財政事權與支出責任劃分改革走向縱深
——積極推進污染防治領域的改革

于樹一 楊 靜

隨著《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）、《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2018〕6號）的發布，我國財政事權和支出責任改革已形成頂層設計思路和原則性指導意見。此后，改革走向分領域深化階段。

進一步深化財政事權與支出責任劃分改革：聚焦污染防治領域

在過去的一年時間里，國務院辦公廳先后發布醫療衛生、科技、教育、交通運輸等四領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，這一年也成為中央與地方財政關系改革成果最多的一年。接下來，這項改革將向縱橫兩個方向拓展：一是繼續走向縱深，推出更多基本公共服務領域的改革方案，二是開啟橫向擴圍，根據“以支定收”和“權責對等”原則，引領收入劃分改革和轉移支付制度改革，最終在制度層面理順中央與地方財政關系，實現事權、財權、支出責任、財力等政府間財政關系要素的相互協調和匹配。

那么，在縱深方向，應該繼續推出哪些領域的改革呢？從現實來看，盡快推進污染防治領域的改革是必要且緊迫的。因為污染防治是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念的內在要求，是黨的十九大提出的要堅決打好的“三大攻堅戰”之一，是在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的必由之路。還要看到，污染防治領域的財政事權具有外溢性大、信息復雜度高的特點，合理劃分該領域財政事權與支出責任有利于中央和地方政府在各自職責范圍內最大程度地發揮其在污染防治方面的作用。

從目前的理論研究來看，大多是對環境保護事權和支出責任劃分的研究。蘇明等（2010）、逯元堂等（2 0 1 4）、洪小東（2018）從現狀、存在問題和建議等方面對我國環境保護事權與支出責任劃分進行系統性闡述，祁毓等（2017）、傅志華等（2018）基于調研的經驗證據指出了當前我國環境保護事權與支出劃分存在的主要問題，李淼焱（2018）對我國中央及地方政府環境保護支出責任的配置效率進行了評價。事實上，環境保護與污染防治還是有差別的，環境保護的范圍較廣，污染防治更為聚焦。財政事權與支出責任劃分是一項細致工作，需要由點到線再到面逐步外擴，因此，環境保護財政事權和支出責任劃分改革從污染防治推開，將更為高效，且與中央大政方針、國家總體戰略更為契合。

污染防治財政事權與支出責任劃分的基礎：公共服務的特殊性

各國的污染防治均先以“誰污染，誰付費”原則為基礎，合理劃分政府與市場的邊界，再在政府責任范圍內，以“屬地原則”為基礎，合理劃分污染防治的財政事權和支出責任。而正確認識污染防治領域公共服務的特殊性，是合理界定其政府與市場邊界、清晰劃分其財政事權與支出責任的基礎。

污染防治作為環境保護的一項重要內容，具備公共性和外部性的特點，且離污染源頭越近的政府行使事權越有效率。也就是說，污染防治的外部性強、地域屬性明顯且信息復雜度較高，可優先按照屬地原則進行財政權責劃分，地方政府承擔主要權責。除此之外，其子領域還具有不同的特殊性，在推進財政事權和支出責任劃分改革時應考慮到這些特殊性。以污染防治領域最主要的大氣、水、土壤污染防治為例，它們分別具有如下特殊性：

第一，大氣污染防治具有較強的“跨域性”。各地排放源產生的大氣污染物通過流動和相互作用，形成“你中有我，我中有你”的污染格局。出于“搭便車”的心理，地方政府缺乏有效的激勵機制，導致大氣污染防治的公共服務供給不足，需要中央承擔更多的財政權責。

第二，水污染防治與流域直接相關。有些流域只覆蓋一省，有些流域則覆蓋多省，后者的污染治理具有較強的正外部性，即上游的水污染治理會使中下游受益。因此，需要區分情況，按照“屬地原則”在流域內的政府間劃分財政事權和支出責任，涉及面廣的流域，要適度加強中央的財政權責。

第三，土壤污染防治具有地域性和隱蔽性。土壤污染具有顯著的地域性特點，可以按照“屬地原則”來劃分財政事權和支出責任。同時，土壤污染具有隱蔽性，污染責任人的認定是一個難題，需要在加強監管的前提下進行科學、準確劃分。

