以對外援助促進對外經貿發展

夏友仁

對外援助是一個國家對外政策的重要內容，能夠發揮外交、軍事所無法達到的獨特作用。通過優化對外援助的戰略布局、改進援助方式，提高援助效率、提升綜合效應，能夠有效維護和擴大我國海外利益，對于統籌利用國外資源和國際市場，具有重要意義。

我國對外援助歷程

對外援助是一國對另一國做出的有目的的利益轉讓。（任曉、劉慧華，2017）按照不同目的，可以把對外援助分為人道主義援助、發展援助和地緣政治援助。新中國成立以來，中國的對外援助經歷了三個時期：一是1950—1978年。從新中國成立初至改革開放前，我國對外援助的主要對象是社會主義國家和民族主義國家，以是否信奉共產主義和反帝、反殖民為主要標準確定援助對象，越南、阿爾巴尼亞和朝鮮是受援國的突出代表，援助不附帶任何條件，主要算政治賬。1964年1月，中國政府宣布“平等互利、不附帶任何條件”為核心的對外援助八項原則，作為對外援助的基本方針。二是1978—2000年。改革開放后，我國對外交往的總方針從“支援世界革命”轉變為“反對霸權主義，維護世界和平”，對外援助要“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展”，縮減了援助規模，擴大了援助國家范圍。援助途經從雙邊援助發展到雙邊與聯合國有關機構合作的多邊援助結合等渠道。援助方式除贈款、無息貸款、低息貸款和項目管理合作外，還包括利用市場機制的多種經營合作、優惠貸款等形式。援助行為主體從政府機構逐步轉變為市場主體，更加注重運用市場手段。三是進入21世紀以后的十幾年。進入21世紀后，中國經濟持續快速增長，成為全球第二大經濟體，國際影響力大幅提升，對外援助規模快速增長，政策更為清晰。企業開始“走出去”，逐漸形成對外貿易、對外投資和對外援助相互聯系的對外經濟交往新局面。

2011年4月，我國第一個對外援助白皮書發布，從對外援助的政策、資金、方式、分布、管理和援外國際合作等方面，全面闡述了新中國成立以來對外援助的基本情況。白皮書明確中國對外援助政策的基本內容為：堅持幫助受援國提高自主發展能力，堅持不附帶任何政治條件，堅持平等互利、共同發展，堅持量力而行、盡力而為，堅持與時俱進、改革創新。援助資金主要有無償援助、無息貸款和優惠貸款三類。從新中國成立至2009年底，中國累計對外提供援助金額2562.9億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優惠貸款735.5億元。援助方式有成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免8種，援助項目涵蓋農業、工業、經濟基礎設施、公共設施、教育、醫療衛生等領域。受援范圍廣泛分布于亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和東歐等地區，涉及161個國家和國際組織，其中約80%的援助在亞洲和非洲的貧困地區，促進了當地的經濟發展和社會進步。商務部是對外援助主管部門，并與外交部、財政部等部門聯系協作，中國進出口銀行負責優惠貸款項目的評估及貸款發放與回收，中國駐外使（領）館負責對駐在國援助項目的協調管理。2014年發布的第二個《中國的對外援助》白皮書申明，中國提供對外援助“堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利”。明確對外援助的基本原則是：相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏。2010—2012年三年間，中國對外援助金額為893.4億元人民幣，并注重推動受援國民生改善和促進經濟社會發展。在管理實施中加強與區域合作機制的作用，并積極支持聯合國等框架下的多邊發展機構的援助工作。

近年來，對外援助工作不斷推進。2014年11月，商務部發布《對外援助管理辦法》，進一步規范我國對外援助的原則、內容、對象、組織和實施方式等事項。2017年2月6日，中央全面深化改革領導小組第32次會議，審議通過了《關于改革援外工作的實施意見》，提出要優化援外戰略布局，改進援外資金和項目管理，改革援外管理體制機制，提升對外援助綜合效應。2018年3月，根據十三屆全國人大通過的關于國務院機構改革方案的決定，將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合，組建國家國際發展合作署，歸口管理對外援助工作。2 0 1 8 年11 月，國家國際發展合作署公布《對外援助管理辦法》（征求意見稿），已完成征求意見程序。管理辦法主要修改內容為：貫徹落實習近平外交思想，推動構建新型國際關系、推動構建人類命運共同體；貫徹落實援外管理體制改革；確保國際發展合作署依法行政、依法履職。縱觀新中國近70年的對外援助，其服務的主要目標是：新中國追求從國際社會的少數、被邊緣化的角色向國際社會的大多數、被接受一員的轉變，呈現的最大趨勢是由革命化轉向正常化。（陳松川，2017）

