我國法律援助立法重點和難點問題研究＊

樊崇義

中國政法大學國家法律援助研究院名譽院長、訴訟法學研究院名譽院長、教授北京師范大學“京師首席專家”、刑事法律科學研究院特聘教授

《法律援助法》的立法重點難點，主要集中在組織管理體制、適用條件、經費保障、人員建設、質量管理等方面。本次立法應當結合我國經濟社會的發(fā)展的情況，同時考慮國際社會的通行做法，作出明確且有效的解答。

一、組織監(jiān)管體制與業(yè)務實施機構的優(yōu)化設計

由于未能預先規(guī)劃好我國法律援助的組織管理體制，因而，隨著法律援助工作量的增加，組織管理體制的深層次問題在實施過程中不斷暴露，已經成為阻礙我國法律援助制度進一步發(fā)展和完善的制度“瓶頸”，《法律援助法》應當通盤予以解決。

（一）現行組織監(jiān)管體制與業(yè)務實施機構的混同缺陷

法律援助的組織管理體制與業(yè)務實施機構是對國家責任與政府責任的具體反映與首要體現，也是決定法律援助工作是否能夠順利開展的關鍵前提。從法理上看，對法律援助進行監(jiān)督管理應當是司法行政機關的法定職責，但長期處于空缺狀態(tài)，司法部法律援助中心因成立較早而擔負該責任，只是現在看來這種歷史形成的做法越來越顯得不合時宜。為了加強法律援助監(jiān)管工作，司法部黨組研究成立法律援助工作司并上報國務院，國務院批準司法部“三定方案”，同意司法部成立法律援助工作司，增加編制、人員并明確職責；各?。▍^(qū)、市）司法廳（局）普遍建立法律援助管理機構，充實管理力量，明確監(jiān)管職責，法律援助工作管理體制基本建立。另行成立的法律援助工作司被賦予了監(jiān)管職責，但法律援助中心的歷史問題被擱置，必然與司法部法律援助中心及地方法律援助中心，共同負責法律援助管理工作，由此形成了“二元制”機構設置格局。這一新的變化加劇了法律援助管理職能與業(yè)務實施機構服務職能之間的配置混亂問題。

目前，這套“二元制”的法律援助體制，明顯混淆了組織監(jiān)管部門與業(yè)務實施提供機構之間的差異，在實踐中不斷暴露其運行不順的問題，主要表現為政事不分、管辦不分、職責不清。1參見桑寧：《法律援助發(fā)展中結構性矛盾和瓶頸問題研究》，載《中國司法》2012年第1期。具體地說：（1）政事不分。法律援助監(jiān)督部門是行政機關，但法律援助機構卻同時可能是行政機構和事業(yè)單位，幾乎各占半壁江山?！斗稍鷹l例》只規(guī)定法律援助機構的設置、職責，卻沒有明確規(guī)定性質。法律援助機構在作為事業(yè)單位的同時，實際上承擔行政職責。（2）管辦不分。各地法律援助機構除擔負法律援助的管理工作之外，還直接提供法律援助的服務。特別是地（市）、縣（區(qū)）兩級法律援助機構基本都承擔法律援助服務職能。2參見高貞：《法律援助的理論與實踐》，法律出版社2014年版，第11頁。一些地方法律服務資源短缺，允許法律援助機構的工作人員辦理法律援助案件，既不符合法律援助的專業(yè)化建設與質量要求，也加劇了內部管理的混亂。（3）職責不清?！斗稍鷹l例》對法律援助工作職責的內容和配置規(guī)定不清晰，對國家與政府、司法行政部門、法律援助機構、律師協會等的主要職責與法律責任等規(guī)定不盡充分。

進一步講，“政事不分、管辦不分、職責不清”主要是指法律援助組織管理監(jiān)督行政部門與法律援助業(yè)務實施機構在職能定位、機構屬性、分工配合等方面相互交錯和紊亂，3參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。并出現了以下尖銳的問題：（1）法律援助組織管理監(jiān)督行政部門與法律援助業(yè)務實施機構的功能定位相互交錯。在設立法律援助中心這一業(yè)務實施機構之初，司法部賦予其同時肩負管理法律援助工作以及直接辦理法律援助案件的雙重職能，即法律援助機構最初具備管理機構及服務機構的雙重職能定位。但實踐中出現了兩種相反的現象：有些地方由于法律援助機構人員有限，無法兼顧雙重職能；有些地方法律援助機構以辦案為主要職責，服務職能異化，管理職能虛置。（2）法律援助業(yè)務實施機構性質的定位混亂。在實踐中，法律援助機構的性質主要有三類：行政機構、參照公務員管理的全額撥款事業(yè)單位、非參照公務員管理的全額撥款事業(yè)單位，此外還有個別機構仍處于非編制狀態(tài)。這使法律援助機構在實施提供法律援助服務時，始終處于非常別扭的混亂狀態(tài)。（3）司法行政監(jiān)管機關與法律援助業(yè)務機構之間的職能配置相互“爭執(zhí)”與“對立”不斷?！斗稍鷹l例》僅原則性地規(guī)定了法律援助的組織管理體制，但對法律援助中心這一業(yè)務實施機構的規(guī)定不明確，未能清晰、具體和全面地對法律援助的司法行政機關與法律援助實施機構之間的職責劃清界限。在實踐中，法律援助管理部門與服務實施機構多頭涌現，機構設置混亂，嚴重制約了法律援助工作的開展。

（二）組織監(jiān)管體制與業(yè)務實施機構的分離與改良

在新形勢下，迫切需要建立健全法律援助組織管理體制與業(yè)務實施機構之間的關系。對此，首先要解決一個前提問題，即機構設置與職能配置的理性關系?？v觀各國法律援助的組織監(jiān)管工作，主要圍繞服務管理、行政監(jiān)督、政策制定三項職能展開。同時，服務機構在實施法律援助中，主要承擔業(yè)務實施、辦理等功能，積極發(fā)揮法律援助專門機構的優(yōu)勢，發(fā)揮行業(yè)引導作用，實現案件辦理的最佳效果，還通過提出立法、司法建議等方式推動法律政策改革。4參見高貞：《論法律援助機構的職責及作用》，載《中國司法》2004年第1期。我國法律援助管理體制建立初期，法律援助服務與實施機構主要負責開展法律援助工作。隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展，新的法律援助監(jiān)督管理機構涌現，與原有的法律援助服務機構并列承擔法律援助管理工作，形成“二元制”格局，并開始暴露以下問題：機構設置缺乏法律依據，導致地方設置多元化；功能“疊床架屋”，浪費法律援助資源；監(jiān)管與實施的職責劃分不明，管理效率低。因此，我國法律援助體制的最大問題是沒有嚴格區(qū)分組織監(jiān)管與服務實施的本質區(qū)別。

從概念與邏輯看，法律援助的組織監(jiān)管體制涉及法律援助工作的行政指導、監(jiān)督的問題；將法律援助監(jiān)管工作視為一項行政職能，符合國內外的一貫做法。而且，法律援助是國家責任與政府責任，要求國家和政府通過行使行政職權予以落實，政府應當采取措施積極推動法律援助工作。5參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。同時，法律援助服務機構負責實施法律援助，受理、審批等行為是具體行政行為，屬于廣義上的行政給付，給付標的是法律服務而非物質（金錢）。因此，法律援助服務機構也應當是行政機關而非事業(yè)單位。實際上，法律援助機構的行政機構化，符合我國的現實情況，秉承了職能決定機構、政事分開、合理劃分行政機構與事業(yè)單位的行政機構設置傳統。法律援助服務機構作為事業(yè)單位，有時無法解決傳統公共管理模式的固有弊端。

目前，我國法律援助監(jiān)管體制與業(yè)務實施機構的機構改革與設置，理論上有以下不同的調整方案：（1）全國統一的法律援助組織機構體系。從理想的狀態(tài)看，為了能夠“對癥下藥”，應當統一設置法律援助組織?？梢栽O立全國統一的單一法律援助機構，取消法律援助管理機構和法律援助機構的區(qū)分；也可以考慮在省市兩級行政區(qū)劃內設立行政性質的法律援助管理機構，負責本行政區(qū)內法律援助工作的管理、審批、考核工作；在區(qū)縣兩級行政區(qū)劃內設立參照公務員管理的事業(yè)單位性質的法律援助機構，負責法律援助案件的代理工作。但無論哪種機構設置模式，都應當將法律援助機構中所有的正式工作人員納入編制。6參見樊崇義：《中國法律援助制度的建構與展望》，載《中國法律評論》2017年第6期。（2）雙重職能與“二元制”的優(yōu)化。從現實需要看，我國法律援助機構仍應當維持雙重職能的定位，理由在于：我國律師資源的地域分布極不平衡；刑事案件全覆蓋需要；法律援助律師隊伍具有一定規(guī)模，法律援助機構的雙重定位確實起到了一定的成效。但是，我國法律援助機構內部并不區(qū)分管理人員與服務人員，統稱法律援助機構工作人員，更未對服務人員的工作機制單獨設立專職律師或公設辯護人制度。在法律援助機構中，嚴格區(qū)分從事管理工作的人員與從事服務工作的人員，并使服務人員專職化是國際通行做法。在雙重職能下，應做到服務人員的專職化，區(qū)分專門辦理案件的服務人員和負責行政事務的管理人員，明晰權責。應當區(qū)分管理崗位與服務崗位，管理人員應當盡職履行管理職責，不應利用優(yōu)勢參與辦案、賺取辦案補貼；服務人員應當專注于辦理案件，不應參與管理工作；而且，各自的人員配置、薪資報酬、專業(yè)分工、職責任務、培訓機制等應有差異。7參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。（3）一元制。“二元制”有諸多弊端，應向一元制回歸。按照廣義的法律援助機構概念，應撤銷法律援助管理機構，僅保留法律援助機構，擴大法律援助機構的職權，合理解決與司法行政機關的職權配置。在實踐層面，應當在國家及省級保留法律援助工作司（處），取消國家及省級法律援助中心，強化服務監(jiān)督、具體政策制定職能；同時，在市級及區(qū)縣級保留法律援助中心（處），強化其服務管理、監(jiān)督職能。重新設置后的法律援助工作司及法律援助中心，統稱為法律援助機構。8參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。在一元制中，司法行政機關與法律援助機構之間的管理職能分配問題是關鍵，應當吸收政策規(guī)劃職能和實施職能相分離原則的合理精神，由司法行政機關行使政策制定職能，法律援助機構全面行使服務管理、服務監(jiān)督職能；同時，擴大法律援助機構在具體法律援助管理工作中的靈活性，通過授權或法律法規(guī)明確規(guī)定的形式，賦予法律援助機構在不違反法律法規(guī)的前提下，對特定范圍內的事項行使政策制定職能。這符合我國行政管理體制改革的趨勢和司法部歷來開展法律援助工作的精神，是更高效、順暢的法律援助管理體制。9參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期。這些觀點有其合理性，但更關鍵的問題是，既要與我國正在進行的國務院機構改革方案保持高度的一致，也要結合我國國情與法律援助的實踐，整合各方資源和統合各種因素作出選擇。

