加快中小城市高質量發展，助力長三角一體化深度融合

孫茹茹 包 涵 耿 強

長三角是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在全國經濟中具有舉足輕重的地位。把長三角一體化發展上升為國家戰略是黨中央作出的重大決策部署，將在推動高質量發展、參與國際競爭、引領區域協調發展中發揮更大作用。長三角地區已明確了“一極三區一高地”的一體化發展目標，以上海、南京、杭州、蘇州為代表的大城市發展迎來新一波紅利。而著眼長三角地區的總體發展態勢，擁有一批數量可觀、發展基礎好、各具特色的中小型城市，是長三角一體化的重要戰略支撐。重視中小城市在長三角一體化中的特殊作用和戰略價值，激發中小城市的活力和潛力，加快中小城市高質量發展，發揮中小城市在產業承接與分工配套、居住疏導、生活服務、交通連接等領域的特殊作用，推動長三角地區形成以上海為龍頭，大城市、中小城市與城鎮間產業相互配套、生活彼此協調、交通銜接有序的發展態勢，實現長三角一體化深度融合發展。

從戰略高度認識長三角地區中小城市的現狀和價值

長三角一體化戰略涵蓋上海市、江蘇省、浙江省和安徽省一市三省，總面積35.9萬平方公里、常住人口2.2億、經濟總量19.5萬億元，分別占全國的1/26、1/6和近1/4。長三角地區的突出優勢是內部發展較為平衡，域內交通通達性較好，擁有一批實力較強的中小城市作為發展輻射腹地。長三角一市三省共有國家級新區3個（浦東新區、舟山群島新區、江北新區）、副省級城市（計劃單列市）3個（南京市、杭州市、寧波市）、一般地級市38個、縣級市及縣145個。

（一）長三角地區中小城市具備較高的發展水平和產業基礎

長三角地區的地級市、縣級市（縣、區）和鎮級行政單位，經濟總量和現代化程度在全國同類地區中均處于第一方陣。根據權威數據，在地級市層面，2018年大陸城市GDP前100名中，江蘇13個地市（含南京）全部入圍，浙江入圍8個，安徽入圍2個，長三角地區41個地市中有23個進入全國城市GDP百強；在縣和縣級市層面，2018年全國百強縣中，江蘇上榜20個縣級城市，且包攬前4強，浙江上榜14個縣級城市，安徽上榜6個縣級城市，長三角地區共有全國綜合實力百強縣40個，占全國的40%；在市轄區層面，2018年全國綜合實力百強區中，江蘇、浙江、安徽三省上榜數分別為22個、18個和5個，總計上榜45個，接近全國的半數；在鎮（街道）層面，2018年全國綜合實力千強鎮中，江蘇、浙江、安徽三省上榜數分別為204個、161個和30個，總計上榜395個，接近全國的四成。

長三角地區的中小城市產業基礎較好。圍繞上海、南京、杭州、蘇州等主要大城市，長三角地區的中小城市（含大城鎮）已具備一定的產業基礎，擁有一批“高精新特”的優質企業和“單打冠軍”“隱形冠軍”，部分中小城市在特定行業和特定領域走在全國前列。如浙江桐廬縣，20年時間成長為中國“民間快遞之鄉”，中通、申通、圓通、韻達等快遞業明星企業均源自桐廬。江蘇省如皋市，成為聯合國開發計劃署在國內唯一認證的“氫經濟示范城市”，形成了氫燃料電池系統、新能源汽車生產、制氫加氫設備制造、“氫能小鎮”等多元氫能產業體系。安徽省天長市，擁有規上儀表光電纜企業50多家，國內市場占有量近80%。

（二）長三角地區中小城市具備鮮明的城市特征和競爭優勢

表1 2018 年全國城市GDP 前50 名中長三角地區上榜城市

在整體發展水平較高、域內協調性較好的同時，長三角地區的中小城市間，由于發展所處階段、地理區位條件、自然資源稟賦等差異，城市特征各異，競爭優勢鮮明。

中等規模城市中，江蘇的蘇州市是全國經濟總量最大的一般地級市，在現代化程度、國際合作、高端制造、創新產業等領域全國領先，具備世界級影響力；浙江的舟山群島擁有全國首個群島新區，依托海洋資源優勢，在國際物流、海洋產業、船舶制造、海洋科技等領域已有深厚積累；江蘇的徐州市，地處淮海經濟帶中心，既有重型制造業優勢，又承擔著長三角地區北向輻射的門戶職責；安徽省的蕪湖市，作為全國汽車制造業的重要基地和安徽與江浙兩省連接互動的前沿，對于加強長三角地區域內東西聯動意義特殊。

