京津冀區域生態環境協同治理路徑

包曉斌

京津冀一體化協同發展成為國家重大戰略決策，對進一步優化生產力布局和區域發展空間結構，最大限度提升區域環境承載能力，具有重大的現實意義。在京津冀區域協同發展過程中，生態環境起到根本的保障作用。這就需要加強京津冀區域生態環境協同治理，拓展生態空間，擴大環境容量，推動京津冀區域經濟一體化的深度發展。

京津冀區域生態環境問題

京津冀區域用全國2%的土地養活全國接近8%的人口，生態環境長期處于超負荷承載的狀態。近年來，京津冀地區積極實施轉型發展，但由于歷史原因和產業結構、能源結構的制約，京津冀地區空氣污染、水資源短缺、水環境污染等生態環境問題日益突出，對區域經濟發展和居民生活產生嚴重影響。

京津冀區域水資源短缺，水質較差。2017年北京和天津水資源總量分別為29.8億立方米和13.0億立方米，人均水資源量僅為137.2立方米和83.4立方米，河北省大部分地市人均水資源量遠低于國際嚴重缺水標準。2017年北京、天津、河北廢水排放總量分別為13.32億噸、9.08億噸、25.37億噸，分別占全國廢水排放總量的1.9%、1.3%、3.6%。海河主要支流Ⅳ類～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面比例分別為20.8%和39.2%，屬于中度污染。渤海灣水體處于富營養化狀態，使海洋生物結構發生變化。

區域大氣污染嚴重。2017年河北省廢氣中主要污染物排放量均達到60萬噸以上，其中二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵排放量在全國31?。ㄊ?、自治區）中均位列前三位。河北省石家莊市、邯鄲市和保定市空氣細顆粒物（PM2.5）年平均濃度分別達到86微克/立方米、86微克/立方米和84微克/立方米，均超過國家空氣質量標準。京津冀地區環保重點城市空氣質量平均達標天數比例為53.2%，霧霾天氣較多，部分城市空氣質量重度及以上污染天數占全年天數的30%。

區域生態系統脆弱，面臨水土流失威脅。北京市水土流失面積達到4095.5平方公里，占全市國土面積的25%。天津市薊州區水土流失比較嚴重，泥沙進入平原河道。河北省水土流失面積達到6.1萬平方公里，占土地總面積的32.3%，對密云水庫、官廳水庫、潘家口水庫和南水北調等水利設施造成威脅。河北省沙化土地面積2.4萬平方公里，占全省總面積的12.7%，土地沙化程度加劇。

京津冀區域生態環境治理的障礙

京津冀區域生態環境治理缺乏一個可以增強地方政府互動、決策資源共享、三地密切合作的平臺，導致地方間的信息交流不暢通。區域資源與環境綜合治理存在各種體制、機制上的障礙，尚未形成區域生態環境建設空間格局。同時，對生態環境破壞嚴重的地區整治力度不夠，對保護生態環境做出犧牲的地區生態補償體系尚不完善。河北為保障京津地區的平穩快速發展，在資源與環境上做出較大的犧牲。在水資源方面，河北作為京津兩地的水源地，在自身也面臨缺水危機的情況下，盡其所能為京津兩地供應水資源。在環境方面，河北在承接京津兩地產業轉移過程中也承擔著環境污染轉移風險。河北省沒有提出明確的生態補償要求，僅以政府合作補償等形式獲得環境治理資金，補償標準沒有按照市場化的運作方式進行科學計算，尚未建立京津冀區域生態補償機制。

目前，京津冀地區在生態環境治理中主要采取政府主導的模式，由政府直接簽署相關備忘錄與合作協議，確定生態環境治理投入。主要采取政府項目形式進行生態環境治理，企業與社會參與有限，很大程度上造成生態環境治理資金不足。

京津冀三地在生態環境問題上面臨著集體行動的困境和環境治理外部性的困擾，強制性的生態環境治理政策在現實中難以達到最優效果。政府難以監督所有個體的行為，在實際監管過程中總會存在漏洞。同時，由于缺乏環境污染責任保險，沒有專門的保險機構與保險資金，直接導致京津冀企業在經營過程中風險加大，遭受生態破壞和環境污染的地區合法權益得不到維護。

京津冀區域生態環境協同治理的路徑

京津冀區域生態環境協同治理的實質是實現不同地區政府、市場與社會的有效協同。這就需要突破單一的地區治理模式，構建政府主導、多種資本共同參與的區域生態環境共建共享機制，實行京津冀區域生態環境治理一體化。

