決的實體和程序兩大部分。前者仍然從上下級政府、橫向政府間兩個方面入手；后者則具體分為爭議的提出、受理、處理、告知、申訴、執行等制度環節。

第六章“實施保障與法律責任”。實施保障包括監督(上級監督/人大監督/司法監督/社會監督/自我監督等)、監察(與我國《監察法》相關制度銜接)、檢查(上級對下級、中央對地方)等。法律責任的主體主要包括財政事權配置主體、實施主體、轉移支付主體、糾紛裁決主體、監督主體及其相關個人，且如前所述，對于相關法律已規定的民事、行政、刑事責任可用指示參照性條款。

第七章“附則”。本章包括技術規范(如生效時間)和沖突規范(適用規則)等。其中也會涉及同現行規范的銜接等具體問題。