（三）法律援助中心的去留

1995年，廣州市率先成立全國第一個由政府批準設立的法律援助中心。1996年，四川省組建成立全國首家省級法律援助機構——四川省法律援助中心。同時，1996年3月，司法部成立國家法律援助中心籌備組。1996年12月，中央機構編制委員會辦公室批復同意成立全額撥款的司法部法律援助中心，標志著我國首家專門負責法律援助工作的國家級機構正式成立。與此同時，司法部正式委托授權司法部法律援助中心，代表司法部負責監(jiān)督管理全國的法律援助工作。但是，從機構設置情況來看，區(qū)、縣一級機構設置欠規(guī)范，與《法律援助條例》的要求有一定的差距。而且，機構未單獨列編、人員內部調劑、機構與其他科室合署辦公等現象較為普遍。這種機構設置引發(fā)事務繁多、精力分散、疲于應付、工作難以落到實處等弊端。

法律援助中心身兼多項功能的格局，其實是組織機構扭曲后的產物，隨著司法部設立法律援助工作司之后，法律援助中心的生態(tài)迎來新的變動。對此，有觀點認為，應完善中央和地方（省、地、縣）所組成的四級法律援助機構，賦予部、省、地法律援助中心監(jiān)督管理職能。縣級法律援助的管理工作，既由縣（市）司法行政部門負責，也由更高級別司法行政機關法律援助機構負責。部、省、地三級法律援助機構應盡快完成職能轉變，不再承擔具體的辦案工作，集中力量加強法律援助的監(jiān)督管理。從長遠來看，部、省、地區(qū)級的法律援助中心應當轉變?yōu)楦骷壦痉ㄐ姓块T的一個內設部門，使行政管理職能回歸到司法行政管理機關。法律援助是政府的責任，法律援助中心作為單獨設立的部門，應由目前的事業(yè)單位改為行政機構；其名稱亦應帶有明顯的政府部門標志，如可以效仿香港的“法律援助署”，分別命名為國家法律援助署、某省法律援助署、某縣法律援助署，以減少“中心”等稱呼所可能引起的對法律援助屬性的誤解。10參見王瓊等：《法律援助的政策規(guī)范與運作制度研究》，載《中國司法》2005年第1期。應該說，這種改革思路具有綜合性，既兼顧了我國目前的“二元制”現狀，也對該體制的一些弊端和不足進行了有針對性的調試，更糾正了法律援助中心脫離服務實施職能而承擔監(jiān)管智能的“扭曲”狀態(tài)。但需要注意的是，按照十九屆三中全會的精神，2018年3月13日國務院機構改革方案正在推行。這是討論法律援助體制改革的重要前提，如果脫離了國家機構改革的大背景，所提出的方案可能難以付諸實施。

（四）立法建言

關于我國法律援助組織管理體制的完善及其立法問題，首先應當立足我國現實國情，尊重我國的政治體制、司法體制以及經濟社會發(fā)展需要；也要適當參考和借鑒國際社會的一些通行做法，選擇可以兼顧改革成本與效益的綜合性方案。

1.域外立法與借鑒。國際社會與部分國家的法律援助監(jiān)管制度各有差異，對當前的法律援助立法有一定的參照意義?！?986年蘇格蘭法律援助法及相關立法》在第一部分中規(guī)定了“蘇格蘭法律援助委員會”，并對其職能、權力與職責作出了規(guī)定。其職能是確保根據本法提供法律援助、法律建議和協助，以及管理蘇格蘭法律援助基金；其權力包括作出對提供法律援助、法律建議和協助有必要或適宜的行為等；其職責是及時公布履行職能或行使權力的情況等。11參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第149頁。《日本綜合法律援助法》（2004年）第三章規(guī)定了“日本法律援助中心”問題。第14條規(guī)定：“援助中心旨在迅速合理地開展法律援助相關工作?！?2參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第429頁?！睹绹煞展痉ā罚?010年修訂）開宗明義地指出，本法案是對《1964年經濟機會法》的修改，其目的是有利于法律服務項目由原來的經濟機會轉為法律服務公司。同時，第1003條［2996B］對法律服務公司的設立目的作了進一步的規(guī)定，即為給予在非刑事訴訟中因經濟困難無力負擔法律幫助費用的人提供法律幫助，以經濟支持為目的，在哥倫比亞特區(qū)建立一個非會員制、非營利性的私營公司，即法律服務公司。13參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第2頁。應該說，上述三種不同的做法提供了很有意義的參考視角，但并不完全適合我國的情況，我國的法律援助組織管理體制尚需尊重歷史、現實以及未來趨勢。

2.《法律援助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案征求意見稿》）第5條規(guī)定：“國務院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作?？h級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作?！笨h級以上地方人民政府設立在司法行政部門的法律援助機構，負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本法規(guī)定的公民提供法律援助。中華全國律師協會和地方律師協會應當按照律師協會章程對依據本法實施的法律援助工作予以協助。《草案征求意見稿》第6條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院以及公安機關應當依照本法規(guī)定開展法律援助工作。人民政府發(fā)展改革部門、財政部門、人力資源和社會保障部門、工商部門、檔案部門、金融機構等應當支持法律援助工作。”同時，第五章“監(jiān)督管理”單獨作為一章，第34條規(guī)定了“司法行政部門的監(jiān)管職責、監(jiān)管事項”問題：“司法行政部門對法律援助工作履行下列監(jiān)督檢查職責：對下級司法行政部門履行本法規(guī)定的法律援助工作進行監(jiān)督檢查；對所屬法律援助機構辦理法律援助案件以及法律援助經費使用情況進行監(jiān)督檢查；對法律援助案件辦理的情況進行質量考評；法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責”。同時，第35條規(guī)定了“對社會組織的監(jiān)督”，第36條規(guī)定了“信息管理系統”，第37條規(guī)定了“司法監(jiān)督”，第38條規(guī)定了“社會監(jiān)督”，第39條規(guī)定了“財政審計監(jiān)督”。相比于《法律援助條例》的規(guī)定，《草案征求意見稿》的立法進步是值得肯定的，但與各界的呼吁相比尚有一定的差距。

3.中國政法大學國家法律援助研究院提交的《法律援助法（專家建議稿）》（以下簡稱《專家建議稿》）第6條“司法行政部門的職責”規(guī)定：“國務院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作?？h級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作。”同時，第7條規(guī)定了司法機關的職責：“人民法院、人民檢察院和公安機關應當依照《刑事訴訟法》及本法的規(guī)定保證有關當事人能夠獲得及時有效的法律援助?！倍遥诙聦ｉT規(guī)定了“法律援助中心”。第13條即“法律援助中心”規(guī)定：“地方各級人民政府應當設立法律援助中心。法律援助中心是具有獨立法人地位的公益事業(yè)單位，在本行政區(qū)域內負責組織、實施法律援助事務。地方各級人民政府應當保障法律援助中心的人員編制、經費保障和基礎設施，足以滿足本行政區(qū)域的法律援助服務需求。地方各級人民政府的司法行政部門負責制定本行政區(qū)域的法律援助發(fā)展規(guī)劃和政策，指導、監(jiān)督法律援助中心依法開展法律援助服務?！钡?4條規(guī)定：“法律援助中心在其管轄范圍內負責法律援助的組織、實施、管理、監(jiān)督工作，具體包括以下職責：貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)有關援助的規(guī)定；負責法律援助人員的遴選、認證、業(yè)務培訓等事務；負責受理、審查法律援助申請，或者接受刑事訴訟辦案機關的通知，指派法律援助律師；對法律援助律師的工作提供指導、支持和監(jiān)督；負責法律援助案件的質量管理；負責法律援助資金的管理和使用；負責法律援助檔案、資料的管理；負責法律援助工作的宣傳和交流；對社會組織開展的法律援助服務進行指導、監(jiān)督；承辦其他法律援助工作?！毕啾扔凇恫莅刚髑笠庖姼濉?，《專家建議稿》的規(guī)定更可取，既體現在立法體例上，也體現在規(guī)范表述上。

4.法律援助中心的立法問題?！恫莅刚髑笠庖姼濉凡⑽磫为氁?guī)定，無疑是重大的立法遺憾。相比之下，《專家建議稿》第二章規(guī)定了“法律援助中心”，共有7個條文分別規(guī)定了“法律援助中心”“法律援助中心的職責”“法律援助工作站”“法律援助中心統一指派”“政府購買法律服務的方式”“信息管理系統”“案件質量評估”。其中，第13條對“法律援助中心”的規(guī)定，顯著地調整了當前的法律援助體制：一是明確了法律援助中心與政府的關系，它由地方各級政府設置，并非司法行政機關的內設機構。因此，政府應當從多方面予以保障。二是明確了法律援助中心的性質，是具有獨立法人地位的公益事業(yè)單位，負責組織、實施本行政區(qū)域內的法律援助事務。三是明確了各級司法行政機關對法律援助中心是指導、監(jiān)督關系。這一修改是對法律援助中心當前現狀的客觀反映，對促進法律援助制度發(fā)展具有重大的積極意義，法律援助中心是法律援助工作實施的真正主體，但對其監(jiān)督亦是必然。第14條明確了法律援助中心的職責。第15條從便民服務的角度，規(guī)定了“法律援助工作站”的設立條件。第17條對“政府購買法律服務的方式”作出了規(guī)定：“法律援助中心可以通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式向社會購買法律服務，為當事人提供法律服務?！钡?9條對“案件質量評估”作出了規(guī)定。上述關于法律援助中心的立法建議具有現實意義與參照價值，是對法律援助實施服務機構與組織監(jiān)管分離這一精神的正確體現。

二、法律援助的適用條件

由于各方面因素的制約，我國法律援助范圍仍無法真正做到“普惠化”，仍需要符合一定條件的申請者才能獲得。對于適用條件，主要的難點是《法律援助條例》規(guī)定的“經濟困難標準”及其認定。相應地，《法律援助法》應當作出立法改進。

（一）適用條件的界定與現實問題

接受公民的法律援助申請，審查并決定是否提供法律援助，是法律援助機構的核心工作，也是法律援助制度的最重要內容。根據《法律援助條例》的規(guī)定，經濟困難標準旨在審查是否符合法律援助的經濟條件要求，是直接決定能否獲得法律援助的法定依據。申請人的經濟狀況是獲得國家統一法律援助而非自行委托服務的判斷前提，經濟狀況處于“經濟困難”是法律援助的特有與核心條件。因此，政府如何制定衡量公民“經濟困難”的標準尤為關鍵，既決定了可以享受法律援助權利的對象，也影響了政府對法律援助的投入。由此可見，法律援助經濟困難的標準在法律援助制度中處于非常重要的地位，是法律援助制度的一個重要概念。