戰略意義

黨的十九大提出構建人類命運共同體，建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容和清潔美麗的世界。按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國家的關系；秉持正確義利觀和真實親誠理念加強同發展中國家的團結與合作。我國周邊國家多為發展中國家，面臨和平發展的難題，在民生、基礎設施建設和經濟增長等方面發展空間較大。對周邊國家進行力所能及的援助，有助于受援國的穩定與發展，也為我國創造一個和平穩定的周邊環境。建國后，對我國的和平環境和經濟建設構成重大影響和沖擊的國外力量，主要來自我國周邊。我國的對外援助屬于南南合作范疇，是發展中國家間的相互幫助。作為負責任的大國和最大的發展中國家，中國對廣大發展中國家實施援助一直是對外交往的重要內容。對發展中國家的援助，有利于推動建設相互尊重與合作共贏的新型國際關系，幫助發展中國家實現經濟增長和社會進步，凝聚共識，提高廣大發展中國家在世界事務中的話語權。

中國開放的大門只會越開越大，將堅持引進來和走出去并重，加強國際合作，形成全面開放新格局。對外援助機械設備、檢測設備、交通運輸工具等物資和援建的道路、醫院、產業園區等基礎設施，能夠帶動我國相關產品的出口，方便我國對受援國一些大宗商品的進口，也可為對這些國家的投資以及與別國在這些國家的第三方市場合作打下較好基礎。同時有利于我國質量標準體系走出去，形成創新型貿易、投資和生產、服務的網絡體系。

中國的對外援助，不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，體現了對受援國主權和發展模式的尊重，受到受援國的一致好評，與中國倡導的國家不分大小、強弱一律平等的外交理念高度一致，是對國際治理貢獻的價值觀。中國的對外援助突出互利共贏，既坦誠真實，又體現了中國是發展中國家、同樣需要發展的事實；既以“義”為先，又兼顧“利”，強調共同發展，具有鮮明特色，是對國際治理貢獻的利益觀。同時，中國的對外援助主要關注對受援國基礎設施、經濟和民生項目的提升與支持，注重改善民生，與西方發達國家在援助時提出制度性條件不同，體現出中國援助的工具觀。中國在對外援助中倡導的價值觀、利益觀和工具觀都是中國在國際治理領域貢獻的中國智慧與中國方案。

戰略基礎

我國是世界第二大經濟體。2018年中國GDP達到90.03萬億元人民幣，約合13.6萬億美元，僅次于美國的20.5萬億美元，穩居世界第二位，占世界GDP總量84.8萬億的16.04%。特別是，中國仍是世界上增長最快的經濟體之一，年增長率保持在6%以上，對世界經濟增長的貢獻率約30%。未來10年左右，中國GDP規模有望躍居世界第一。

改革開放以來，我國迅速開創了對外交往的新局面，與國際社會長期保持廣泛、穩定而良好的關系。截至2019年9月，我國已與全球共195個國家中的180個建立了正式外交關系，包括貧困較為普遍的亞洲國家45個和非洲國家53個。

在實施對外援助中，我國擁有國有企業這一獨特優勢。2018年底，我國國有及國有控股企業資產總額178.75萬億元，全年實現營業總收入58.75萬億元，利潤總額3.39萬億元，涵蓋石油石化、鋼鐵、電力、建筑、交通運輸等上游行業和基礎部門。無論在資金、技術，還是生產能力、技術標準等方面，我國國有企業都具有突出實力，不少企業的專業能力在全球名列前茅。我國的醫院和學校也多為國有性質。我國對外援助的主要方式如成套項目、機械設備、工業生產管理、社會公益設施、技術培訓和醫療、教育相關項目等，都能夠發揮國有優勢。

戰略目標

第一，以對外援助促進對外貿易。除人道主義援助外，對外援助的受援國基本上是發展中國家。這些國家的出口以資源性商品、農產品居多，進口則偏重工業品和服務，恰與我國的進出口格局形成互補之勢。加大對這些國家的對外援助，就要利用和擴大這種互補之勢，拓展貿易，實現互利共贏。同時，可以在我國重要的貿易通道和重要節點，適當加大對外援助力度，確保我國進出口商品特別是戰略性資源貿易通道的暢通。

第二，以對外援助促進對外投資。根據商務部數據，2018年我國共引進外商直接投資金額1349.66億美元，對外非金融類直接投資7974億元人民幣，折合1205億美元，引進來高于走出去140多億美元。從存量看，1979—2018年，我國累計引進外商直接投資21458.96億美元，而對外直接投資為19295.4億美元，兩者相差2163.56億美元。要實現引進來與走出去并重，尚需在注重引進來的同時，加大走出去的力度。發展中國家發展潛力大，通過提供對外援助，促進我國相關企業在受援國投資，是一個較好的選擇。援助應注意探索政府部門與企業尤其是民營企業建立起適當的合作關系，充分發揮國家援助、企業參與和對外投資的協同效應。

第三，通過對外援助為國際社會提供公共物品。受發展水平的限制，發展中國家公共物品供給不足。我國對外援助帶出去的公共物品，能夠有效彌補受援國公共物品的不足，從而提高整個國際社會公共物品的供給水平。這些公共物品不僅包括公共基礎設施等有形物品，還包括標準、規則等無形物品。

