中央企業外部董事管理的現狀與改革路徑

□ 勾 越

一、引言

董事會是公司治理結構的核心，外部董事制度是中央企業規范董事會建設的關鍵性制度安排，黨中央、國務院對加強和完善外部董事制度提出了一系列明確要求。習近平總書記指出，“外部董事是黨派到企業去的，要對黨負責，對黨盡責，對外部董事要精心挑選，首先看政治素質，然后必須是專業化的，并且要嚴格管理并進行決策失誤問責追責”。外部董事制度實施以來，中央企業董事會運作規范性和有效性明顯提升，促進了中央企業健康發展。但仍存在一定的問題，習近平總書記嚴肅指出，“一些外部董事只拿錢，不理事；只投票，不擔責”。一些企業董事會一定程度上仍存在著虛化、形式化，外部董事未能切實起到制衡約束的作用，一定程度上還是“內部人”控制和“一把手”說了算；外部董事管理還存在著失之于松，失之于散，黨建工作有待加強等問題。這些問題制約著外部董事制度的進一步發展，亟須認真分析和研究，制定切實可行的解決措施。

外部董事隊伍建設和管理是外部董事制度的重要內容，以加強外部董事隊伍建設和管理為突破口，進一步推進外部董事制度建設，具有重要意義。

二、中央企業外部董事制度的產生和發展

中央企業外部董事制度伴隨著規范中央企業董事會建設應運而生。外部董事占多數，增強了董事會內部的制衡約束，為董事會決策提供了多元化決策視角，確保董事會作出獨立于經理層的客觀判斷。是確保董事會運行規范、有效的關鍵性制度安排。自2004年以來，國資委先后出臺了《國有獨資公司董事會試點中央企業外部董事管理辦法（試行）》《董事會試點中央企業專職外部董事管理辦法（試行）》等十余項規章制度，明確了外部董事的任職資格條件、職責、權利和義務，覆蓋選聘、考核評價、薪酬管理等外部董事行權履職的全過程、全環節，外部董事制度體系基本形成，外部董事隊伍建設和管理有章可循、有據可依。

1993年11月，黨的十四屆三中全會作出《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出國有企業改革的目標是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。1993年12月，新中國第一部《公司法》出臺，有人形容這部《公司法》是專為國有企業改革量身打造的。隨后國有企業進入大規模的公司制改造時期。到2001年底，國有及國有控股的2919家大中型骨干企業中，2005家依照《公司法》實行了公司化改造，改制面達68.7%。其中列入國家重點企業的514家國有企業，實行公司化改造的有440家，改制面達85.6%。全國4371家國有骨干企業共有3468家實現了公司化改造，這其中又有70%以上實現了股份制。同時，國有和國有控股企業在境內外上市的共442家。值得一提的是，相對于各層級子公司的大規模的公司制改造，出于種種考慮，中央企業集團層面公司制改造力度并不大。

國有企業改制初期，一般是原來的廠長經理擔任董事長，原來的常務副廠長、經理升任總經理，黨委書記及部分副廠長、經理擔任董事，甚至還有些企業董事長兼任總經理。同樣一班人召開董事會、總經理辦公會、黨委會等，形成“一個會議三個記錄本”的尷尬局面。由于董事會與經理層高度重合，副總經理對總經理負責的體制要求，影響董事行使表決權的獨立性，公司的管理控制權還是集中在管理層，內部人控制現象嚴重，企業的重大決策還是一把手說了算，現代企業制度的作用和成效還未真正發揮出來。