然而，從法律援助的實施狀態(tài)看，我國法律援助實施過程中的經濟困難標準問題叢生，影響法律援助工作的深入發(fā)展。這些問題主要有：一是經濟困難標準的概念很不明確?！斗稍鷹l例》沒有規(guī)定經濟困難標準的定義和具體指標，只有簡單的授權。二是經濟困難標準過于嚴苛。對于《法律援助條例》的授權規(guī)定，各?。▍^(qū)、市）地方通常作出調整，包括將當地最低生活保障待遇或將最低生活保障待遇上浮一定比例（如1.5倍）作為經濟困難標準、規(guī)定幾類免于經濟困難標準審查的情形等。三是各地實踐的弊端不少。各地關于經濟困難標準及其具體指標各異，缺乏明確的經濟困難標準認定方法，有損于法律援助立法的可操作性和權威性，不利于全國法律援助工作的統一發(fā)展。另外，無論是以最低生活保障待遇還是以低收入戶為經濟困難標準，都不符合我國法律援助實踐需要和法律援助立法本意。14參見郭婕：《論法律援助標準的建立與完善》，載《法治研究》2013年第4期。

同時，在技術上，《法律援助條例》對當事人申請法律援助僅規(guī)定經濟困難標準和案件范圍的“雙審查”，對實質審查沒有作具體規(guī)定。但在實踐中，各地法律援助機構在審查中大量運用實質審查來決定是否提供法律援助。15參見高貞：《法律援助審查中的若干問題探討》，載《中國司法》2008年第2期。實施法律援助的實質審查，是為了防止法律援助權的濫用和法律資源的浪費；實質審查訴訟請求及其所依據的事實理由和證據，決定是否值得提供法律援助。16參見梁宣養(yǎng)、張兆祜：《關于建立法律援助實質審查制度的思考》，載《中國司法》2014年第5期。具體地講：一是合法性。主要是審查當事人是否具有訴的利益，但刑事法律援助除外。二是合理性。審查法律援助的預測性結果。在“有勝訴的希望”和“不致明顯敗訴”之間，前者更符合效率的考量。三是效益性。對勝訴后執(zhí)行的可行性、案件結果的利益微小性、案件處理的簡單性等進行審查。法律援助的審查行為屬于具體行政行為，當事人不服具體行政行為，可以通過申請行政復議或提起行政訴訟獲得救濟。

（二）經濟困難標準的判斷因素與規(guī)范表述

從整體上看，經濟困難作為適用條件的基本內容，其實也與其他適用條件緊密聯系，并與辦案補貼緊密相關。實際上，司法機關一直在不斷健全和完善法律援助“三項標準”。各?。▍^(qū)、市）全部完成了經濟困難標準、補充事項范圍和辦案補貼標準的制定工作，部分?。▍^(qū)、市）調整了“三項標準”。但問題仍然不少。最為突出的是，經濟困難的證明或審查難度太大，嚴重限制了法律援助的范圍與覆蓋面。17參見桑寧：《法律援助發(fā)展中結構性矛盾和瓶頸問題研究》，載《中國司法》2012年第1期。誠然，基于國家責任與政府責任，在制定法律援助經濟困難標準上并不容易，包括法律援助的本質和宗旨、政府對法律援助事業(yè)的財政投入、公民的法律援助需求、人力資源以及經費保障等在內的決定因素具有不確定性。18參見楊泳：《論法律援助經濟困難標準》，載《中國司法》2004年第6期。然而，立足于法律援助的本質和宗旨這一決定性因素，司法部正積極推動各地制定并調整法律援助的范圍和標準，如低保標準調高到1.5—2倍，實際上擴大了覆蓋范圍。19參見梁捷：《司法行政體制改革全面推進——司法部副部長張?zhí)K軍談司法行政體制改革》，載《光明日報》2014 年11月6 日。只是這些碎片化的探索和調整，遠不如立法修改來得更直接有效。

《法律援助條例》第13條并未明確規(guī)定“經濟困難的標準”的審查標準，實踐中的做法也不足?。阂皇欠稍贫扰c最低生活保障制度及企業(yè)最低工資制度的出發(fā)點和根本點不同，經濟困難標準參照最低保障線或者企業(yè)最低工資的邏輯性和理論依據先天不足。二是最低生活保障的待遇或者企業(yè)最低工資標準與取得法律服務的市場價格相差太大，法律援助經濟困難標準以最低生活保障線或者企業(yè)最低工資為參照不合理。三是現行經濟困難標準只涵蓋部分法律援助對象，與“應援盡援”相悖。四是現行經濟困難標準制約了法律援助事業(yè)的發(fā)展。20參見楊泳：《論法律援助經濟困難標準》，載《中國司法》2004年第6期。

對于“經濟困難標準”規(guī)定及其實踐做法，目前已經形成了諸多有建設性意義的改進方案，主要有：（1）法律服務購買能力。法律服務市場的購買雙方是平等主體，法律服務價格適用意思自治原則。法律服務購買能力是法律服務需求者能夠用于在法律服務市場上購買其所需要的法律服務的資產。隨著供需的變化、經濟發(fā)展狀況、法治環(huán)境的變化，法律服務市場價格也是流動的。政府制定指導價格紛繁復雜，難免妨害市場的發(fā)展和規(guī)范管理的協調。21參見楊泳：《論法律援助經濟困難標準》，載《中國司法》2004年第6期。（2）“可動用資產”。法律援助經濟條件審查的對象是法律援助申請人的經濟狀況，是申請人的現實經濟實力的綜合評價，包括流動資產和固定資產兩個方面。對于經濟實力的衡量問題，世界各國及地區(qū)的指標存在很大的差別，如香港的“可動用資產”或“可動用收入”、瑞士的“經濟收入”、德國的“可支配收入”、南非的“可計算收入”等。經濟條件的審查，應考察所有的總資產這一基礎，以及收入和支出的整體情況暨現實流動資產實力，還有固定資產的變現的可能性。香港的“可動用資產”的概念，能夠較為客觀地反映申請人的法律服務購買能力。我國可以借用該概念，以法律援助申請人的總資產為前提，通過對支出作出必要的減益，對固定資產變現的可能性進行判斷，最終判定申請人在法律服務市場購買法律服務時所能剩余資產的總額。22參見楊泳：《論法律援助經濟困難標準》，載《中國司法》2004年第6期。（3）最低工資標準作為基準點具有可行性。23參見孫平凡：《法律援助經濟困難標準辨析》，載《中國司法》2012年第5期?！蹲畹凸べY規(guī)定》（勞動和社會保障部第7次部務會議，2003年）規(guī)定，最低工資標準是指勞動者在法定工作時間或依法簽訂的勞動合同約定的工作時間內提供了正常勞動的前提下，用人單位依法應支付的最低勞動報酬。省、自治區(qū)、直轄市范圍內的不同行政區(qū)域可以有不同的最低工資標準。最低工資標準的確定和調整方案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動保障行政部門會同同級工會、企業(yè)聯合會/企業(yè)家協會研究擬訂，并將擬訂的方案報送勞動保障部。最低工資標準也是評價申請者經濟情況的重要指標，為經濟困難提供了直觀的標準。（4）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入標準。建立動態(tài)的法律援助困難標準，可以更好地擴大法律援助范圍。為此，立法應當設立明確的適用條件，在保證標準的相對穩(wěn)定與統一的前提下，各省、地區(qū)可以根據經濟水平等，具體調整受援范圍。在審查標準上，要綜合考慮目前最低工資標準、居民人均家庭支出標準、法律援助的社會需求，以申請人申請時當地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入標準作為經濟困難的標準。而且，可以將困難標準與社會誠信體系銜接，強化真實性與可靠性。24參見黑龍江省法學研究所課題組：《法律援助制度化規(guī)范化若干問題研究》，載《中國司法》2015年第6期。

（三）立法建言

關于法律援助適用條件的理解與規(guī)定，首先是要解決經濟層面的標準，但考慮法律援助的本質，符合其他條件的申請者，也應提供法律援助。當然，《法律援助法》的首要任務是解決經濟層面的標準，而后才是其他的適用條件與情形。

1.域外考察與借鑒。《1986年蘇格蘭法律援助法及相關立法》對“可支配收入和資本”問題作出了特別規(guī)定：在本法中，關于任何人的“可支配收入”或“可自由動用的資本”，是指在計算根據本條例制定的條例關于下列事項可能規(guī)定的扣減或補貼后，該人的收入或資本金額中，有關受贍養(yǎng)者的生活費用，貸款利息、收入稅、地方稅、租金和其他該人必須或合理提供的事項，但不包括性質上有爭議的事項；同時，本條例可以決定任何資源是否應被視為收入或資本，并考慮收入的浮動問題，或作出其他規(guī)定；根據本條例，一個人的配偶的資源應被視為該人自己的資源，對于未成年人、學生和其他特殊案件還可以考慮其他人的資源。25參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第219頁?！兜聡褪杖朊癖姺勺稍兗按碓ā返?條規(guī)定：“（3）申請應附有：法律救濟尋求者的個人及經濟狀況說明（包括：家庭狀況、執(zhí)業(yè)、資產、收入和負擔）并附相關證明和法律救濟尋求者的保障，證明因同一法律案件至今沒有取得咨詢援助且未被法院拒絕過，現在或過去無進行中的司法程序；（4）法院可以要求申請人保證其提交的信息真實有效，并可以特別要求申請人出具一份可替代宣誓的擔保。法院可以對這些信息進行調查，要求出具證明和調取信息。不傳訊證人和專家”。26參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第313頁。應該說，這些做法對修改和完善我國《法律援助條例》中的“經濟困難”標準有一定的參考意義，但也要結合我國的經濟發(fā)展水平、居民收入水平、社會信用體系等因素，實事求是地作出規(guī)定。

2.《草案征求意見稿》第2條在法律援助的概念中間接規(guī)定了法律適用的條件，包括“經濟困難”與“特殊案件的當事人”兩個基本事項。第15條規(guī)定：“本法所稱法律援助經濟困難的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據本地經濟社會發(fā)展狀況、公民財產狀況和法律服務收費政府指導價標準確定?！边@與《法律援助條例》相比，并無實質性的調整。當然，“授權性”的規(guī)定相比于“明確性”規(guī)定，在當前的情況下更可取。