我國污染防治財政事權與支出責任劃分：歷史、現狀與問題

在我國，生態環境保護是逐漸受到重視的。改革開放之前，雖然“大躍進”造成了嚴重的大氣、水和土壤污染，但并未引起政府足夠重視，財政承擔的污染防治事權與支出責任較少，各級政府權責劃分也相對混亂。直到1974年，國務院環境保護領導小組成立，主導國家環境保護事務，加之《環境保護法》的頒布，政府對污染防治工作的重視程度持續增強，并基本形成“屬地管理”原則。

1994年以后，隨著分稅制改革的深入，中央政府開始通過專項轉移支付的形式支持地方政府進行污染防治工作，中央在污染防治方面的財政支出呈幾何倍數增加。最終，中央與地方污染防治財政事權和支出責任的總體劃分格局基本形成：以地方政府為主體，部分跨區域的權責由中央和地方共同負責。從財政決算數據來看，在2017年全國財政污染防治和污染減排支出中，中央本級支出占0.9%，中央對地方轉移支付占15.5%，地方本級支出占83.6%。2010年—2017年，中央財政和地方財政承擔的污染防治支出責任比重平均為26.72%和73.28%。2018年，國家加大污染防治力度，中央財政支持污染防治攻堅戰相關資金約2555億元，同比增長13.9%，投入力度為近年來最大。

盡管如此，對于如期打贏污染防治攻堅戰依然是不夠的，還需要進一步劃分清楚中央和地方污染防治的財政事權和支出責任。目前在此方面，我國還存在四方面問題：

一是劃分依據不完善，相關法律間缺乏協調性。由于事權劃分籠統化、粗線條，在一些具體事權劃分上存在法律依據空白，企業“守法成本高，違法成本低”的問題突出。

二是污染防治成本難以衡量，政府和市場邊界不清晰。由于污染防治具有明顯的公共性、外部性特征，市場主體在經濟活動中的污染防治成本未完全顯性化，許多排污量大的工業企業寧愿繳納排污費取得合法的排污權，也不愿意耗費大量成本投資污染處理設備。同時，政府和企業相關主體的責任認定機制尚不明確。

三是各級政府間污染防治事權“錯配”，共同事權的支出責任下移。跨流域的水污染防治、跨地區的大氣污染防治等外溢性較強的污染防治事權雖被劃分為中央和地方共同事權，但實際運行中存在著事權逐級下移的趨勢，中央政府撥付的專項轉移支付不足以彌補地方政府財力缺口。

四是地方政府缺乏污染防治的自我激勵，財力不足。地方政府應當按照“屬地原則”承擔本轄區內的污染防治工作，但在一些經濟發展較為落后的地區，仍然存在著“先發展，后治理”的錯誤觀念，對行使污染防治財政事權和支出責任的積極性明顯不高，并且在“吃飯財政”下，保工資、保運轉后，用于污染防治的財力少之又少。

財政污染防治事權與支出責任劃分的國際經驗借鑒

從我國財政污染防治事權和支出責任劃分存在的問題來看，僅立足于我國未必能形成科學、可操作的劃分方案，還需要充分借鑒國外成熟經驗，其中，美國、日本、德國在財政污染防治問題上經驗豐富，值得我國借鑒。

美國的典型經驗是成立污染防治的特殊服務區政府。作為聯邦制國家，美國污染防治的立法事權主要在地方和州政府，其可以根據自己的實際情況制定相關法律和污染防治標準與細則，甚至先于聯邦政府，為聯邦政府提供污染治理的法律依據。更重要的是，美國在地方層面成立了污染防治的特殊服務區政府，這個政府只提供單一的污染防治公共服務，并擁有單獨的征稅和支出安排權利。

日本的典型經驗是地方層面的財政支出權責劃分非常細致。日本是實行地方自治的單一制國家，所以污染防治財政事權與支出責任的主體是地方政府，地方支出占比約60%。并且，在地方政府之間，財政支出權責有非常細致的劃分。以水流域污染治理的基礎設施建設為例，都道府縣負責一級河川、二級河川的管理，市町村負責準用河川管理港口，供應住宅上水道、下水道管理。

德國的典型經驗是各級政府緊密配合。在德國，聯邦政府主導污染防治相關法律的制定及聯邦與州、州與州之間的協調。州政府主要負責部分環境政策的制定及實施，對市鎮履行事權和支出責任的審查監督。市鎮政府主要負責轄區內污染源監管以及環境監測等相關事務。從支出責任來看，州政府和市鎮政府承擔污染防治的主要責任；同時，橫向轉移支付和聯邦環境稅的縱向轉移支付發揮著重要作用。