2004年6月，國務院國資委成立不久，針對建立現代企業制度初期存在的問題，為加快推進中央企業集團層面的現代企業制度改革，提出了建設董事會試點，2009年又提升為規范董事會建設。在規范董事會建設過程中，為使董事會能夠作出獨立于經理層的客觀判斷，需建立外部董事制度，公司外部董事人數原則上應當超過董事會全體成員的半數。時任國務院國資委主任李榮融說：“建立外部董事制度，是真正實現國有獨資公司所有權與經營權的分開，真正實現董事會集體決策和對經營層的管理，避免董事和經理層成員高度重合，避免自己管理自己。”由此可見，外部董事制度是為了解決董事會“內部人控制”和“一把手”說了算的問題而設計的，是為了確保董事會的獨立性，提高董事會的規范性和有效性，切實建立起規范的現代企業制度。可以說外部董事制度是規范董事會建設的關鍵性制度安排。

三、中央企業外部董事隊伍管理中存在的問題與不足

第一，對外部董事管理制度的認識還需進一步提升。總的來說，外部董事制度的重要地位和作用得到社會各方面的認可，但實踐中仍存在一些誤區和偏差，還沒有形成良好的董事會文化。有的認為外部董事就是一個象征意義，對企業的經營管理沒有什么實質作用，對外部董事在規范董事會建設乃至現代企業制度建設中的重要意義認識不到位。比如，有的企業在開董事會時稱，“我們很榮幸地邀請到外部董事到會指導”；還有的認識走向另一個極端，寄希望通過外部董事制度徹底解決規范董事會建設遇到的方方面面的問題，把外部董事制度當作“靈丹妙藥”；有的對外部董事制度和獨立董事制度區別不清，甚至混為一談；還有的將外部董事與企業的利益和發展對立起來，認為外部董事就是專門來“找事”“為難”企業的；等等。上述種種不準確的認識導致外部董事的職責還沒有充分落實，作用還沒有充分發揮，也在一定程度上影響著規范董事會建設的成效。

第二，外部董事日常管理一定程度上還存在“松”和“散”的現象。除專職外部董事之外，外部董事均為兼職，一大部分還是已經退休的人員，對這支隊伍的日常監督管理是一個難題。實踐中，主要是通過考核評價、季度溝通會、列席董事會會議來了解外部董事的履職情況，對外部董事日常履職情況，特別是會議之外的學習、履職情況了解不多，外部董事一定程度上處于國資委的監督管理視野之外，某種意義上，外部董事的日常管理主要依靠自律和職業道德。一些外部董事投票“隨大流”，缺乏擔當精神，對董事會決策事項僅憑經驗、經歷和直覺“謹而慎之”的“評批”；一些外部董事對于企業發展和風險控制之間的關系處理不好，擔心被追責，投反對票和棄權票較多；還有一些外部董事一定程度上有“事不關己，高高掛起”的心態，不愿意對企業內部董事和經理層提出的議案提不同意見等。

由于外部董事任職企業不同、出身行業不同、身份背景不同，大多屬于兼職履職，總體上呈現“各自為戰”的狀態，日常工作中交流聯系比較少，相互交流溝通的機會不多，在業務上，分享和討論的渠道不多。這在一定程度上造成了隊伍的凝聚力和認同度不高。實踐中，大家普遍反映，外部董事之間亟須加強聯系溝通，提高交流頻次，以便大家能分享履職經驗和體會，提高行權履職的積極性。

第三，管理主體的職責界定尚需進一步明確。國資委、任職企業以及國資委內部相關廳局之間的管理職責需要進一步界定和明確。國資委和任職企業在日常管理監督方面各承擔什么職責、相互之間的工作對接、制度對接、流程銜接還不夠明確。一些外部董事無法及時、充分地獲得企業內部情況、決策信息，信息獲取渠道不暢；有些企業仍舊把外部董事當作“外人”，在日常工作中沒有給予外部董事充分的配合和支持。外部董事管理存在問題的一個重要原因是外部董事管理還沒有統一的歸口管理機構，外部董事的任免、薪酬、培訓等分別由不同的業務廳局負責，交叉重疊部分或者監督管理盲區沒有明確的責任部門，使外部董事管理一定程度上存在著“九龍治水”現象。實踐中，外部董事日常履職中存在的問題不知道找國資委哪個部門解決和反映，不知道向誰報告，給履職行權帶來不便；同時這種“條塊分割式”的管理，還導致外部董事的基礎管理薄弱，基本履職檔案和管理數據臺賬不健全，基礎數據、基礎信息相互矛盾，管理效率不高等。

