基礎教育階段學校章程實施的困境與出路
——基于案例研究的視角

李 凱，鄭智超

（1.華東師范大學 課程與教學研究所，上海200062；2.華東師范大學 教育學系，上海200062）

在中小學制定與實施學校章程，以及“按照章程自主管理”，是依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度的要求。與此同時，也體現了轉變教育行政職能、實現從人治到法治的基本理念，實現放權給學校，加強學校教育教學活動的專業性，從而更好地達到促進學生發展的目的。［1］然而，我國中小學學校章程的制定與實施存在著諸多不足，表現為盡管有章程，但章程形同虛設，或者水平不高、層次不強、設計不專業。因此，分析和挖掘中小學學校章程實施的困境，著力解決中學學校章程在理論層面的缺失，克服諸多實踐層面的問題，促進學校治理的專業化，保障師生的合法權益，促進學校管理的民主化、規范化，成為當務之急。

一、研究設計

中小學學校章程的制定與實施，不只是一個靜態性的文本工作，也是一個動態的多元交互的過程。分析與透視中學學校章程制定與實施的困境，就需要對學校進行深入的調研。本研究試圖采取案例研究，運用訪談的方法，深入到校長、教師等群體以獲取所需要的資料。

1.明確研究問題

本研究將中學學校章程作為研究對象，關注其在制定與實施中的困境。就制定過程來看，主要關注以下問題：章程由誰來制定？制定參考了什么？教師是如何參與章程制定的？就實施過程研究來看，主要關注以下問題：章程的實施與學校其他規章制度有什么關系？章程的實施是否得到認可？實施過程中最明顯的困難是什么？章程真的有價值嗎？對與章程制定緊密相關的校長、教師等訪談進行分析，以制定和實施的過程與效果為關注點，分析章程在學校系統中有什么作用和如何發揮作用，存在怎樣的困境。

2.明確調查區域

為了對中學學校章程制定與實施進行深入細致的研究，有必要選擇在一個相對合理的區域進行調查。調查者必須容易接近被調查者，另一方面，被研究的社會單位也不宜太少或太多，它們能夠提供中學學校章程制定的較完整的樣本。從可行性原則出發，首先要考慮到個人的時間、人力、物力、財力等要素?；诖硇缘目紤]，主要考慮這個區域內的學校數量相對比較多，教學質量、辦學層次上存在一定的差異，并且該區域內部學校有一定的中學學校章程制定與實施的實踐和經驗。

3.確定調查學校

選擇調查學校，主要是基于學校的歷史狀況、地理位置、管理狀況，特別是在章程的制定方面，具有一定的實際操作經驗，比如說制定過、實行過一定的時間，學校有一定的辦學歷史，或者有修改的經驗。因此，本研究選擇了上海市的3個區的6所中學，根據研究的需要，命名為H中學、J中學、N中學、P中學、Q中學、W中學。6所中學均采用校長負責制，學校有著分工明確并且層次分明的行政系統，每個機構都有自己相應的規章制度。

4.確定訪談對象

訪談對象的確定，本研究主要選擇了6所學校的校長和這6所學校里教齡有一定層次差異的18名教師。選擇的理由有三：第一，校長在學校日常管理中扮演著關鍵的角色，校長的觀念和傾向對于章程的實際效果有著重要影響。第二，教師群體是學校之中聯系管理者和學生的重要紐帶，教師的日常管理很大程度上要依章辦事，遵循一定的規章。第三，選擇具有不同教齡層次感的教師，能夠更好地了解章程實際實施的效果。

訪談內容主要包括章程制定和實施過程中的細節性的問題，訪談的校長和教師的基本信息見表1和表2。編碼規則為：學校＋性別＋教齡＋職稱，其中男M，女F，中學高級編碼為0，中學一級編碼為1，中學2級編碼為2。

表1 訪談校長基本信息表

表2 訪談教師基本信息表

（續表）

二、中學學校章程制定的過程分析

研究中學學校章程，我們主要關注章程制定過程的基本環節，即前期準備、制定過程的主體、制定章程的支持系統。

1.制定章程的原因

（1）滿足上級政策和評估的需要

研究章程制定的緣起，我們圍繞著“貴校制定學校章程的起因和初衷是什么”這一問題，對6位校長進行了訪談，發現出現最多的幾個關鍵詞是“上級要求、政策規定、評估考核、辦學質量、規范管理”。