區縣城市中，呈現出更豐富的城市特點和職能分工。浙江的安吉縣是“兩山理論”的發源地，優越的自然環境催生了以生態為基礎的綠色健康產業。與此相類似，浙江的淳安、永嘉、南潯，江蘇的溧陽、宜興、高淳，安徽的黃山、歙縣、績溪等地均有此特征。而從交通樞紐和連接點的角度看，江蘇的海門，本身擁有通江連海的優越條件，隨著航空、高速鐵路和高速公路與上海的全線對接，將成為提升上海交通能力、延展長三角地區域內交通連接的重要樞紐。

（三）長三角地區中小城市具備強大的發展潛力和承載力

長三角地區同時兼容了沿海、沿江、山區、丘陵、平原等多種地理形態，在擁有龐大的域內人口規模和市場儲備的同時，開發強度和環境承載力也呈現出一定的梯次分布特征。

表2 2018 年全國綜合實力百強縣前20 名中長三角地區上榜城市

表3 長三角一市三省基本信息對比

總體來看，上海、江蘇南部、浙江東北部，不僅是長三角地區大城市集中區，也是經濟社會發展領先地區，社會發達程度已經基本邁入中等發達國家水平，開發強度已臨界甚至超過環境承載極限。而轄區面積大、自然資源豐富的中小城市，開發強度尚在可控范圍，依然保有較強的環境承載力和資源優勢。

開發強度和環境承載力的梯次分布，為長三角地區域內產業布局調整、城市職能分工、發展協調聯動提供了廣闊的戰略空間。未來，隨著上海等大城市的進一步發展，對產業配置的要求逐步提升，一些不適宜繼續留在大城市域內的產業將有序向中小城市轉移，在促進中小城市發展的同時，為大城市的產業升級預留資源空間。

從整體視角認識中小城市在長三角一體化進程中的重要意義

縱觀國際經驗，在地區經濟發展到一定程度時，形成依托海洋資源，以若干特大城市、大城市為核心，中小城市合理分工布局的大城市群，是提升發展質量和國際競爭力、帶動區域協調發展的重要形態和方式。美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群的成功經驗表明，城市群的建設離不開大城市牽引，也離不開中小城市的有益補充。大城市的發展為中小城市帶來正向的擴散效應，反向來看，中小城市在產業配套、功能疏解、資源匹配等領域對大城市的發展和城市圈整體的發展形成有益的要素補充，從而構成高度嵌合的有機發展整體。

（一）中小城市在大城市群發展中發揮作用的基礎理論

將一體化的長三角地區視為由多城市整合而成的參與國際競爭的城市集群整體，基于此，通過分工理論、不平衡增長理論、規模報酬遞增理論等理論工具認識中小城市在長三角一體化進程中的作用和意義。

一是亞當·斯密的分工理論。1776年，亞當·斯密在《國富論》中論證了分工理論，提出分工和專業產生高效率。在更宏觀的國際競爭和區域發展中，中小型城市通過加強資源、資金、人才等要素的集合，實現某一產業或產業鏈某一環節生產效率的突破，依托域內統一市場和交通物流體系，與周邊產業環節實現高水平分工協作，由此推動區域整體大產業鏈生產效率的整體提升。分工理論是中小型城市發揮競爭優勢，實現錯位發展，打造隱形冠軍的理論基礎。

二是不平衡增長理論。赫希曼提出的不平衡增長理論，強調基于經濟部門或產業發展的不平衡，突出關聯效應和資源效應的優化配置。發展總體水平相對落后的中小型城市可以集中有限的資源和資金，優先發展適宜本地實情的主導產業，形成在重點行業和關鍵領域的競爭優勢，通過產業間的相關效應，提高資源配置的整體效率。

三是規模報酬遞增理論。企業內部各種生產要素按相同比例變化時，產量增加的比例大于生產要素增加的比例，即規模報酬遞增。受益于勞動的專業化分工、基礎設施的零邊際成本、大批量生產技術的運用等，企業得以實現規模報酬遞增，生產效率提升。

