國家規劃體系演進的邏輯

黃征學

規劃是黨治國理政的重要抓手。新中國成立以來，我國逐步建立以發展規劃（計劃）為統領、以空間規劃為基礎、以區域規劃和專項規劃為支撐的國家規劃體系，推動國家發展戰略“落地生花”。新時代以來，規劃體系加快完善、規劃定位逐漸清晰、規劃協調更加高效、規劃合力開始顯現，夯實了國家戰略實施的基礎。但規劃體系的演進不是一蹴而就的，而是漸漸深化的過程。總體而言，大概經歷了四個階段。

規劃（計劃）體系萌芽階段

新中國成立后，我國借鑒前蘇聯的經驗，始于1953年編制五年計劃。其中，改革開放前共編了5個五年計劃，但只有“一五”計劃編制程序比較規范、實施效果比較好，其他4個五年計劃均未經全國人大正式審定，也基本沒執行。“一五”時期，國家為安排156項重點工業項目，開始在國內十幾個城市開展城市規劃試點，重點在空間上落實“一五”計劃中重大生產力布局。這個時期，發展計劃和城市規劃之間的關系是比較明確的，即，發展計劃重點謀劃“干什么”，城市規劃主要落實“在哪干”。

改革開放后，國家對發展計劃編制更加重視。計劃關注的重點也從經濟轉向經濟和社會并重。從“六五”計劃開始，經濟計劃變成經濟社會發展計劃。作為解決“怎么干”的各類專項規劃體系也加快建立。與此同時，城市規劃和土地利用規劃體系也開始逐步確立。1984年頒布的《城市規劃工作條例》首次提出直轄市和市的總體規劃應把行政區域作為整體，合理布置城鎮體系。1989 年全國人大常委會通過的《中華人民共和國城市規劃法》正式將城鎮體系規劃納入編制城市規劃不可缺少的重要環節。2008 年《城鄉規劃法》頒布實施，城鄉規劃的職能和作用得到極大拓展，城鄉空間管控的能力得以加強。在此期間，1987年，原國家土地管理局開始嘗試編制《全國土地利用總體規劃綱要（1987-2000年）》。在經濟快速增長、城市加快擴張、耕地大量流失的背景下，城市規劃主要是引導城市空間擴展，土地利用規劃主要是控制耕地轉用的規模和速度。發展計劃和城市規劃、土地利用規劃等空間性規劃慢慢發展成并行的兩大體系。

這個時期，發展計劃和城市規劃、土地利用規劃等空間性規劃對重大項目、重大生產力布局“落地”關注均不夠，相互之間的關系不明確、關聯性不強，規劃體系沒有形成合力，規劃實施效果大打折扣，被社會戲稱為“規劃規劃、紙上畫畫，墻上掛掛，全是廢話”。

發展規劃體系初步建立階段

隨著社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，政府管理經濟的方式和手段也要求做出適應性調整。作為政府工作重要抓手的規劃體制也面臨重大改革。“十一五”時期，首次將“計劃”改為“規劃”，同時，把經濟社會發展的主要指標分成預期性指標和約束性指標。其中，預期性指標是政府引導社會預期的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為來實現；約束性指標是政府在基本公共服務和生態環保等涉及公共利益領域對相關部門提出的工作要求，要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保有關指標的實現。明確兩類指標的性質，對理清政府和市場的邊界、強化政府在公共服務和生態環境領域的責任具有重要的指導意義。

但隨著規劃被理解為“第四種權力”，“部門權力規劃化”的傾向愈演愈烈，規劃管理陷入各自為政的窘境，難以形成有效的規劃體系。為推動發展規劃編制的系統化、規范化、制度化，2005年國務院印發《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發[2005]33號），明確發展規劃由“三級三類”構成。“三級”即國家、省和市縣；“三類”即總體規劃、專項規劃和區域規劃。其中，總體規劃是戰略性、綱領性、綜合性規劃，是編制本級和下級專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據；專項規劃是總體規劃在特定領域的細化，是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目、安排政府投資和財政支出預算、制定特定領域相關政策的依據；區域規劃是總體規劃在特定區域的細化和落實，是編制區域內省（區、市）級總體規劃、專項規劃的依據。同時，國發33號文對發展規劃編制、銜接、審批管理和規劃評估調整均做了原則性規定。特別是“十一五”開始開展的中期評估，不僅為規劃調整預留空間，而且為編制下一個五年規劃夯實基礎。中期評估和調整制度的建立，提高了規劃的執行力。