表3 制定章程的原因

（2）提升學校辦學質量和規范化水平

中學學校章程在制定的出發點上，也有體現提升辦學質量和規范化水平的訴求，但是其關鍵詞僅有“辦學質量”“規范管理”，且出現頻次大大低于行政性命令的關鍵詞。可見學校在制定章程時其提升辦學質量和規范化水平的自發性略顯不足。

2.制定章程的前期準備分析

研究圍繞著“為制定學校章程做了哪些前期準備”對6位校長進行訪談，并且對訪談內容做了關鍵詞的梳理和統計。

（1）征求意見、反映訴求在章程制定的前期階段得到了體現

通過研究發現，6位校長在回答前期準備的時候，都提到了征求意見、開座談會等。一定程度上，中學在學校章程制定的前期準備中最主要的活動是征求意見、座談。看書、集體學習一定程度上也反映了在章程制定層面，中小學參與者相關知識基礎的不足。

（2）章程制定的前期準備中規劃意識和外部指導相對缺乏

從6位校長的訪談可以發現，在前期準備階段，規劃意識和外部指導相對缺乏，很多準備性的活動，諸如開座談會、看書、集體學習都缺乏相應的指導。

我國法律明確規定：“學校要建立完善符合法律規定，體現自身特色的學校章程和制度?！睂W校章程的制定要符合法律法規的要求，因此在制定章程的時候要有相關的法律人員進行指導與建議，才能保證學校章程內容的合法性。在中學學校章程的制定過程中，特別是準備階段，法律專業人員的參與是非常重要的。

3.制定章程之主體分析

為了研究和分析在章程制定過程中，學校管理者和教師擔當了哪些角色，研究分別對6位校長和16位教師進行了訪談。

（1）校領導班子是中學學校章程的主要制定者

我們通過6位校長對于“貴校章程的制定的過程是怎樣的”這一問題的回答，進行了關鍵詞的梳理和統計，并大致勾勒出一條中學學校章程制定的主線：起草—集中討論—表決通過。就起草工作來看，大部分還是由校領導或校長辦公室起草，由工會小組、骨干教師代表等集中討論，最后再進入表決通過環節，由教代會和全體教師代表大會表決通過。

一個值得注意的現象是，就外部支持來看，在章程制定的準備階段和實際制定階段，專家指導特別是相關法律專業人士的參與都微乎其微。

（2）教師在中學學校章程的實際制定過程中參與不足

對18位教師進行訪談，根據“您是否參加過貴校的學校章程的制定過程”對他們的回答進行了歸類。發現教師對于制定過程的參與可以分為“參與過、沒參加過但比較了解、沒參加過但略微有些了解、完全不知道”四大類。其中表示“完全不知道”的主要是兩位年輕的教師，可見，新教師的參與度明顯不足。

三、中學學校章程落實情況的分析

1.實施與學校日常管理的考察

（1）中學學校章程的綱領性在理念層面得到一定程度的認可

中學學校章程的綱領性，體現了中學學校章程作為學校的一項組織規則，規定了最基本的綱領性的內容，學校內部的其他規則、管理辦法、制度都不能違背學校章程。就“談一談您對學校章程的理解”和“您對學校章程有什么看法”分別訪談了6位校長和18位教師。

就校長群體而言，章程被視為“基本法”“依法辦事”的描述詞相對較多；從教師的角度而言，章程被理解為“基本規范”“日常準則”“辦學宗旨”等。從對中學學校章程的綱領性的角度來看，校長和教師對于章程的認可度和定位比較高，在理念層面，章程的綱領性地位得到了校長和教師的認可。

（2）中學學校章程的約束性在實踐中相對低一些

學校章程扮演著學?！盎痉ā钡慕巧?，對學?；镜?、重大的問題做出全面的規定，如教育宗旨、辦學目標等。章程對該組織內的成員具有普遍的約束性。就“貴校的章程在日常實踐中對您作用大嗎？您覺得有沒有約束力”對18位教師進行訪談發現，章程在教師的日常實踐中，其約束性并不明顯。

2.實施中阻礙因素的考察

筆者對學校的校長就“學校章程在實施過程中最大的困難是什么”進行訪談，得到以下回復，其中頻次超過一半的是“權力空間較小”“對教育行政部門存在依賴性”“教師沒有形成認同度”和“不知道如何實施”。其中頻率最高的是學校的“權力空間較小”（如圖1所示）。