（二）中小城市在大城市群發展中發揮作用的歷史經驗——以日本名古屋和英國米爾頓凱恩斯為例

不同于大城市在城市圈中的引領性、綜合性、中樞性作用，中小城市往往著重發揮獨特優勢，承擔著一領域的職能，扮演好“僚機”和“軀干”的角色，對大城市和城市圈整體形成補充。

名古屋市，隸屬于日本愛知縣，總面積326.45平方公里，總人口228.4萬人，距離東京市區330公里，高速公路通勤時間4小時，高速鐵路通勤時間1.5小時，是東京城市群的重要組成。名古屋市是日本五大國際港口之一，為東京城市群提供國際物流支撐。同時，名古屋擁有豐田汽車等國際著名制造業企業，名古屋的發展與豐田汽車的壯大形成了良好的互動協調關系。

米爾頓凱恩斯，英國現代新市鎮建設的典型范例，位于倫敦與伯明翰之間，東南距倫敦80公里，西北距伯明翰100公里。米爾頓凱恩斯新建于1967年，其在城市規劃、設計和發展具有強烈的指令性色彩，與倫敦城市群的發展高度匹配。發展至今，米爾頓凱恩斯憑借優美的自然風光、良好的投資環境和前沿的產業集群，吸引了全球超過5000家企業在這里投資落戶，甚至許多世界500強巨頭將英國總部紛紛設在此地，形成了對倫敦的有益補充的協調。

（三）中小城市在長三角一體化中的角色分析

中小城市在長三角一體化中的角色定位，應當首先著眼長三角一體化戰略整體推進的要求和需要，結合自身實際，發揮資源、區位、產業特點，在統一協調、一體發展的總布局牽引下，以形成長三角一體化產業鏈、創新鏈為牽引，走有特色的高質量創新發展之路。

一是做好產業轉移和配套的協調區。中小城市一方面要借大城市產業升級的機遇期，積極對接，做好產業、企業的轉移落地，推動自身的產業升級；一方面要積極融入大城市、中心城市的產業鏈升級，圍繞上下游、周邊產業、配套產業作文章，形成有益補充。

二是做好生活疏導和品質提升的協調區。大城市的發展往往伴隨著人口過度集中的“城市病”，隨著中心城市規模的擴大和外沿的拓展，周邊中小城市、城鎮在居住、生活方面的承接、疏導、疏解價值逐步顯現，衛星城、居住城、養老城、休閑城逐步發展。要加快建設軌道交通、公共交通、教育、醫療等基礎設施，開放戶籍、購房、就學、就醫等公共服務壁壘，加快周邊中小城市、城鎮與大城市的同城化進程。

三是做好交通基礎設施建設的協調區。長三角一體化，先導在于交通，重點在于綜合性一體化現代交通體系的建設。長三角一體化建設，一方面需要跨區域、跨省域、跨市域大型綜合交通基礎設施的建設，另一方面要加強大型跨域交通基礎設施與域內交通、市內交通的對接整合。臨海、臨江和地處鐵路公路樞紐點的城市，既要協調好多種交通設施的對接，又要依托交通優勢加快自身發展，在物流業、交通裝備制造、物資儲備、對外自由貿易區建設等領域先試先行。

（四）中小城市在長三角一體化進程中發揮作用的機制探索

長三角一體化絕非一日之功，也不可能畢其功于一役，必然是一個較為長期的發展過程。發揮中小城市的作用，形成激發中小城市作用與活力的有效機制，主要有三點：

一是市場化的總體導向。推進長三角一體化，用好規劃的指揮棒作用固然重要，但市場化始終是根本的總體導向。堅持市場化的總體導向，發揮市場在資源配置中起決定性作用，以更深層次、更高水平的對外開放牽引長三角一體化進程的市場化水平。進一步深化行政審批制度改革，轉變政府職能，以信息共享、審批聯通、資格互認為基礎，實現長三角域內營商環境有效提升。在國企改革、資本市場改革、住房市場改革、農村土地流轉等領域加快探索，用改革的辦法和市場的手段解決長三角一體化進程中出現的問題。