第四，管理培訓針對性和深度不夠。前文所述，面對中央企業海外拓展、跨國并購和資本運營的新的發展階段，尤其是當前的互聯網+、產融結合、PPP等新的業態、新的商業模式快速推陳出新，對外部董事的能力素質要求越來越高，目前針對外部董事的培訓還停留在一般意義的面上，履職所需要的個性化的專業知識的培訓涉及得還不深，相應的針對性培訓還未能及時跟上。目前主要聚焦于對現有人才的挖掘和使用，缺乏對外部董事隊伍發展的長期規劃，隊伍建設和發展受到一定制約。后備人才不足，隊伍發展受限，影響外部董事隊伍提升職業化、市場化水平。

第五，系統的責任規范體系有待進一步完善。關于外部董事的法律責任目前散見于相關不同的管理辦法，內容較為簡單，責任的類型、承擔方式規定過于籠統，沒有形成輕重程度層次分明、內容全面系統的責任規范體系。

目前僅原則性規定了需要問責的情形，但究竟如何啟動問責程序，由哪個部門啟動、如何調查定責、如何確定責任人及責任大小等具體操作層面的規定尚不夠明晰，加上董事會實行民主決策，一些外部董事投票“搭便車”，致使責任不好區分，這也是導致問責力度不強的重要原因。因濫投反對票導致企業喪失的商業機會給企業帶來的損失就更不易認定，責任更不好追究。

四、加強中央企業外部董事隊伍管理的建議

進一步加強外部董事隊伍管理，要以黨的十九大及歷次全會精神和習近平總書記系列重要講話精神為指導，深入貫徹落實全國國企黨建工作會議和中央企業黨建工作座談會精神，遵循現代企業運行規律，充分吸收和借鑒國內外先進的經驗和好的做法，結合中央企業實際，以問題為導向，堅持從嚴選拔、從嚴監管，完善考核評價，強化責任追究，堅持全鏈條管理，增強系統性，努力打造一支專業優良、結構合理、管理規范、清正廉潔的外部董事隊伍，為深入推進規范董事會建設提供堅強保障。

第一，明確外部董事日常管理的歸口管理機構。為加強對外部董事的統一管理，提高管理效率和效果，切實改變當前“多頭管理”及“松”和“散”的問題，建議國資委成立外部董事管理工作協調小組，協調跨廳局的管理事務，同時成立外部董事管理的具體歸口管理機構，具體負責外部董事選拔、溝通聯系、日常監管、服務保障等工作，解決外部董事管理歸口不明確、外部董事反映情況“不知道找誰”等問題。根據委機關機構調整情況，考慮到管理的連續性和慣例，歸口管理機構可以設在企業領導人員管理部門。

第二，建立誠信檔案和職業禁入制度。2016年5月，國務院發布《建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號），當前各部委、各行業正在陸續制定聯合懲戒實施措施。在各領域建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度是加快推進社會誠信建設的基本要求，誠實守信是外部董事的基本義務，加強對外部董事誠實守信義務的監督既是嚴格執行準入把關的需要，又是貫徹落實推進社會誠信建設的基本要求。故建議建立外部董事誠信檔案和職業禁入制度，實施外部董事任職“黑名單”，將廉潔從業有不良記錄的，有因嚴重失信被懲戒記錄的，或者在中央企業重大決策失誤、資產損失事件中負有責任的外部董事列入“黑名單”，在一定期限內不得新聘或續聘為外部董事，因違法違規違紀被解聘的，終身不得擔任中央企業外部董事，增強任職資格執行的剛性。外部董事的日常履職、考核評價、有關方面反映情況和職業操守等情形記入誠信檔案，同時，建議將外部董事誠信檔案和職業禁入信息逐步與全國信用信息共享平臺相對接，增強懲戒的威懾力和效果。