（1）中學學校章程照搬上級模板，中學自主權力空間較小

圖1 中學學校章程實施困難統計

教育行政部門為了快速響應國家法律的要求，盡可能早日實現“一校一章程”，在指導學校制定中學學校章程時編制了學校章程的樣本供學校參考。模板主要提供了中學學校章程應該有的幾個大的框架，學校在這個模板的范圍內進行填空式的補充。本文中的案例學校也不例外，學校基本上是將學校的特色路線、現在正在執行的管理制度以及以后將要實行的制度加入到章程的模板當中。除了上述學校的發展特色之外，其他各個部分的內容其實大同小異。

（2）學校對教育行政部門存在依賴性

中學學校章程制定的目的是加強學校自主管理，降低教育行政部門的隨意性，從而實現依法治校。作為學校治理的“憲法”，中學學校章程具有統領學校全局的作用?！督逃ā分幸惨幎▽W校依據學校章程進行自治，而不是依據行政命令進行治理。然而，從實際來看，如果在中學學校章程與學校教育行政部門的行政命令沖突的情況下，往往以教育行政部門的指令為主。教育行政部門會給學校一個章程的大的框架，而學校要在這些大的框架下進行文本的進一步填充。但是每一所學校的具體情況不一樣，這種框架式的文本如果沒有教育行政部門的指導就會變成文本的簡單復制。對學校領導進行集體培訓的方式也相對較籠統。很多學校章程的文本，大致參照了教育部門提供的模板和大體框架。在學校的治理上依然對教育行政部門存在依賴性，而且對學校能否依照中學學校章程進行自治有所顧慮。

（3）教師對中學學校章程的認同度不夠

在對案例學校的教師進行訪談的時候，有的教師并不知道學校章程所謂何物，分不清學校章程與其他規章制度的區別，不認同學校章程的價值，教師對于學校章程也是一種漠不關心的態度。他們認為學校章程是空話、套話，離他們的距離較遠?？梢?，學校在學章程的宣傳方面并沒有落實到位，不僅沒有讓教師了解學校章程的重要性，而且就連學校章程是什么也沒有有效地宣傳普及。

（4）中學對章程進行有選擇性的落實

中學校長也認為學校章程重在落到實處，但是在問及該校是如何落實學校章程的時候，校長卻認為學校章程的內容重在領悟，在具體的實施上不做要求，在實踐中并不能全部落實?，F有學校章程本身所具的綱領性與寬泛性，使校長對于依據學校章程管理學校產生了“不要要求太高”的認識。這其實也是學校領導不知道該如何實施學校章程的表現。校長認識上的不足體現在沒有認識到學校章程“對上承接國家法律、法規，使之具體化；對下統領學校內的各種規章制度。”［2］

從調查和訪談的情況來看，中學校長對于學校章程的制定與實施理論存在一定的認識，但是認識還是不夠全面，理論知識還比較欠缺。在態度上，學校領導沒有認識到中學學校章程的重要地位及意義。另外，作為一項專業性很強的工作，中學學校章程的制定應該有熟悉法律法規的專業人員的參與，教育行政部門的指導與培訓也存在缺失。這些能力上的缺失使得中學在章程的制定與實施過程中困境重重。

總之，中學學校章程的制定與實施中主要存在兩大問題：第一是“知而不為”，了解學校章程制定與實施的相關理論，但是在具體的操作過程中并沒有按照理論去做；第二是“不知為何”，對于學校章程制定與實施中存在的一些困難，校長不知道怎樣去克服。第一方面的問題是態度導致的，第二方面的問題則是對于學校章程的理解不深入，缺乏相應的知識導致的。

四、對策與建議

中學學校章程的制定與實施，有賴于制定者與實施者能力的提升，從而推動制度創新。相關法律知識的缺乏、專業化的支持的不足，是導致章程文本質量不高、制定與實施過程步履維艱的關鍵原因。要促進中學學校章程制定與實施，促進學校依章治校制度的發展與創新，就必須做出必要的改變。