根據以上三國的典型經驗，我國可得到如下啟示：一是對于跨區域、信息復雜程度高的污染防治事權，可以建立跨省際的污染防治協調委員會，統籌一定的財政資金并專項用于履行此類事權的支出責任。二是重視省以下污染防治財政事權和支出責任劃分，可在自上而下的改革中引入自下而上的流程，從基層梳理事權并形成來自基層的劃分建議，使得最終的劃分更加“接地氣”。三是在污染防治領域建立行之有效的橫向轉移支付機制，在橫向協調方面，重點發揮中央政府的作用。

污染防治財政事權與支出責任劃分的原則與建議

在對污染防治領域公共服務的特殊性，財政事權與支出責任劃分的歷史、現狀、問題及部分國家典型經驗進行綜合分析和整體把握后，為深入推進污染防治領域的財政事權與支出責任劃分改革，提出如下原則與建議。

首先，除了“屬地原則”、“受益原則”和“法治原則”外，污染防治財政事權劃分還應遵循如下原則。

一是公共服務均等化原則。污染防治屬于政府應提供的基本公共服務之一，財政權責劃分應遵循公共服務均等化的原則。以市縣級政府為主，中央和省予以轉移支付和政策性支持，在市縣層面財政能力不足情況下為實現城鄉污染防治均等化提供保障。

二是激勵約束相容原則。中央在下放部分事權給地方政府時，要賦予地方行使事權的自由裁量權，同時完善約束機制，提高地方政府履行事權的效率。而且，不僅要在縱向上體現中央和地方的管理優勢，也要在橫向上體現政府各部門的職能優勢，協調配合，突出效率。

三是動態調整原則。污染防治事權在劃分中較難做到盡善盡全，且各地污染的情況存在差別，也會出現一些新的污染現象，事權劃分應建立動態調整和糾紛協調機制。

其次，污染防治財政支出責任劃分應遵循如下原則。

一是誰污染誰付費原則。對于具有明確污染責任主體的污染防治事權，應充分發揮市場和企業的作用，污染損失由造成污染的個人或組織承擔。

二是財力配置原則。污染防治事權主要集中在地方政府，而地方政府的經濟條件和財力差距較大，需要中央通過轉移支付的形式進行財力配置，解決地方財力不足而無法有效履行支出責任的問題。

三是成本收益原則。通過量化處理的方法，衡量污染防治的成本與收益，對各級地方政府須承擔的財政支出責任進行盡可能準確的估計，并在此基礎上結合地方財力，對中央轉移支付的規模進行盡可能準確的估計。

最后，對現行污染防治財政事權和支出責任劃分提出如下改進建議。

一是細化各類污染防治事權，建立二級事權和三級事權清單。污染防治事權紛繁復雜，各具特殊性，對其事權的劃分應避免籠統化、粗線條，盡可能將事權明細化，形成分類分級的事權劃分機制，為深化、細化地方政府間財政事權和支出責任劃分改革提供指導和遵循。

二是對污染防治事權和支出責任進行橫向劃分，保證該領域財政支出權責的充分履行。僅在財政部門層面是無法最終劃分清楚污染防治事權與支出責任的，必須明確政府各部門在相應領域中所發揮的具體作用，加強各部門間溝通，在部門合力之下推進改革走向縱深。

三是將污染防治財政支出權責上移，減少共同事權。由于污染防治具有外溢性大、跨區域性的特點，基層政府提供不足，應在現有基礎上加大中央和省級政府財政支出權責，同時，為提高效率，讓各級政府財政支出權責更為明晰，需盡量減少共同事權。

四是完善轉移支付體系和地方稅體系，提高地方支出責任的履行能力。目前，我國地方政府承擔了大部分的污染防治責任，但是，在經歷了分稅制改革和“營改增”之后，我國財權上移，地方政府自有財力被削弱，對其應承擔的污染防治支出責任“心有余而力不足”，難以保證本級污染防治支出的持續性和穩定性。建議在短期內完善轉移支付體系，增強地方政府履行污染防治權責的財力；在長期，應探索地方稅體系的完善之路，在擁有一定財權的基礎上，形成持續穩定的財力履行自身的污染防治事權和支出責任。（本文系國家社會科學基金項目“我國中央地方財政事權與支出責任劃分的理論與實踐研究”〈項目批準號：17BJY174〉的階段性成果）（參考文獻略）