第三，完善溝通聯系機制。國資委與外部董事之間是委托與被委托的關系，必須要加強溝通聯系，國資委才能了解外部董事的履職情況和任職企業的經營情況，外部董事才能及時、準確理解、代表出資人的意志和要求。堅持并完善現行每季度召開一次董事溝通會的做法。全體外部董事和國資委企業領導人員管理機構主要負責人、相關廳局有關負責人員參加，國資委企業領導人員管理機構負責人主持。建議適當增加溝通會時間，加強互動交流，確保會議成效。國資委相關廳局介紹各廳局季度工作重點和工作要求，解答外部董事的有關問題，使外部董事全面了解國資委的政策，相關廳局也能及時了解掌握外部董事的履職情況。

第四，充分發揮市場在外部董事隊伍管理中的作用。綜觀市場經濟發達的國家和地區，在外部董事隊伍建設和管理上都十分重視發揮市場的作用。政府監管機構主要管程序、定標準，制定基本規章制度，負責監督問責，負責關鍵和核心環節，具體事務性的或操作層面的事務通過市場方式解決，如委托行業協會或者中介機構來具體負責，借鑒國外和我國香港地區董事學會的運作經驗，參考國內會計師、律師協會的運作方式，適時成立中央企業外部董事學會，可以將培訓、招聘服務、日常管理、考核評價、監督約束中的事務性工作交由該協會負責，也可根據實際需要考慮引入多家專門中介機構參與外部董事的隊伍建設和管理。將監管機構從煩瑣的事務性工作中解放出來，重點聚焦戰略規劃、制度建設、標準建設和關鍵制度流程設計等工作，這既是市場經濟體制下外部董事隊伍建設和管理的基本規律，又是當前外部董事隊伍建設和管理的現實需要。

一方面政府監管機構人員力量有限，外部董事人數眾多，事務繁多，如果隊伍建設和管理事無巨細全由監管機構負責，肯定不現實；另一方面，通過市場專門機構，可以充分發揮它們專業化的優勢，提高隊伍建設和管理的科學化和專業化水平。加快立法，以法治促進市場的培育，建立統一、公平、透明的市場規范，積極鼓勵和引導各類人力市場參與主體的發展，營造尊重市場規律的良好氛圍，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用；引導市場形成正確的職業操守觀、交易慣例、自律規范等，增強市場的監督約束效果。

第五，進一步加強培訓，提高培訓的適應性和針對性。在界定國資委和任職企業的培訓職責方面，國資委主要負責制定培訓制度和培訓計劃，重點加強關于國企改革發展方針政策決議以及公司治理、規范董事建設運作等方面的培訓；任職企業主要負責企業相關的個性化的專業培訓，如當前亟須加強海外拓展、跨國并購和資本運營以及互聯網+、產融結合、PPP等新的業態、新的商業模式相關專業知識的培訓。提高外部董事對相關問題和風險的認識、判斷、把控能力，確保外部董事的專業知識及時更新，適應新的商業模式、新的業態、新的競爭環境的變化。

堅持理論和實踐案例相結合。鑒于董事會“把方向、議大事、控風險”的定位，應加強對外部董事相關領域的專業理論培訓，使外部董事具備較高的理論素養；同時，又要注重實踐案例教學，增強實地感受和鮮活感。比如，資本市場上發生的萬科股權之爭、國美股權之爭，這些鮮活的案例是經典的案例教學素材，正所謂“商場如戰場”，堪稱“沒有硝煙的戰爭”，背后是股東之間的斗爭，前臺是董事之間的斗智斗勇。在混合所有制形態下，外部董事站在維護國有出資人利益的最前沿，必須要掌握維護出資人利益的基本戰術和技巧。再如，近期個別中央企業發生的融資性貿易債務違約事件，給企業造成巨大損失，背后暴露的是董事會在把控風險上出了問題，這些教訓是深刻的，外部董事也要引以為戒。