戰略措施

第一，進一步規范完善我國對外援助工作。一是研究制定對外援助法。全面依法治國是新時代的要求。在我國的對外交往各領域，外交方面有2009年發布的《駐外外交人員法》等相關法律，軍事方面有《國防動員法》等軍事專業法律，對外貿易方面有1994年發布的《對外貿易法》（2004年和2016年兩次修訂），外資方面有2019年3月發布的《外商投資法》。這些法律雖不見得全面與完善，但都有了基本的法律規范，使得本領域有法可依，有利于建設法治政府，推進依法施政。作為對外交往重要一環的對外援助領域，目前仍在醞釀由部門推出新的《對外援助管理辦法》。應研究啟動對外援助法的有關立法工作。以構建人類命運共同體為核心來確立我國對外援助理念，同時考慮與國際法治理念的引入與對接，確保對外援助符合國際社會的共同利益，得到國際社會的認可。法律內容至少應包括我國對外援助的定義、宗旨、原則、規模、基本布局、組織體系、實施程序等方面，讓對外援助有法可依，有序實施。二是繼續審視對外援助的功能定位。商務部對外援助司管理下的對外援助，側重于援助的經濟功能。新組建的國家國際發展合作署管理對外援助，提高了對外援助的重要性，同時使對外援助的功能定位向外交方向傾斜，經濟功能相對弱化。外交功能和經濟功能何者優先抑或兩者并重，應該繼續給予審視，明確界定。

第二，根據對外貿易的需要布局對外援助。適當擴大與我國貿易規模較大的國家，如東盟國家。根據一些受援國與我國優勢互補的特點，通過對外援助擴大兩國的貿易規模，包括中東、非洲、拉美的一些石油天然氣、鐵礦石儲量較大的國家和大豆等農產品出產量較大的國家。在重要貿易通道的節點，通過援建、合作建設交通運輸基礎設施等方式，暢通我國對外貿易通道，如印度洋沿線、南太平洋區域等。援助的產品或項目上，宜多考慮我國需要開拓市場的行業。

第三，根據對外投資的需要布局對外援助。根據商務部、國家統計局和國家外匯管理局發布的《2017年度中國對外直接投資統計公報》，我國2017年底時對外投資的存量分布為：亞洲占63%（其中中國香港占86.1%），拉美占21.4%，歐洲占6.1%，北美洲占4.8%，非洲占2.4%，大洋洲占2.3%，其中對歐洲和非洲的投資增長較快。考慮到投資增長潛力和援助的需要，可在穩定對亞洲國家援助的基礎上，更加注重對一些非洲和拉美國家的援助，配合我國企業走出去。援助宜多選擇我國需要向海外轉移的行業，援助方式上宜結合全國企業“走出去”的需要，增加建設產業園區等項目。

第四，對外援助應有區分度。提高對外援助的效率，就要從戰略高度，根據我國海外利益拓展與保護的需要，科學選擇援助對象，綜合考慮雙邊關系的層級、安全、經貿合作前景、資源合作等多方面因素，結合我國的實際能力和對方實際要求，確定援助的國家、規模、內容和方式。根據對外援助的跟蹤評估機制，定期評估援助效率，并及時作出調整。充分吸取歷史教訓，對個別政局持續動蕩、政權頻繁更迭、合作空間不大、以獲取援助來交換政治條件的地區，完全可以減少甚至不予援助。

第五，以“一帶一路”為重點加強外援工作。我國仍是發展中國家，對外援助工作只能量力而行，不可能有求必應。當前及今后一段時期，外援應結合“一帶一路”建設，以“一帶一路”沿線國家為重點，多圍繞基礎設施互聯互通工作展開。重點抓住交通基礎設施的關鍵節點、關鍵通道、重點工程和瓶頸路段，幫助受援國提高交通暢通與通達水平。幫助受援國鋪設通信網絡，完善衛星信息通道和海底光纜，推進信息暢通。可在援助項目中配套使用中國技術、中國標準和中國規則，為以后的相互貿易、投資提供便利。援助項目應更多使用人民幣計價與結算，推動人民幣在“一帶一路”國家形成網絡效應。

第六，進一步加強與聯合國等國際組織的援助合作。我國是全球主要大國之一，是聯合國安理會常任理事國之一，在全球治理中擔負重要責任。在對外援助中加強與聯合國等國際組織的合作，能夠更好體現我國負責任大國地位，也有助于提高我國在全球治理中的話語權。多年來，我國已開展與聯合國開發計劃署、糧食計劃署、教育科學及文化組織和世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛生組織等聯合國體系下的國際援助合作，以及中非合作論壇、中國—東盟領導人會議等框架下的援助合作。可進一步鞏固、深化和擴展這類合作，如與聯合國經濟與社會理事會框架下的合作等，更加注重與聯合國2030年可持續發展議程等項目的對接。（參考文獻略）