3.《專家建議稿》第2條規(guī)定了法律援助的概念，同時對“經濟困難無力支付”“特殊案件的當事人”兩個適用條件作出了規(guī)定。第四章“法律援助范圍與對象”第30條“經濟困難標準”規(guī)定：“本法所稱經濟困難的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據本地經濟社會發(fā)展狀況和法律援助事業(yè)發(fā)展的需要確定?！睉撜f，對“經濟困難”這一適用條件的規(guī)定，采取授權性規(guī)定更可取，不僅賦權于各地政府，也便于區(qū)別對待；但是，授權性規(guī)定也使“經濟困難”具有一定的抽象性，并未直接解決可操作性問題，所以，在立法技術上，不能只強調抽象而忽視具體性問題。在概括性的表述方式之外，可以考慮立法的備選模式，也即對標準予以明確。例如，可以考慮作出如下規(guī)定：“本法所稱經濟困難是指申請人來自低收入家庭。低收入家庭的認定，按照受理申請的法律援助中心所在地的低收入家庭標準予以認定。申請人持有人民政府部門發(fā)放的社會救濟、救助等貧困證明的，應當視為經濟困難。縣級以上人民政府可以根據本行政區(qū)域的實際情況，放寬公民獲得法律援助的經濟困難標準?！睆目刹僮餍钥矗斗稍ā凡扇「爬ㄐ缘牧⒎夹g是可取的，并明確規(guī)定具體審查標準的核心要素；但同時也要規(guī)定授權性規(guī)定，賦予各地根據實際情況作出調整。

三、經費保障

“兵馬未動、糧草先行”。只有先解決好法律援助的經費保障這一物質基礎，法律援助工作才能“有的放矢”，才能在實施過程中得以順利貫徹落實?！斗稍ā窇敵健斗稍鷹l例》的固有思維，作為基本法理應特別規(guī)定經費保障問題。

（一）經費保障的困境

為了解決經費問題，2004年，司法部、財政部、勞動與社會保障部等中央九部門聯合制定了《關于貫徹落實〈法律援助條例〉切實解決困難群眾打官司難問題的意見》。財政部2005 年設立中央補助地方法律援助辦案?？?，2009 年設立中央專項彩票公益金法律援助項目資金，分別累計投入11億元和4億元，用于支持中西部地區(qū)開展法律援助工作和辦理農民工、殘疾人、老年人等法律援助案件。地方財政撥款力度不斷加大，全國已有91. 7% 的地方將法律援助業(yè)務經費納入財政預算，21個省（區(qū)、市）建立省級法律援助專項資金，2012年各級地方財政共投入法律援助經費9. 2 億余元，是2002 年的12倍。十多年來，全國法律援助經費投入達到66 億元，財政撥款64億元，年均增長16.6%。

盡管如此，基層和經濟欠發(fā)達地區(qū)法律援助辦案經費短缺，仍然是制約法律援助事業(yè)發(fā)展的突出問題。27參見司法部法律援助中心：《〈法律援助條例〉貫徹實施中存在的問題及對策建議》，載《中國司法》2004年第9期。我國法律援助經費數額明顯不足，原因在于：（1）尚未通過專門立法規(guī)定建立起法律援助經費財政保障制度。《法律援助條例》是行政法規(guī)，效力層次有限，只限于政府為法律援助提供“財政支持”。立法的滯后和不明確，各級政府對是否將法律援助經費列入財政預算持觀望態(tài)度，從根本上制約了法律援助經費的來源與穩(wěn)定性。（2）現有財政撥款渠道不暢通，撥款水平偏低。相當一部分地方財政只解決法律援助機構的人員和辦公經費，法律援助的業(yè)務經費被擱置；甚至部分法律援助業(yè)務經費，只是建立機構的啟動性經費，后續(xù)業(yè)務經費短缺。同時，現有財政撥款渠道體制不順，使法院從財政撥款中所獲得的刑事指定辯護經費（實質是法律援助經費）與法律援助機構獲得的刑事指定法律援助案件的辯護費用之間銜接不暢。（3）法律援助經費來源形式有限，難以滿足實際需要。法律援助經費以財政撥款為主，顯然不能滿足需求，但其他來源渠道單一、經費數額少。（4）經費的管理與使用缺乏明確規(guī)則，監(jiān)督機制不力。除廣西、浙江等少數地方外，多數并無明確的法律援助資金管理辦法，監(jiān)管不力導致相對無序狀態(tài)，造成了部分法律援助經費的流失和無法正常發(fā)揮作用。28參見鄭自文、左秀美：《強化政府財政撥款責任構建法援經費保障機制》，載《中國司法》2004年第2期。

雖然政府對法律援助經費的投入逐年增加，特別是《法律援助條例》也促使各地增加了經費保障力度。但對比增加與需求，經費保障力度仍不夠，辦案經費明顯偏少，辦案補貼也明顯不足，加劇了兩者的矛盾。

（二）經費的綜合保障路徑

法律援助的資金短缺問題并非我國獨有，而是世界性問題。許多發(fā)展中國家和一些發(fā)達國家采取提高門檻、嚴格限制受援人的標準等辦法，減輕政府責任；有些發(fā)達國家則靠巨額的政府投入，來緩解日益突出的法律援助供需矛盾。社會主義制度的本質和黨執(zhí)政為民的宗旨，決定了降低法律援助成本和提高門檻的做法應被禁止，但完全依靠政府的巨額投入又脫離了我國是發(fā)展中國家的現實。應當探索建立中國特色的法律援助制度，推動中國法律援助事業(yè)健康發(fā)展。

目前，對經費保障問題，我國大體上形成了國家（政府）主導與社會參與的復合型模式，這其實與國際社會的做法也是相一致的。概言之：（1）法律援助首先是公共服務，應當建立以國家財政預算撥款為核心、社會捐助等為補充的法律援助資金保障制度。在我國，應當以政府財政撥款為主、社會資金支持為輔，構建和完善法律援助經費保障機制：一是積極爭取政府財政撥款，夯實法律援助經費主渠道。確保同級財政直接撥款，以最低法律援助經費保障確保法律援助經費保障機制的建立；依法拓展政府間接撥款，進一步充實法律援助經費；爭取上級政府財政對貧困地區(qū)進行財政補貼，以平衡各地區(qū)在法律援助經費保障方面的過大差異；協調法律援助經費撥款渠道，使法律援助經費總體通暢，將法院獲得的財政撥款中隸屬于支付律師出庭辯護費這一項實屬法律援助經費的費用統一撥付給法律援助機構使用。二是廣泛募集社會資金支持、補充法律援助資金。充分發(fā)揮中國法律援助基金會與有關省市（目前只有北京市）法律援助基金會的籌資功能，充分利用指定用途捐助資金、法律服務組織的捐助，鼓勵社會組織、個人等按照《公益事業(yè)捐贈法》直接以資助辦理某些類別的法律援助案件等形式捐款支持法律援助機構等。三是完善相關經費的使用管理辦法，配合建立法律援助經費保障機制。29參見鄭自文、左秀美：《強化政府財政撥款責任構建法援經費保障機制》，載《中國司法》2004年第2期。當然，后文將介紹的域外實行的受援人依照費用分擔原則償還的部分資金、法律援助訴訟保險、福利彩票、義務代償金制度也有借鑒意義，30參見馮祥武：《法律援助資金保障新論》，載《云南行政學院學報》2012年第1期。只是這些社會支持措施都是次要和輔助的，國家財政支持才是主導和首要的。（2）域外借鑒的考量。為解決法律援助資金保障問題，一些國家探索了以下做法：一是律師信托賬戶利息收入。新西蘭和加拿大首創(chuàng)該做法，新西蘭、加拿大、美國及澳大利亞等英美法系國家的一些地區(qū)在使用。二是法律協會的捐助。一些國家或地區(qū)的法律協會（包括律師協會和公證協會等）通過自愿或非自愿的收費籌款提供給法律援助項目，收費直接或間接地來自本協會的成員。有國家通過立法要求法律協會或法律基金為法律援助提供資金。比如，加拿大馬尼托巴省的《法律援助服務協會法》規(guī)定，馬尼托巴省律師協會的法律基金將其年收入的一半提供給法律援助。這項基金收入不僅來源于信托賬戶的利息收入，還來源于律師協會會員所交的會費。三是法律保險。有些西歐國家規(guī)定公民在進行一些民事法律活動時，可以根據規(guī)定購買保險，公民也可以自愿投保法律保險。一般來說，法律保險的范圍比較窄，刑事和家庭法案件都不在保險范圍。不同國家的做法各不相同。在丹麥，如果客戶涉及保險范圍的法律援助，律師可以通知保險公司支付律師費，保險公司支付的最高額為75000克朗，不足部分由政府法律援助機構補齊，但是刑事和家庭法案件不在保險范圍。四是其他行業(yè)協會的捐助。一些特定的協會、尤其是法律援助對象較多的協會團體，如工會、消費者協會等協會，會向法律援助機構捐助一定資金，專門用于本行業(yè)或本協會成員的法律援助。如韓國法律援助公團與農協、漁協、畜牧協會及朝興銀行、煙草人參公司簽訂協議，由協會為法律援助公團提供資金，韓國法律援助公團作為法律援助的資金來源。五是法律援助受益人的交費和受益人分擔費用。主要有兩種方式：第一，交納費用（多是申請費）。有些國家要求獲得法律援助和申請法律援助的人繳納費用，如新西蘭在申請法律援助時要交納申請費50新元（可免除）。新加坡法律援助署規(guī)定，申請人必須繳納登記費1新元。加拿大艾伯塔省的法律援助協會，收取10加元的申請費，上訴的收25加元（可免除）。第二，受援人交納的分擔費用。這種費用分擔的比例一般是根據有資格獲得法律援助的人的收入狀況確定的。在多數國家，這類費用通常不到法律援助總開支的1%，但澳大利亞和加拿大的幾個省例外。英國和我國香港的費用分擔制度是這方面的典型代表。六是律師交納法律援助金。在加拿大的安大略省，強制性地要求每名律師每年要繳納267加元的法律援助金。七是其他方式。在美國，一些司法管轄區(qū)通過向經常性的民事行為征稅籌資，一些司法管轄區(qū)通過對特定的服務征稅來籌集資金，一些司法管轄區(qū)將保釋金、沒收的販毒款、刑事和行政的罰款充作法律援助資金來源。在加拿大不列顛哥倫比亞省，通過出售刊物或其他材料來籌集資金。31參見鄭自文、左秀美：《法律援助資金籌集方式及可行性研究》，載《中國司法》2004年第4期。應該說，這些社會各界籌集法律援助資金的方式，對我國法律援助的立法與完善資金保障機制有參考價值。

（三）法律援助服務費用分擔制度的取舍

目前，有美國（個別州）、比利時、德國、日本、西班牙、瑞典、葡萄牙、捷克、法國、馬耳他、奧地利、斯洛文尼亞、芬蘭、挪威、愛爾蘭、意大利、加拿大（部分省）、澳大利亞、新西蘭、英國、荷蘭、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、馬來西亞等國家和地區(qū)實行全免費和受援人分擔費用法律援助制度。我國香港及臺灣地區(qū)也屬此列。而且，一般都根據本國一定時期的經濟發(fā)展水平和居民生活水平，參考本國或地區(qū)的法律服務價格，確定了在一定時期內的法律援助經濟困難標準。經濟困難標準和分擔費用比例并不是固定不變的，立法或有關部門經常對法律援助經濟困難標準和分擔費用的比例作相應的調整，以使其具有階段性和可調性。這種調整一般視該國家或地區(qū)的經濟狀況、法律援助機構所獲得的資金狀況、法律服務價格的變動等情況而定，以確保最大限度地提供法律援助服務。32參見法言：《關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（二）：中外制度比較》，載《中國司法》2014年第5期。