國發33號文印發后，區域規劃的地位更加明確，作用更加彰顯，推動了區域規劃的迅猛發展。“十一五”以來，國務院出臺了一系列區域性的指導意見和區域規劃，設立了12個國家綜合配套改革試驗區和19個國家級新區。這對完善發展規劃體系、實施分類管理區域政策、促進區域協調發展等方面發揮了重要的作用。但同時也因部分地區無序開發、過度開放、分散開發導致優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。以霧霾最多、最頻繁的2013年為例，當年我國持續大規模霧霾污染涉及17個省（市、自治區），影響四分之一國土面積以及6億人。

空間規劃體系建設積極推進階段

發展規劃體系一統江湖后，總體規劃解決了“干什么”、專項規劃解決了“怎么干”，但“在哪干”的問題一直沒有解決。三類規劃本來可以“各展所長、各得其所”，但往往是“自拉自唱”“自我循環”，或謂“四自工程”，即自己立項、自己編制、自己評審、自己實施。為實現“自我循環”，發展規劃向空間規劃延伸、城鄉規劃向區域規劃延伸、土地規劃向國土規劃延伸，越位缺位并存，功能交叉重疊，協調成本高昂，法律定位不清。空間規劃始終“猶抱琵琶半遮面”。雖然國家先后出臺《全國主體功能區規劃》和《全國國土規劃綱要》，引導國土空間科學開發利用，強化國土空間的管控，但空間規劃體系的構建一直處于摸索階段。

從2008年開始，地方政府自發探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等“多規合一”，編制地方空間規劃，這個時期是“自下而上”向國家部委爭取空間管理政策和權限的過程。黨的十八大以來，特別是習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上首次提出探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，形成“一個縣（市）一本規劃一張藍圖”之后，“多規合一”真正進入國家推動期，主要特征為自上而下的授權式改革。2014年，國家發改委、原國土資源部、原環境保護部、住房和城鄉建設部四部委聯合印發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號），提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。2015年《生態文明體制改革總體方案》首次明確提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題”，并指出“空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級”。2016年，福建、貴州、廣西、云南、海南、寧夏等省區以省級空間規劃試點為契機，積極開展市縣“多規合一”試點，探索“多規合一”的具體思路。除以上省區外，其他尚未列入省級空間規劃試點的省區市基于發展的需要，很多都自行開展了“多規合一”試點。在技術方法、政策保障、法律法規、規劃體制改革等方面都積累了有益的經驗。有部分市縣正積極探索建立“多規合一”的法律法規，為“多規合一”提供法治保障。如，2016年5月1日，廈門正式頒布實施《廈門經濟特區多規合一管理若干規定》，成為我國首部對“多規合一”管理進行立法的地方性法規。有地方“多規合一”已經政府批準開始實施。如，浙江開化編制完成的《開化縣空間規劃（2016-2030年）》已于2017年8月24日獲得浙江省政府批準，這是我國首個獲批的市縣空間規劃。2018年3月，國務院機構改革，要求新組建的自然資源部整合原國土資源部國土規劃和土地利用規劃、國家發展和改革委員會主體功能區規劃以及住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，負責建立國土空間規劃體系并監督實施，至此，空間性規劃的“三國演義”“多規混淆”的局面基本結束。

總體來看，市縣開展“多規合一”試點以來，各地區堅持“合理念、合思路、合技術、合平臺”的原則，積極探索、務實創新，基本實現“一個縣（市）一本規劃一張藍圖”的目標，“底圖”“底盤”“底線”的作用更加凸顯，已經在規劃理論、體系、方法、重點內容、組織保障等方面積累了可復制、可推廣的經驗。這個階段，國土空間規劃體系構建加快推進，但體系之間的關系不太明確，特別是上下級國土空間規劃如何銜接、國土空間規劃與詳細規劃以及專項規劃之間如何協調等問題沒有明確規定。部分試點地區在采用“1+N”方式構建空間規劃體系，即在“N”個空間性規劃上加了“1”個空間規劃；部分試點地區（如，浙江開化）采用“1—N”的方式構建空間規劃體系，即編制“1”個包含多種空間要素的空間規劃，減少其他空間性規劃編制的數量。2019年5月，中共中央國務院頒布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號）搭建起了國土空間規劃體系的四梁八柱。