二是有序協調的主要方法。“一體化”的重要內涵就是要打破“行政區經濟”的現有桎梏，打破本位主義和地方保護主義的思想困擾，打破各自為戰、各管一攤的發展模式，形成全局一盤棋、分工有序、合力發展的大格局。建立高位協調的領導機制，對涉及長三角一體化的大事、要事、難事和需要跨域整合、多地聯動的事項進行協商協調。對不同地域、不同發展水平和層次的地區，要堅持地位平等但分工有序的原則，堅持以長三角一體化的總體利益為標準。

三是高質量發展的目標要求。長三角一體化是在新時代著眼國際競爭和經濟發展形式要求做出的戰略選擇，高水平建設長三角地區，實現“五位一體”高質量發展是基本的目標要求。發揮中小城市的積極作用，絕不是以犧牲中小城市的利益和發展為代價，換取大城市的發展，而是要實現總體利益與個體利益、短期收益與長期發展的有機統一，實現以大帶小、以小促大的良性互動。高質量的總體標準是統一的，高質量的呈現是具象的，是與城市特征、產業特色和發展階段相銜接的，要加強總體統籌和科學聯動，提升中小城市發展與一體化要求協調性。

從產業視角認識長三角地區重點中小城市的發展方向

未來，長三角一市三省有望迎來新一輪產業升級和產業鏈、創新鏈、資源鏈的整合。中小城市一方面要主動配合適應，積極在物流、裝備、研發、加工、配件等上下游產業鏈中卡位補位，補齊重要領域和關鍵環節，另一方面要搶抓文化、養老、消費、旅游等生活服務業加快發展的機遇，做好生活幸福度這篇文章。

第一類是文化與旅游相結合的休閑產業城市，以江蘇揚州、浙江湖州、安徽黃山為代表。隨著長三角地區常住人口規模擴大和中高收入群體的成長，文化消費、文化旅游有望獲得長足發展。滬江浙皖地區本就是文化薈萃之地，擁有大量的文化遺存、文化名勝、特色文化傳統和非物質文化遺產，具有強大的文化消費、文化旅游潛力。江蘇的揚州市，是淮揚文化、運河文化、鹽商傳統和園林城市的重要代表，擁有瘦西湖、揚州八怪、淮揚菜系等諸多文化亮點；浙江的湖州市，是近代湖商群體和湖商文化的發源地，以南潯的古鎮文化、繅絲文化和商貿文化為代表；安徽的黃山市，不僅擁有黃山豐富的風景自然資源，也是徽商文化的重要起源，擁有盆景、篆刻、古民居等諸多文化符號。

第二類是突出產業傳統和城市基因的特色產業城市，以江蘇常州、浙江溫州、安徽蕪湖為代表。城市的基因，源自長期的歷史積淀和文化環境的養成，而特定的城市基因，往往也形成了獨特的產業特色。江蘇的常州市，曾是改革開放后中等城市發展的典范，也是輕工業的重要基地，如今常州依然在城市的經濟增長和市民的生活質量之間達到了良性平衡。浙江的溫州市，是“四千四萬”民營經濟精神的發源地，也是改革開放后民營經濟最早萌芽的地區之一，溫州的民營經濟、涉外經濟、小商品商貿與物流仍將有重要的價值。安徽省蕪湖市，是汽車工業的重要基地，依托汽車工業發展現代制造業。

第三類是突出區位優勢的城市，以江蘇連云港、浙江嘉興、安徽馬鞍山為代表。區位條件優越的城市，往往能發揮更特殊的作用，獲得超常規的發展。江蘇的連云港市，是新亞歐大陸橋東方橋頭堡、全國性綜合交通樞紐城市，具有海運、陸運相結合的優勢，在“一帶一路”建設大背景下發揮海陸聯動、東西互通的優勢。浙江的嘉興市，緊鄰上海、蘇州兩大經濟強市，承擔參與建設長三角一體化示范區的重任，在長三角一體化進程中居于先發位置。安徽的馬鞍山市，緊鄰南京，是南京都市圈的重要組成部分，在衛生、交通、社會生活等方面與南京高度同城化。

綜上，長三角一體化的龍頭和牽引是以上海為代表的特大城市和大城市，但基礎和根本動力在中小城市。從充分發揮中小城市作用，以市場化的手段，完善協調機制，打破“行政區經濟”，讓一切有助于發展的要素充分迸發、合理流動，實現大城市與中小城市職能配套、產業互補、空間協調、協調融合、相互促進，推動長三角一體化深度融合發展。