法律援助受援人分擔費用制度，是指具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務費用的受援人，就其本人所接受的法律援助服務，按照其經濟狀況，與由政府出資設立的法律援助機構共同分擔一部分法律援助辦案費用的制度。它通常有以下特點：分擔費用的主體是具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務費用的受援人；分擔費用的客體是法律援助辦案費用；分擔費用的依據和基礎是受援人的經濟困難狀況；分擔費用的用途是用于辦理受援人本人的法律援助案件。33參見法言：《關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（一）：意義及特點》，載《中國司法》2014年第4期。一般而言，實行受援人分擔費用制度的基本條件包括：一是法律援助制度較為完善；二是法律服務的管理規(guī)范較為系統，制定了統一的法律服務收費指導價格；三是國家征信和收入財產查明制度基本完善；四是法律服務從業(yè)人員數量較多，能夠充分滿足法律援助的需求；五是政府財政有可能保障法律援助經費。34參見法言：《關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（四）：在我國實行的可行性》，載《中國司法》2014年第7期。

在我國法律援助制度建立初期，主要是 1994年年初至 2001 年第二次全國法律援助工作會議召開之前，考慮到政府財政投入有限，為了彌補法律援助經費不足，《司法部關于開展法律援助工作的通知》（1997年）在某種程度上實行了費用分擔制度。為了避免法律援助混同于有償法律服務、影響法律援助社會形象，司法部在 2001年10月召開的第二次全國法律援助工作會議上明確指出，法律援助的無償性，是其與一般法律服務的最大區(qū)別，法律援助機構人員不能提供有償服務。一旦混淆兩者的界限，會破壞法律服務的秩序，使法律援助偏離方向，違背法律援助的性質。在《法律援助條例》頒行后，則沒有規(guī)定費用分擔制度。不過，此后有些地方還在繼續(xù)探索。例如，2009 年5月1日施行的《深圳市法律援助條例》提出輔助性法律援助，對此類案件既收取每案受理費600元，又對通過輔助性法律援助獲得收益的受援人，由法律援助機構向其收取所獲凈收益總額的 8%（調解和解結案的 5%）費用。此舉既借鑒了香港分擔費用制度的法律援助輔助計劃中的某些非核心做法，類似于律師風險收費和勝訴酬金制度、受援人受益返還制度，不是我國原有的“減收費”做法，也非受援人分擔費用制度。35參見法言：《關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（二）：中外制度比較》，載《中國司法》2014年第5期。深圳市的輔助性法律援助的適用條件為：一是家庭經濟狀況高于深圳市規(guī)定的經濟困難標準，但低于深圳市上年度在崗職工月平均工資（家庭人均月收入低于 4205元的）；二是爭議標的不低于 3 萬元；三是符合輔助性法律援助的案件范圍（國務院《法律援助條例》所規(guī)定的全免費案件范圍）；四是案件必須具有勝訴可能和執(zhí)行可能。

（四）立法建言

經費保障的立法，無疑是最復雜且爭議不止的內容之一。從法律援助的本質與屬性看，無法妥善解決法律援助經費保障，其他立法內容都可能流于形式。

1.國際做法的考察與借鑒。一方面，《韓國法律援助法》（2015年修訂）第24條規(guī)定了“大韓法律援助公團的財務來源”：“公團負責管理運營以下各項財物來源：1.政府的財政預算支出和補貼；2.政府之外其它團體或個人提供的現金和其他財產；3.第26條規(guī)定的貸款；4.公團事務帶來的收入；5.其他收入”36參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第451頁?！队?012年法律援助、罪犯量刑和處罰法案（節(jié)選）》單獨規(guī)定了“分擔費用和成本”的問題，也即“規(guī)章可以規(guī)定，在特定的情況下，個人應當完成支付服務費用、支付規(guī)定數額的服務費用、支付規(guī)定數額的管理費用以及其他規(guī)定的情形”，并對分擔費用的支付、撤銷等具體操作也作出了明確的規(guī)定。37參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第110頁。《俄羅斯聯邦無償法律援助法》第1條、第2條規(guī)定，俄羅斯聯邦公民，有權依法獲得無償法律援助。38參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第411頁?！杜餐赓M法律援助法》第1條規(guī)定，本法規(guī)定的免費法律援助，是一項社會福利計劃，旨在保障貧困群體獲得必要的法律幫助，滿足其對個人及其福祉極為重要的法律援助需求。39參見司法部法律援助中心編譯：《國（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第390頁。另一方面，在刑事法律援助方面，《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》（聯合國毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）對“全國性法律援助制度供資”作出了規(guī)定：考慮到法律援助服務的好處包括在整個刑事司法訴訟過程中均能帶來經濟上的好處并能節(jié)省費用，各國應當酌情為法律援助服務提供與其需要相稱的充足的專項預算經費，包括國家法律援助制度建立的并且可以持續(xù)的籌資計劃。為此目的，各國應當采取措施：一是有所設立的為包括公設辯護人計劃在內的法律援助計劃籌資的法律援助基金，以便對法律協會或律師協會提供法律援助予以支持；并贊助非政府組織和包括法律助理組織在內的其他組織在全國各地，尤其在農村及經濟和社會條件不利的地區(qū)提供法律援助服務；二是確定為法律援助調撥資金的財政機制，例如將一定比例的國家刑事司法預算撥給與有效提供法律援助的需要相稱的法律援助服務，利用通過扣押或罰款而從犯罪活動中追回的資金來負擔為受害人提供法律援助的費用；三是確定并落實鼓勵律師在農村地區(qū)以及經濟和社會條件不利地區(qū)工作的激勵措施（例如，免稅或減稅、減少學生貸款的還款額）；確保在檢察機關和法律援助機構之間公平地按比例分配資金。法律援助的預算應當能夠負擔向被拘留者、被逮捕者或被監(jiān)禁者、涉嫌或被控告或被指控刑事犯罪者以及受害者提供的所有各項服務的費用。應當為辯護費用提供充足的專項資金，這些費用包括：相關案卷和文件的復印費、收集證據費，與專家證人、法醫(yī)專家和社會工作者有關的費用以及旅行費用。從上述規(guī)定看，各國因其各自情況不同，所以對經費保障的規(guī)定也不盡一致；同時，國際社會對刑事法律援助的經費保障問題高度關注，因為刑事法律援助的地位和作用更能反映當代法律援助制度的本質與目標。

2.政策導向。司法部《關于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）要求加強經費保障。完善法律援助經費保障體制，明確經費使用范圍和保障標準，確保經費保障水平適應辦案工作需要。根據律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素合理確定律師辦案補貼標準并及時足額支付，建立辦案補貼標準動態(tài)調整機制。推行法律援助機構律師擔任法律援助值班律師工作?，F有法律援助機構律師力量不足的，可以采取政府購買服務方式向律師事務所等社會力量購買法律服務，所需經費納入法律援助工作經費統籌安排。發(fā)揮法律援助基金會募集資金作用，拓寬法律援助經費渠道。鼓勵律師協會和律師事務所利用自身資源開展法律援助工作。同時，也要求加大辦案支持力度。加強與法院、檢察院、公安、民政、工商、人力資源等部門的工作銜接，推動落實好辦理法律援助案件免收、緩收復制案件材料費以及資料查詢等費用規(guī)定。2019年，司法部《關于完善法律援助補貼標準的指導意見》規(guī)定，法律援助補貼，是指法律援助機構按照規(guī)定支付給社會律師、基層法律服務工作者、社會組織人員等法律援助事項承辦人員（不含法律援助機構工作人員，以及其他承辦法律援助事項的具有公職身份的基層法律服務工作者、社會組織人員）所屬單位的費用。法律援助補貼標準是核定法律援助經費的重要依據，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門，或者授權市、縣級人民政府司法行政部門會同同級財政部門，結合當地經濟社會發(fā)展水平，根據承辦法律援助事項直接費用、基本勞務費用等因素確定。根據法律援助的不同服務形式，可以分別制定辦案補貼標準、值班律師法律幫助補貼標準、法律咨詢補貼標準。顯然，《法律援助法》應當對這些新的要求作出回應，健全和完善經費保障體制。

3.立法體例上是否增設單章?！恫莅附ㄗh稿》沒有單獨對經費保障問題作出特別規(guī)定，主要散見于國家責任、政府義務以及法律援助實施程序等內容中。相比之下，《專家建議稿》建議增設第六章“財政保障”。財政保障是法律援助制度的關鍵制度和基礎條件，從各國立法經驗看，理應單獨一章規(guī)定，并根據我國的實際情況，制定若干條文，對目前實踐中普遍反映的問題作出明確回應。從各界訴求、現實需要等方面看，《法律援助法》應當對經費保障問題作出系統和全面的規(guī)定，同時也要規(guī)定一些授權性內容。

4.條文設計的基本要求。關于經費保障的立法內容，既要宏觀規(guī)定國家責任與政府義務，從國家財政上明確對法律援助的基本保障，給我國法律援助發(fā)展提供“定心丸”；也要對社會參與作出規(guī)定，豐富我國法律援助的經費來源；還要設置相應的授權性規(guī)定，賦予法律援助機構可以根據實際情況作出及時的調整的權力。此外，關于中國法律援助基金會以及各地法律援助基金會的經費保障，也宜作出規(guī)定。例如，我國臺灣地區(qū)《臺灣地區(qū)法律扶助法》第6條規(guī)定：“基金會之基金為新臺幣一百億元，除鼓勵民間捐助外，由主管機關逐漸編列預算捐助。創(chuàng)立基金新臺幣五億元，由主管機關于第一年度編足預算捐助?！?/p>

5.費用分擔制度的立法取舍。《法律援助條例》并未規(guī)定費用分擔問題，但近些年的實踐中已經開始有些突破性的做法。對此，有觀點認為，我國探索實行受援人分擔費用制度，是加強社會建設、保障和改善民生的必然要求，是深化平安中國建設、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求，是推進法治中國建設、維護社會公平正義的必然要求，是滿足人民群眾日益增長的法律需求的客觀需要，是完善法律援助制度的客觀需要，是公平有效配置有限法律援助資源的客觀需要，是參照遵行聯合國有關刑事法律援助準則的客觀需要。40參見法言：《關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（三）：在我國實行的必要性》，載《中國司法》2014年第6期。但是，《專家建議稿》認為，暫時不宜規(guī)定“費用分擔制度”，因為：一是我國尚未建立明晰的產權登記制度，如何界定、申請申請人的經濟狀況，是非常復雜的工作，受此影響，費用分擔制度的審查程序將會特別耗時耗力，不符合司法效率的要求。二是我國經濟困難標準都尚未形成一個明晰確定的標準，費用分擔制度的判斷標準更遠未成熟。三是我國法律援助的辦案補貼標準普遍偏低，費用分擔或許減輕國家責任，但也顯著地損害法律援助制度的社會聲譽以及實際效果。鑒于此，在目前的情況下，我國不宜規(guī)定法律援助服務費用分擔制度，不僅因為此做法與我國法律援助制度的本質以及功能不符，也因為我國尚缺乏建立該制度的相應配套前提。