1.提供專業化的支持，彰顯學校的自主性

中學學校章程的制定既要著眼于學校的特色、實際情況，又要遵照和參考我國的法律法規，體現合法性。高質量、規范性的學校章程的實現，要求制定者熟悉相關的法律法規。因此，教育行政部門要為學校提供法律上的專業指導，給予學校法律方面的支持，為中小學的日常管理配備必要的法律顧問，適當地開展法律專業的專家講座，普及教育法律，形成法治精神。特別是在中學學校章程的制定過程中，要強化知識的學習，聘請專業的法律顧問，對章程文本中的不合法、不合規的問題，做出指正，給予修改指導與建議。

與此同時，也要注意發揮學校的自主性、主動參與性，盡管制定章程的訴求，多來自于外部的政策要求，但是學校要注意發揮自身的主動性，特別是做好學校辦學特色的總結與提煉，進而將其融入學校章程建設中。

2.完善學校民主機制，促進多方參與

中學學校章程的制定與實施，離不開學校民主的土壤。學校民主化氛圍的形成，有賴于民主機制的建立和多方參與。民主的機制，主要涉及教師能否有權力、有渠道、有程序、合規則地表達利益訴求和問題反饋；涉及家長等社會群體，能否知曉學校的日常管理情況、學校的辦學質量，參與學校重要的與學生、家長緊密相關的問題決策等；涉及學生的權利能否得到有效的實現和維護，學生的義務和責任是否明確地被認知。

盡管制定了學校章程，但是章程權威性弱化，在學校日常管理中發揮的成效不大。就學校章程內容與制定章程的程序而言，表現得比較隨意，缺乏規范性，章程的實效性欠佳。［3］學校應該盡快健全相應的民主機制和管理制度，應該重視家長、社區在學校管理中的參與，健全和拓寬社會參與學校日常工作的監督渠道。在校長負責制的基礎上，應該建立透明、靈活、有代表性的教師代表監督機制，促進學校扁平化管理，避免校長或者少數領導在管理中“一言堂”的狀況。

3.凸顯和重視地方教育部門的積極作用，發揮好承上啟下的功能

在國家頂層設計與中小學之間，地方教育管理部門起到承上啟下的作用，其功能應該得到凸顯和重視。中學依照章程自主管理的前提是其有自主管理的權力范圍，只有政府把那些本應屬于學校的權力下放給學校，按照章程自主管理才會實現。教育行政部門既要有合理引導，又要增強和發揮學校的自主能動性。政府應深化教育行政審批制度改革，在取消、下放教育行政審批權的同時，有序推進清單管理，下發行政權力清單和責任清單，落實學校人、事、財權，激發學校自主辦學活力。［4］因此，在中學學校章程的制定與實施中，有條件的地方政府可以發揮領導帶頭作用，探尋本地區學校發展的需要及實際情況，靈活、科學、民主地推進中小學學校章程的建設與實施，為中學學校章程的進一步發展提供更大的空間。

4.深化對學校章程價值和功能的理解，運用恰當的監督與激勵機制

學校章程能夠促進學校內部的民主，凸顯師生的合法權利，在一定程度上監督和制約校長的權力，從而避免學校管理中的“人治之弊”，走向以法治思維管理學校，提升辦學的境界與內涵。［5］學校章程不僅是校領導集體治理學校的依據，而且是師生履行職責、維護利益的依據，因此，學校章程與教職工、學生、家長、社會息息相關。

對學校章程建設的專項監督需要內外結合，即校內監督與校外監督相結合。［6］作為相關利益主體，教職工、學生的參與義不容辭。要大力宣傳學校章程的對于學校自主管理的積極意義，對于校領導的工作所帶來的積極影響，以及對教職工未來發展的影響。通過激勵和補償措施促進學校及教職工對于學校章程的重視程度，對于能夠積極按照要求制定與實施章程的學校給予一定的獎勵，對于教師參與學校章程制定的行為進行適當的鼓勵，形成恰當的激勵機制。

五、結語

中小學學校章程的建設與實施是一個系統性、創新性的工程。整體來說，當前中小學學校章程在制定過程中，章程制定知識基礎不足、制定主體單一、程序不完善，由此造成了章程制定的專業化、民主化程度不高；而在實施過程中，對學校章程的功能與價值認識參差不齊，對上級教育行政部門依賴性高，理念落實不足，認同度不高。為了扭轉和擺脫這些困境，使得學校管理走向法治化、規范化、民主化，需要全社會、全方位的參與和努力，既離不開教育領導部門的支持、引導與推動，也離不開社會依法辦學、依章辦事的良好環境，同時也需要學校自覺、自主地投入與推進。