規劃體系加快完善階段

盡管早在黨的十七大報告就已提出要完善國家規劃體系，但由于國土空間規劃的長期缺位，“在哪干”問題始終懸而未決。直到黨的十九大報告明確要求“創新和完善宏觀調控，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制”，建立國家規劃體系再次提上議事日程。2018年3月國務院機構改革，國土空間規劃的職能被賦予新組建的自然資源部門，發展規劃和空間規劃并行的態勢已然形成。為確保規劃形成合力，2018年11月，中共中央國務院頒布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發[2018]44號）要求“建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”，并且對明確各類規劃功能定位、統籌規劃管理、規范規劃編制、強化政策協同和健全實施機制等方面的要求。與2005年國發33號文相比，2018年中發44號文出現以下幾點變化：首先，雖然縱向體系依然由國家、省、市縣三級構成，但在橫向體系方面，發展規劃與專項規劃、區域規劃、空間規劃相互并列，只是定位和功能發生變化；其次，33號文更強調規劃編制，44號文則建立了編制、目標、協調、實施、評估、調整監督、考核全鏈條、全方位、全過程的管理流程；第三，為突出發展規劃統領作用，44號文更加強調橫向體系之間全過程的銜接；第四，在全面依法治國大背景下，44號文強調推進立、改、廢、釋的工作，完善法律法規，提供強有力的保障。在發展規劃和空間規劃的關系方面，44號文回歸“初心”，提出空間規劃要為發展規劃提供空間保障，發展規劃要“明確空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局安排，為國家空間規劃留出接口”。

與此同時，在總結前期試點經驗的基礎上，結合中發44號的精神，中共中央國務院頒布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，強調國土空間規劃體系由國家、省、市縣、鄉鎮五級以及總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類共同構成。與國發33號文和中發44號文相比，18號文具有以下特點：首先，更加重視從戰略到操作鏈條的構建，強調上下級規劃的協調，進一步強化規劃“落地”；其次，不論是規劃技術、審批體系、管理手段，還是規劃管理平臺建設，均突出“融合”理念；第三，堅持權責一致的原則，構建“誰編制，誰實施”“誰審批，誰監督”的編制和審批體系，推動規劃瘦身；第四，交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，納入國土空間規劃體系。

討論

中發44號文和中發18號文是新時代完善國家規劃體系的兩個綱領性文件，對規劃編制、協調、實施、評估、監督、考核等方面都做了一致性要求，但在體系構建方面稍有差別。首先，在規劃層級上，44號文強調三級，18號文把市縣分成二級，還增加了鄉鎮層級。層級不一致，規劃之間的銜接會出現問題。從提高行政效能，推進政府扁平化管理的角度，三級規劃體系更符合未來行政管理體制改革的方向。建議市級規劃突出市轄區，市轄縣（市）獨立編制規劃。同時，積極推進鄉鎮編制土地利用規劃和詳細規劃，不編制以“三區三線”（生態、農業、城鎮空間和生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界控制線）為主要內容的國土空間規劃。這既有利于防范劃定的“三區三線”碎片化，也便于發展規劃和空間規劃的銜接。其次，在規劃體系分類上，國發33號文認為專項規劃屬于發展規劃體系，中發18號文認為專項規劃屬于國土空間規劃體系，中發44號文認為專項規劃是國家規劃體系中支撐體系，三個文件對專項規劃的定位稍有差異。建議規劃體系分類回歸44號文精神，明確國家規劃體系由發展規劃、空間規劃、區域規劃和專項規劃共同組成，其中，發展規劃是統領、空間規劃是基礎、區域規劃和專項規劃是支撐。第三，44號文強調區域規劃是國家規劃體系重要組成部分，18號文把“跨行政區域或流域的國土空間規劃”作為專項規劃。區域規劃和區域空間規劃究竟是什么關系、各自內容的側重點是什么，在國家規劃體系中扮演何種角色，尚需進一步明確。結合現有基礎，建議區域規劃更強調發展和合作，區域國土空間規劃強調約束和“三區三線”劃定。第四，在規劃期限方面，發展規劃和專項規劃的期限是5年，國土空間規劃的期限是15年，規劃之間銜接也存有障礙。建議國土空間規劃根據發展規劃中期評估成果以及以5年為周期開展評估，進行適應性調整，協調好規劃期限不一致的問題；專項規劃則要遵循國土空間規劃開展布局。（參考文獻略）