四、人才隊伍建設

法律援助事業(yè)需要由律師等人才隊伍具體承接和實施。在經費保障問題得以解決的前提下，人才隊伍建設亦非常關鍵。《法律援助法》應做好宏觀布局。

（一）可持續(xù)性法律援助人才建設模式

《律師和基層法律服務工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》（司發(fā)通〔2004〕132號）第3條規(guī)定，律師和基層法律服務工作者每年應當接受法律援助機構的指派，辦理一定數量的法律援助案件。承辦法律援助案件的年度工作量，由省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關根據當地法律援助的需求量、律師和基層法律服務工作者的數量及分布等實際情況確定。但是，對法律援助人才隊伍建設的“淺嘗輒止”，無法從根本上為法律援助人員的配置、培訓、考核等作出指導。

當前，我國法律援助工作面臨十分突出的供需矛盾和資源短缺問題。相應地，建設一支可持續(xù)發(fā)展的法律援助人才隊伍，是拉動法律援助制度深入發(fā)展的“馬車之一”。在我國，律師和基層法律服務工作者是提供法律援助的主要力量，基層法律服務工作者也是現階段我國提供法律援助的一支重要力量，社會力量正在發(fā)揮日益重要的作用?？紤]到法律援助是國家責任與政府義務，必須始終堅持擴大專業(yè)律師隊伍的基本方針，增加“供給側”改革力度，儲備律師資源，緩解供需矛盾。同時，考慮到我國律師隊伍資源分布嚴重不均的情況，對律師資源緊缺的縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，可以探索在一定區(qū)域內統一調配律師資源，激活資源分配與服務提供的集成效應，但必須同時提供相應的保障機制、鼓勵措施等配套措施。

在法律援助隊伍建設上，不僅要強化國家責任與政府義務，也應當加強社會參與力度。律師隊伍畢竟受一個國家的法律服務需求等限制，要充分利用社會人力資源開展法律援助工作。在新時代背景下，應順應“小政府、大社會”的要求，大力扶持社會法律援助組織，構建科學管理體系。充分整合社會資源，建立起靈活的法律援助組織網絡體系，在社會團體、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和弱勢群體相對集中的企業(yè)、社會組織及監(jiān)獄、勞教所建立方便群眾的法律援助工作站（聯系處、部）。其中，社會團體和高等院校應當建設成為我國社會組織參與法律援助的主體：（1）社會團體。它分三種情況：依照《社團條例》規(guī)定依法登記的社會團體，如各種行業(yè)協會等；由國家機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的社會團體，如中國殘聯、中國文聯等；按照《社團條例》的規(guī)定，可以不進行登記的社會團體，是參加中國人民政治協商會議的人民團體，如工會、共青團、婦聯等，也是準政府組織。（2）高等院校，即法學院校設立的法律援助組織。（3）法律援助基金會。中國法律援助基金會、地方法律援助基金會通過募集的社會資金并投入法律援助項目，與政府法律援助形成互動，也可以發(fā)揮相應的人力作用。（4）民辦非企業(yè)單位。由政府民政部門批準設立的企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他力量以及公民個人，利用非國有資產舉辦的、從事非營利性社會服務的活動。這類社會組織具有法人資格，以自己的名義獨立于政府開展法律援助活動，具有鮮明的民間性、志愿性，如武漢大學弱者權益保護中心等。41參見王淑華：《參與社會化服務多元化發(fā)展秩序化——社會組織參與法律援助有關問題的思考》，載《中國司法》2005年第11期。

（二）法律援助人員的專業(yè)專職化

為了能夠滿足“應援盡援”目標，同時更高效地提供專門化、常態(tài)化、標準化的法律援助服務，可以考慮由法律援助管理部門與業(yè)務實施機構設置專職化人員，從而建立起高精專的法律援助人員隊伍，實現法律援助的“新常態(tài)化”。

具體而言：（1）法律援助專職人員制度。目前，建立法律援助公職律師制度非常必要。42參見裴小梅：《對我國律師法律援助制度的思考——兼論建立法律援助公職律師制度的必要性》，載《河南社會科學》2004年第2期。理由為：法律援助律師資源與法律援助需求之間的缺口過大；律師法律援助服務的無償性，與律師作為“經紀人”身份的利益沖突；法律援助經費的嚴重不足，往往導致援助律師辦案的積極性和質量不高，甚至出現無人愿意辦案的情況；在認識上對法律援助制度存在不少誤區(qū)。但是，我國現存法律援助“專職模式”，它的實質是政府直接提供的法律援助服務，會導致法律援助機構角色錯位、法律援助機構功利化、法律援助機構內部管理混亂等問題。如果政府直接提供法律援助服務，應當保持行政屬性與中立性，法律援助機構工作人員不允許從辦案獲取任何利益。否則，法律援助機構的建設與發(fā)展很難走上正軌。43參見桑寧：《法律援助提供模式研究——中國“專職模式”辨析》，載《中國司法》2013年第12期。在法律援助機構設立公職律師專項編制，一方面，應當通過統一招錄考試，從具備法律職業(yè)資格的人員中選拔人才并培養(yǎng)為公職律師，或通過一定方式在執(zhí)業(yè)律師中選拔公職律師，逐步使公職律師成為法律援助工作的主導力量，提高法律援助隊伍素質；另一方面，也必須同時加強經費保障。例如，600萬人口的香港，法律援助專職人員達521 人；1500萬人口的深圳，專職法律援助人員不足50 人。44參見鐘曉渝：《健全法律援助制度維護社會公平正義》，載《人民日報》2013年12月11日。在我國，設立專職法律援助人才隊伍并非不可行，但關鍵是要解決好配套機制。（2）刑事法律援助與公設辯護人制度。在法律援助的類型中，刑事法律援助原則應當成為基礎的內容，也應當繼續(xù)成為我國今后法律援助的工作重心，但并不意味著擠壓民事、行政法律援助的生存空間。而且，為了提高刑事法律援助的覆蓋率，應當考慮設置專職法律援助服務人員，解決律師分布不均等問題。依據美國的實踐經驗，以“援助律師”為主要模式的法律援助體系存在很多制度上的缺陷，例如，缺乏統一的管理機制、辯護效率低辯護效果不能保證等，成為阻礙刑事辯護率提高的最主要原因之一。公設辯護人系統的建立，能夠有效地解決這一問題。45參見程衍：《論我國法律援助制度的完善——建立公設辯護人系統》，載《中國政法大學學報》2017年第2期。公設辯護人制度是美國刑事法律援助的主要實施機制。公設辯護人組織多設置于人口稠密地區(qū)，建構在聯邦和州（縣）兩個層次上，主要隸屬于行政分支，運作經費以州（縣）政府撥款為主。受案范圍由貧困與案件性質雙重標準確定，服務于所有刑事程序階段，常采縱向代理方式。公設辯護人的任用、薪水及兼職問題都頗有爭議，辯護質量、維護獨立性、控制成本、實現司法正義等因素成為爭議的角度所在，也成就了美國公設辯護人制度運作機制的多元模式。同時，公設辯護人應遵守律師職業(yè)行為規(guī)范。46參見吳羽：《美國公設辯護人制度運作機制研究》，載《北方法學》2014年第5期。在我國未來的法律援助立法以及刑事法律援助中，可以考慮建立公設辯護人制度，更好地解決刑事辯護全覆蓋問題。

（三）提高法律援助人員的辦案補貼

對于法律援助隊伍建設而言，辦案補貼問題亦非常重要，既是對法律援助人員的基本經濟保障，也是最基礎的參與獎勵機制。而且，辦案補貼問題，也與法律援助的財政保障、法律援助質量體系息息相關。目前，由于決定補貼的外部因素不完善或不確定，使辦案人員的補貼標準偏低、補貼方法不科學、支付方式不科學等問題非常突出。47參見桑寧：《法律援助發(fā)展中結構性矛盾和瓶頸問題研究》，載《中國司法》2012年第1期?！斗稍鷹l例》沒有對辦案補貼的定義和構成要素、發(fā)放對象、發(fā)放時限、發(fā)放條件、動態(tài)調整時限等作出明確規(guī)定，導致了許多問題和爭議的產生，亟待從立法層面給予解決。在實踐中，對法律援助人員的補貼問題很多，包括：法律援助補貼標準普遍較低；辦案補貼標準僵化，基本上都采取包干補貼的方式，與市場化機制下辦案報酬的差距特別大；辦案補貼標準不科學，辦案補貼通常應當由實際辦案支出和服務費兩個基本要素組成。實際辦案支出包括法律援助案件所必要的交通費、差旅費、通信費、鑒定費、復印費、誤餐費等費用，廣東省在這方面的做法比較成熟，全國人大立法時可以予以吸收調整。48參見郭婕：《論法律援助標準的建立與完善》，載《法治研究》2013年第4期。

從立法上，需要對法律援助辦案補貼問題作出相應的規(guī)定，49參見梁宣養(yǎng)、張兆祜：《法律援助辦案補貼制度研究》，載《中國司法》2016年第8期。可以在《法律援助條例》的基礎上，結合最新的發(fā)展和需要，作出以下規(guī)定：一是制定主體的法定化?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補貼的標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門核定。由此，地市和縣級財政部門、司法行政部門及法律援助機構是無權制定法律援助辦案補貼標準的。由省級司法行政部門和財政部門聯合制定標準，有助于提高標準的權威性和科學性，有利于標準的執(zhí)行。二是建立科學的法律援助服務成本調查制度?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補貼標準要根據當地經濟發(fā)展水平，參考法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定。在制定法律援助辦案補貼標準時，應該掌握不同地區(qū)的法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本。為了確保數據的科學性和真實性，應當建立法律援助辦案成本調查制度，由辦案補貼制定機關定期委托統計調查機構進行統計，科學制定法律援助辦案補貼標準。同時，辦案補貼標準由省司法行政部門會同財政部門聯合制定，應當科學劃分區(qū)域標準。三是建立科學的定期調整機制?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補貼標準可以根據需要調整，但實際操作上流于形式。為此，《法律援助法》應當定期根據各地經濟發(fā)展水平和辦案成本，對法律援助辦案補貼標準進行科學的調整，使辦案補貼標準科學合理。

（四）立法建言

法律援助的神圣事業(yè)，首先取決于法律援助人員?！斗稍鷹l例》在這方面的規(guī)定存在不足，相關問題也在法律援助的實施過程反復暴露，《法律援助法》作出規(guī)定時，應注意以下問題：