1.完善京津冀跨地區聯防聯控治理模式

實施京津冀區域生態環境治理的聯合立法和協同執法，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動模式。京津冀地方政府必須從京津冀區域生態環境治理的效益最大化出發，行使聯防聯控權力，履行聯防聯控義務，承擔生態破壞和環境污染行為產生的各種連帶責任。

逐步構建京津冀跨地區生態環境應急預警體系，全面治理沙塵暴、水體污染和大氣污染。實行節約用水和節能減排，增強大氣和水污染的專業化治理合力。打破地方利益格局，加強生態保護紅線統籌，提高區域生態系統保護和環境污染治理成效。

完善跨界河流交接斷面水質目標管理，制定跨界河流綜合整治和生態修復規劃，共享污染源監控信息，實現管網互聯互通，聯合開展河道綜合整治。建立統一的區域空氣質量監測體系，將重點污染城市全部納入區域大氣監控網絡。

2.構建京津冀區域生態補償機制

按照“誰受益、誰付費”的原則，正確界定補償主體和受償主體。制定合理的補償標準，采取資金補償、實物補償、能力補償、政策補償等方式，建立多維長效的區域生態補償機制，實現京津冀區域生態環境治理的成本共擔與收益共享。

充分考慮政策、制度和區位等因素，實施生態補償創新模式，實行從縱向財政轉移支付到橫向轉移支付和異地開發，引導京津冀地區生態環境受益城市和地區，對生態環境保護和建設重點城市和地區在經濟社會發展上給予必要的扶持，使生態服務受益區為生態服務產出區提供產業發展空間。

適時提高下游地區的水價和污水處理費的標準，用于補償相關地區為保護水資源而受限制的傳統行業發展權益損失和高耗水農業發展權益損失。同時，通過資源產權界定，建立跨區域水權交易市場，探索排污權交易，實行市場化水資源配置，對生態資源輸出地區進行補償，使京津冀區域生態補償機制常態化。

3.設立區域生態環境合作發展基金

設立京津冀區域生態環境合作發展基金，制定基金使用與管理細則。在保持中央政府、京津冀三地地方政府投入的基礎上，擴大資金來源，多渠道、多方法引入社會資本。

區域生態環境合作發展基金必須用于生態環境治理項目，包括生態服務提供區的飲用水源保護、天然林保護、生態脆弱地帶的植被恢復、退耕還林（草）、防沙治沙、因保護環境而關閉或外遷企業的補償等。對企業提供環保節能激勵稅收政策，對科研單位實行環保科技優先獎勵制度，制定生態環保產業補助政策。

在區域生態環境合作發展基金中，京津冀三地政府財政資金撥付比例應在綜合考慮三地人口規模、財政狀況、GDP總值、生態效益外溢程度等因素的基礎上來確定。三地政府按撥付比例將財政資金存入區域生態環境合作發展基金，并保證及時補充。

4.強化區域生態環境治理機構建設

成立跨區域生態環境治理專項委員會。這個機構一方面負責京津冀地區生態環境建設規劃的制定和完善，組織跨區域生態環境工程的建設，協調重大生態環境建設項目審批和落地選址等；另一方面協調不同地方利益，并監督區域內地方政府生態環境治理的效果。

該委員會的成員應由京津冀地區各省、市政府的代表組成，在代表數量分配上應該保證各個省市地區的公平。京津冀區域內各地方原有的環保部門要進一步明確其職責，避免原有部門與跨地區生態環境治理專項委員會的管理出現沖突。不同地區環保部門通過跨地區生態環境治理專項委員會實現聯動，實現監測信息共享和監管協同，共同解決京津冀區域跨省市生態破壞和環境污染糾紛。

5.鼓勵公眾參與區域生態環境治理

加強公眾對區域生態環境共建共享的認知并形成有效的監督力量，相關部門應該及時公布各項生態環境共建共享標準和指標，強化公眾參與的公開性和透明度。

通過鼓勵公眾參與，促進居民生活方式的轉型。充分發揮大眾傳媒、環境保護非政府組織等社會公眾機構的作用，保障公眾的知情權，共同監督生態工程建設和環境保護項目實施，提高區域生態環境治理效率，形成京津冀地區政府、市場和社會共同參與生態環境治理的良好局面。