1.政策導向。在我國，擴大提供法律援助服務人員的范圍也是發(fā)展趨勢。例如，司法部、財政部《關于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）明確要求，建立法律援助值班律師制度。法律援助機構通過在人民法院、看守所派駐值班律師，依法為犯罪嫌疑人、被告人等提供法律咨詢等法律幫助。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于開展法律援助值班律師工作的意見》第1條規(guī)定，法律援助機構在人民法院、看守所派駐值班律師，為沒有辯護人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律幫助。第2條規(guī)定，法律援助值班律師應當依法履行下列工作職責：解答法律咨詢；引導和幫助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近親屬申請法律援助，轉交申請材料；在認罪認罰從寬制度改革試點中，為自愿認罪認罰的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助，對檢察機關定罪量刑建議提出意見，犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書應當有值班律師在場；對刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告；承辦法律援助機構交辦的其他任務。法律援助值班律師不提供出庭辯護服務。符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、刑事被告人，可以依申請或通知由法律援助機構為其指派律師提供辯護。對此，《法律援助法》應當做出正面的回應，在內容上既要將現有成果予以固化，也要對其他問題作出明確規(guī)定。

2.國際動態(tài)。各國對法律援助人員的規(guī)定不盡相同。同時，刑事法律援助有其特殊性，法律援助人員亦是如此。《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》（聯合國毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）將提供法律援助的個人稱作為“法律援助服務人員”，把提供法律援助的組織稱為“法律援助服務組織”。第一類法律援助服務人員是律師，但同時還建議國家對各種各樣的利益攸關人以非政府組織、社區(qū)型組織、宗教和非宗教型慈善組織、專業(yè)性機構和協會及學術機構等形式作為法律援助服務組織予以參考。向外國國民提供法律援助應當遵循《維也納領事關系公約》及其他可適用的雙邊條約的要求。應當指出，各國在提供法律援助方面使用了不同的模式。其中可能包括：公設辯護人、私營律師、定約律師、公益計劃、律師協會、律師助理及其他人。對此，并不限制任何特定的模式，而是鼓勵各國保障被拘留者、被逮捕者或被監(jiān)禁者、涉嫌或被控告刑事犯罪者獲得法律援助的基本權利，同時擴大法律援助以將與刑事司法系統有所接觸的其他人均可提供法律援助。同時，《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》（聯合國毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）對“人力資源”作出了特別的規(guī)定：國家應當酌情預先為全國性法律援助度的人員配備專門作出與其需要相稱的充分準備。國家應當確保為國家法律援助制度工作的專業(yè)人員具有與其所提供的服務相適宜的資格和培訓。如果缺乏合格的律師，提供法律援助服務還可把非律師從業(yè)人員或法律助理包括在內。與此同時，國家應當推動法律職業(yè)的發(fā)展，取消影響法律教育的各種財政障礙。國家還應當鼓勵為進入法律職業(yè)廣開門路、包括采取肯定行動措施，以確保婦女、少數群體和經濟條件不利的群體享有進入該職業(yè)的機會。從上述兩個文件的規(guī)定可以看出，提供法律援助服務的群體具有身份的多元性與開放性，律師是主體部分，但提供法律援助服務的其他主體可以來自社會的各個方面與群體。

3.立法表述?！恫莅刚髑笠庖姼濉吩诳倓t中并未對法律援助工作人員這一基礎問題作出規(guī)定，反而，對提供法律援助的人員及其基本條件、基本義務以及權利等問題的規(guī)定，散落于相關的法律條文中，以至于無法對提供法律援助這一關鍵的主體性要素作出符合現實需要的規(guī)定。此外，第16條規(guī)定了“值班律師”這一提供法律幫助的工作人員，這無疑是一個值得稱道的立法亮點。同時，關于法律援助服務費用問題，《草案征求意見稿》在第四章“法律援助實施”的第32條對“支付法律援助服務費用”作出了規(guī)定：“辦理法律援助案件的人員在案件結束后，應當向法律援助機構報告，并提交案卷材料。法律援助機構收到案卷材料后，應當進行審查，并支付法律援助服務費用。法律援助服務費用標準及經費使用辦法由省級人民政府司法行政部門會同同級財政部門，根據本地經濟發(fā)展水平、法律服務收費政府指導價標準，參考律師辦理各類案件的平均成本、基本勞務費等因素核定，并根據需要調整?！边@一規(guī)定比《法律援助條例》有明顯的進步，《法律援助法》應當充分審議。

4.《專家建議稿》建議另行增設第三章“法律援助服務提供者”，對法律援助服務人員作出系統規(guī)定。第20—24條共計5個條文，分別規(guī)定了“法律援助人員”“法律援助志愿者”“承辦案件的工作要求”“執(zhí)業(yè)要求”“社會監(jiān)督”。這從立法體系上看應該說比征求意見稿更勝一籌。其中，第20條對“法律援助人員”規(guī)定為：“法律援助人員應當具備下列基本條件：擁護中華人民共和國憲法；具有國家統一法律職業(yè)資格或者具有與所提供的法律援助服務內容相適應的法律知識和專業(yè)能力；過去三年沒有違法犯罪記錄或違反律師職業(yè)道德受到行政處罰。在刑事訴訟中，擔任辯護人、訴訟代理人的法律援助人員，應當具有律師職業(yè)資格且執(zhí)業(yè)兩年以上。從事其他法律援助服務，由法律援助中心根據具體法律援助事務的性質、專業(yè)需求以及法律援助人員的資源情況統一安排法律援助服務人員?！边@條規(guī)定設定了法律援助人員的準入條件，實際上是對法律援助人員的義務性規(guī)定，使對法律援助人員的規(guī)定更全面。第21條對“法律援助志愿者”規(guī)定為：“法律援助中心應當鼓勵高等院校法學專業(yè)的大學生、研究生擔任法律援助志愿者。在具有法律職業(yè)資格、三年以上法律執(zhí)業(yè)經歷的教師的指導下，法律援助志愿者可以提供法律咨詢、代擬法律文書等法律援助服務?！边@是擴大法律援助人員主體范圍背景下的有益探索。同時，在第五章“法律援助程序”中，第44條對“法律援助服務費用”作出了規(guī)定：“辦理法律援助案件的人員在案件結案后，應當向法律援助中心報告，并提交案卷材料。法律援助中心收到案卷材料后，應當進行審查，并支付法律援助服務費用。法律援助服務費用標準及經費使用辦法由省級人民政府司法行政部門會同同級財政部門，根據本地經濟發(fā)展水平、法律服務收費政府指導價標準，參考律師辦理各類案件的平均水平、基本勞務費等因素核定，并根據需要調整。”《專家建議稿》保留了《草案征求意見稿》的規(guī)定，說明其成熟性。總體看來，《專家建議稿》的立法體例、條文設計與內容設定，都比《草案征求意見稿》更具有時代氣息，更值得采用。

五、法律援助的質量監(jiān)管體系

在供需矛盾大、組織管理體制不暢以及經費保障嚴重不足的復雜背景下，法律援助的辦案質量長期被忽視。但在新時代下，不僅要擴大法律援助的覆蓋面，更要注重提高法律援助的質量與監(jiān)管機制?！斗稍ā窇斪鞒鲆?guī)定。

（一）辦案質量與監(jiān)管問題

2004年，司法部《律師和基層法律服務工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》（以下簡稱《辦法》）較早規(guī)定了辦案質量問題。第13條規(guī)定，法律援助機構應當采取對結案材料審查、辦案質量反饋、評估等方式，督促律師和基層法律服務工作者盡職盡責地開展法律援助工作，確保法律援助服務的質量。律師協會應當按照律師協會章程的規(guī)定，對實施法律援助工作予以協助，指導律師和律師事務所不斷提高辦理法律援助案件的質量，維護律師在開展法律援助工作中的合法權益。但實際情況是，到目前為止，我國法律援助整體辦案質量及其保障機制堪憂。主要表現為：一是律師提供法律援助的有效性問題?！罢熑巍⒙蓭熈x務”的具體運行模式違背了市場經濟條件下法律服務市場的逐利性規(guī)律，片面強調律師的法律援助義務而忽視了律師的正當利益，使律師參與法律援助的積極性受到挫傷。二是法律援助的及時性不足，特別是在刑事法律援助方面。50參見樊崇義：《中國法律援助制度的建構與展望》，載《中國法律評論》2017年第6期。三是法律援助質量的監(jiān)督、評估以及保障機制尚不健全，質量問題長期被忽視。這些都導致法律援助案件質量監(jiān)管不僅成為一種奢望，也不免成為實施過程中的“雞肋”。

為探索建立科學有效的案件質量評估體系，《關于完善法律援助制度的意見》明確對推進法律援助標準化建設、加強法律援助質量管理、完善法律援助便民服務機制、規(guī)范法律援助監(jiān)督管理作出規(guī)定。2017年，司法部法律援助中心在杭州市法律援助中心建設2017 年度全國法律援助案件質量評估示范中心，積極推動構建案件質量評價體系和案件質量控制系統，完善同行評估標準，推動實現“一案一評”，逐步將全部案件納入評估范圍。這無疑宣告了自上而下對法律援助案件質量的高度重視以及一系列舉措正在施行，而且，還提出了一些經過檢驗、可資推薦的具有示范性意義的質量保障措施。

與此同時，一些地方也在積極探索法律援助質量管理制度：（1）北京市加強質量監(jiān)管，有效提高服務質量和水平。加強對案件辦理質量的監(jiān)督，探索開展法律援助質量評估制度，實行重大疑難案件集體討論制度，保證辦案質量和效果。加強對組織實施行為的監(jiān)督，明確審批時限，規(guī)范工作流程，自覺接受社會各界的監(jiān)督。優(yōu)化對長期上訪、精神偏執(zhí)等受援人開展法律和心理“雙援助”的做法。（2）陜西省加強制度建設，強化基礎管理。建立案件質量評查考核制度，建立規(guī)范化機構評審制度，建立“12348”法律援助專線電話值班制度，提高基層規(guī)范化管理水平。組織開展“三秦十佳”法律援助先進個人、先進單位評選表彰活動和優(yōu)秀案例評選活動，樹立法律援助良好形象。（3）廣東省提升服務質量，主動參與政府主導的維權機制。推行“點援制”，建立承辦律師“準入制”，加強案件監(jiān)督力度，從源頭上確保案件質量。51參見編輯部：《積極服務保障和改善民生實現法律援助工作新發(fā)展》，載《法制日報》2011年10月13日。（4）法律援助機構確立“案前告知、案中指導、案后監(jiān)督”的原則，對法律援助案件的辦理過程實行全方位的動態(tài)跟蹤指導。法律援助機構組織相關專業(yè)人員旁聽法律援助案件的法庭審理，聽取受援人及有關部門意見，并做好跟蹤調查、處理和反饋工作。法律援助機構采取審查案件材料、監(jiān)察案件質量，向受援人發(fā)放《征詢意見表》，向法院等有關單位發(fā)放意見反饋表，組織人大、政協、公、檢、法、政法委的有關人員對法律援助案件辦理質量進行評議等方法，開展法律援助案件審查監(jiān)控工作。52參見郭婕：《論法律援助標準的建立與完善》，載《法治研究》2013年第4期。應該說，這些探索不僅是各地因地制宜的積極舉措，也是富有成效的探索，為進一步改革積累了經驗。

在此基礎上，應當借助《法律援助法》的制定契機，對法律援助案件質量標準體系的建構以及案件質量保障體系等問題作出明確的規(guī)定。

（二）質量管理體系的基本思考

做好法律援助質量管理，應該從人員管理、標準制定、全程監(jiān)管等方面出發(fā)，建立“三位一體”的綜合體系。 “綜合性”，是對立法科學性的要求。

對此，有不同的觀點：（1）法律援助人員的準入機制。在人力資源不足的情況下，擴大提供法律援助人員的范圍尤為迫切。但是，擴大法律援助服務范圍，不等于過低地掌握法律援助人員的準入條件。只有制定符合實際情況的準入機制，才能確保法律援助人員的業(yè)務素養(yǎng)等，這是對法律援助質量的最基礎保障機制。（2）法律援助辦案質量考核與保障體系。對于法律援助服務而言，無論是訴訟服務還是非訴訟業(yè)務，辦案質量的好與壞是最終的檢驗標準。從法律援助服務的動態(tài)過程看，質量考核、質量保證體系是一項系統的工程，因此，保障機制至少應當包括：第一，服務過程的監(jiān)督機制。從案件承辦、調查取證到庭審、案卷歸檔等，建立統一的全過程控制標準：應當制定有關行業(yè)指導規(guī)范，對法律服務人員承辦法律援助案件的辦案規(guī)程作出統一規(guī)定：法律服務人員承辦法律援助案件應當制定總體工作方案，經受援人認可后組織實施；制定調查取證工作方案，結合案件待證事實確立需要調查搜集的證據以及證據類型和形式、調查搜集的途徑和步驟等，指導并協助受援人調查搜集案件有關證據材料；制定庭審方案。根據調查取證情況對案件進行分析，預測庭審中可能出現的問題及應對策略，并征求法律援助機構的意見，對于重大、疑難、復雜和群體案件要向法律援助機構進行專門匯報，經集體討論確定后組織實施。第二，建立旁聽制度。對于普通案件確立旁聽比例，法律援助機構工作人員每年必須按比例旁聽案件，隨時掌握援助案件的發(fā)展情況，對于重大、疑難、復雜和群體案件等必須進行聽審：規(guī)范案卷歸檔，建立一整套對案卷歸檔的制度，作為過程控制結果的文件，便于監(jiān)督抽查。53參見馬清明：《完善法律援助機構工作機制的思考》，載《中國司法》2012年第2期。第三，完善獎勵機制。應當建立獎懲制度，獎勵形式應當物質獎勵與精神獎勵并舉，通過加大物質獎勵的程度，彌補辦案補貼的不足；通過加大精神獎勵的程度，提高法律服務人員的信譽和知名度等無形價值。第四，提高補貼標準。辦案補貼是對辦案的成本費用的補助，它的高低直接影響對案件的精力投入，應進一步提高補貼標準?？梢愿鶕讣碗s程度、律師執(zhí)業(yè)資歷和水平等，實行有差別的辦案津貼制度。第五，加強服務標準建設，完善法律援助律師的資格準入，加強法律援助律師的業(yè)務培訓與智力支持。第六，建立法律援助案件質量同行評估機制?？梢越梃b英國的法律援助獨立同行評估制度，由法律援助管理機構對轄區(qū)內法律援助機構在一定時期內所辦理的法律援助案件進行抽樣，委托專門的獨立同行評估機構進行評估，評估機構聘請相應的資深律師，按照同行評估的既定標準和流程對案卷進行審查評估。54參見樊崇義：《中國法律援助制度的建構與展望》，載《中國法律評論》2017年第6期。第七，探索建立程序性違法制裁機制和有效辯護制度，整體上解決包括刑事法律援助辦案質量在內的刑事辯護質量問題。

應該說，上述看法各有其可取之處，在立法時可以結合實際情況，決定是否作出相應的規(guī)定。具體到立法層面，應當制定法律援助辦案質量標準考核體系，逐步建立質量監(jiān)督制度和案件辦理獎懲制度。在具體措施層面，應當強化內部監(jiān)督管理，嚴格職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，建立一整套履行職能績效的考核考評機制；注重法律援助業(yè)務培訓和指導，提高法律援助隊伍的整體素質；加強建立案件監(jiān)督機制，實行“全程跟蹤”，開展“旁聽庭審”，定期檢查，因地制宜推行案件質量“同行評估”等做法。這些都是此次立法評估、審議時可以著重考慮的地方。

（三）立法建言

法律援助案件質量監(jiān)管保障問題，應當成為《法律援助法》的重要內容。鑒于《法律援助條例》在這方面基本處于空白狀態(tài)，因此，《法律援助法》應當結合各方面的意見和實際情況，建立起法律援助質量監(jiān)管與保障體系。

1.政策動態(tài)。司法部、財政部《關于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）對法律援助辦案質量提出了新的要求與安排，它包括：一是強化律師事務所法律援助案件管理責任。律師事務所嚴格接受指派、內部審批、辦理案件、案卷歸檔、投訴處理等各環(huán)節(jié)流程。建立律師事務所重大、疑難案件集體討論制度。根據法律援助的常涉糾紛案件類別、律師辦案專長，培養(yǎng)擅長辦理法律援助案件的律師團隊。完善律師事務所內部傳幫帶制度，建立完善青年律師辦理法律援助案件帶教制度。二是加強服務標準建設。完善律師承辦法律援助案件各環(huán)節(jié)工作制度，制定刑事、民事、行政法律援助案件質量標準，確保律師為受援人提供符合標準的法律援助。三是加強辦案質量監(jiān)管。法律援助機構要積極推進案件質量評估試點工作，綜合運用案卷評查、旁聽庭審、聽取辦案機關意見、回訪受援人等措施對律師承辦法律援助案件進行監(jiān)管，有條件的地方運用信息化手段對辦案實行動態(tài)監(jiān)控。四是做好投訴處理工作。司法行政機關嚴格依法辦理法律援助投訴，規(guī)范對律師承辦法律援助案件的投訴事項范圍、程序和處理反饋工作。對律師接受指派后，怠于履行法律援助義務或有其他違反法律援助管理規(guī)定的行為，由司法行政機關依法依規(guī)處理。五是加強律師協會對律師事務所開展法律援助工作的指導。律師協會應當按照律師協會章程的規(guī)定對法律援助組織實施工作予以協助，指導律師和律師事務所提高辦案質量。六是建立法律援助疑難復雜案件辦理機制。法律援助機構根據律師業(yè)務專長和職業(yè)操守，建立法律援助專家律師庫，對重大疑難復雜案件實行集體討論、全程跟蹤、重點督辦。七是加強法律援助異地協作。法律援助機構就案件調查取證、送達法律文書等事項積極開展協作，提高工作效率。八是健全溝通協作機制。司法行政機關、法律援助機構和律師協會要建立協作機制，定期溝通工作情況，共同研究解決律師服務質量、工作保障等方面存在的問題。建立法律援助機構與律師事務所、律師溝通機制，鼓勵律師圍繞法律援助制度改革、政策制定等建言獻策，提高法律援助工作水平。九是加強教育培訓。加強法律援助業(yè)務培訓，司法行政機關舉辦的法律援助培訓要吸收律師參加，律師協會要在律師業(yè)務培訓課程中增設法律援助有關內容。加強對新執(zhí)業(yè)律師開展法律援助工作的培訓。組織律師參加國際法律援助交流培訓項目。十是加強政策引導。省級司法行政機關應當把律師開展法律援助工作情況作為項目安排、法律援助辦案專項資金分配的重要依據，推動地市、縣區(qū)加大工作推進力度。在《法律援助法》的制定過程中，關于法律援助質量問題，應當充分反映最新的政策要求，通過立法的方式予以固化，同時也要強化立法的適度前瞻性。

2.立法體例與規(guī)范表述。《草案征求意見稿》第五章對監(jiān)督管理作出了規(guī)定，第34條規(guī)定了“司法行政部門的監(jiān)管職責、監(jiān)管事項”并規(guī)定“司法行政部門對法律援助案件辦理的情況進行質量考評工作履行監(jiān)督檢查職責”，第35條規(guī)定了“對社會組織的監(jiān)管”，第36條規(guī)定了“信息管理系統”，第37條規(guī)定了“司法監(jiān)督”，第38條規(guī)定了“社會監(jiān)督”，第39條規(guī)定了“財政審計監(jiān)督”。從立法體例上看，《專家建議稿》并未單列一章，并作出如上的規(guī)定，在立法效果上差強人意。同時，在內容上，《草案征求意見稿》對監(jiān)督管理的規(guī)定，實際上涉及的是法律援助的行政監(jiān)管、業(yè)務指導以及一般性的外部監(jiān)督，與案件質量體系的內容有一定的差距或者說關系不大。

3.《專家建議稿》也采取了分散的立法體系，但考慮已經對法律援助的組織管理體制、經費保障、人員保障等方面都作出了獨立的規(guī)定，因而，無須再單獨放在一章內加以重復規(guī)定?！秾＜医ㄗh稿》在總則中用第12條對“表彰獎勵”作出了規(guī)定：“對于在法律援助事業(yè)中做出突出貢獻的組織和個人，各級人民政府及其司法行政部門應當給予表彰、獎勵?！薄秾＜医ㄗh稿》第二章“法律援助中心”的第19條對“案件質量評估”作出了規(guī)定：“法律援助中心負責開展法律援助案件質量評估工作，監(jiān)督檢查法律援助案件質量。”同時，《專家建議稿》建議另行增設第三章“法律援助服務提供者”，并對法律援助人員的執(zhí)業(yè)要求和接受社會監(jiān)督問題作出了規(guī)定。其中，第23條對“執(zhí)業(yè)要求”作出了規(guī)定：“法律援助人員應當恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，不得收取受援人的任何費用和財物。法律援助人員應當保守在辦理案件過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。法律援助人員不得煽動、教唆當事人擾亂公共秩序、危害國家安全，或者發(fā)表危害國家安全、惡意誹謗他人、擾亂社會秩序的言論。”第24條則將“社會監(jiān)督”規(guī)定為：“法律援助人員履行法律援助職務，應當接受社會監(jiān)督。任何單位、個人有權利對法律援助人員在法律援助工作中的違法行為進行舉報、投訴。受理舉報、投訴的機關應當及時核實、處理?！蔽覀€人的看法是，《專家建議稿》對此雖然沒有作出專章的規(guī)定，但由于已經對經費保障等問題作出了專章的規(guī)定，也必然涉及法律援助案件管理問題，因而整體上是一個完整的立法邏輯；而且，在內容上，對法律援助人員的準入、法律援助的實施程序及其監(jiān)督、法律援助的質量評估等基本問題都作出了相應的規(guī)定，因而更可取。