第六，完善考核評價，加強結果運用。2016年7月，中組部、國資委黨委印發了修訂后的《中央企業董事會及董事評價暫行辦法》，修訂后的評價辦法增加了針對外部董事的特別規定，明確了外部董事的評價方法、評價程序以及評價結果和運用，使外部董事的考核評價更具有針對性。下一步，主要是做好執行和落實。

對外部董事日常履職情況的監督過程同時也是對其考核評價。對外部董事的考核評價工作重點應放在平時，相關管理機構要提高列席董事會會議頻次，每年列席半數以上會議，近距離掌握外部董事履職狀態。評價為“需要改進”的，原則上列席全部董事會會議。不定期調閱會議記錄和履職臺賬、查看工作報告，了解外部董事的日常履職情況，注意留存原始記錄和憑據，確保考核評價客觀、公正，經得起質疑。進一步擴大考核評價結果公開的范圍，同時將考核評價結果記入外部董事誠信檔案，將考核評價結果與外部董事的激勵、獎懲相掛鉤，只有這樣才能使考核評價有實際效果和意義，實現考核評價的目的。

第七，建立薪酬和聲譽激勵相結合的激勵制度。薪酬待遇不一定很高，但要適當，要滿足外部董事基本的需求，體現對其智力勞動成果的基本尊重。薪酬支付建議由國資委單獨列預算，單獨支付，以確保外部董事經濟關系上與任職企業的獨立性。薪酬激勵要與企業的規模、管理的復雜難易程度等因素掛鉤，不宜一刀切，建議參考國外的“固定薪酬+會議津貼”方式，固定薪酬保障其基本需求，會議津貼鼓勵其“多勞多得”；進一步規范、保障外部董事在出差、會議、調研等方面的履職待遇，外部董事的履職待遇建議按照任職企業高級管理人員的標準確定。對履職表現突出的，給予表彰和聲譽激勵，通過評優評先等活動，加強精神激勵。建議與專業機構合作探索研究外部董事信譽評價制度，對外部董事的綜合素質、履職成效、誠實守信等情況進行綜合評價，確立評價等級，評價結果良好的，作為到企業任職、參加高層次培訓的重要依據，表現特別突出的外部董事，還可以交給其重要課題攻關、國企國資改革宣講等重要任務。

第八，規范外部董事的責權體系。支持和保障外部董事履職，不意味著縱容其過錯。外部董事因過錯給出資人或任職企業造成損害的，依法應當承擔相應的法律責任。完善管理辦法，系統規定責任規范，形成完善、系統的責任規范體系，使問責有法可依。以合同、契約、承諾書等形式明確外部董事的責權利，既是對外部董事的約束，又是對外部董事履職的保障，促使外部董事牢固樹立責任意識，忠實履職、勤勉盡責、擔當作為，堅決糾正“投票隨大流，強調風險多、提建設性意見少”的問題；促使任職企業為外部董事履職提供有力的服務保障。

民事責任是一種補償性質的責任，依據法律規定或者合同約定，因外部董事的過錯給出資人或任職企業造成經濟損失的，外部董事要予以賠償，公司法對董事的賠償責任做了明確的規定，這既是一種法定的責任，也是一種約定責任。損害事實發生后，國資委和任職企業可以作為權利人依法向外部董事啟動追責程序，直至作為原告向法院起訴。

國資委既是外部董事的委托人，又是外部董事隊伍的管理機構。建議借鑒獨立董事、律師、會計師等專業人員的責任追究、紀律懲戒方式方法，設置通報批評、警告、嚴重警告、罰款、職業禁入等形式的懲戒處罰措施，根據責任大小、情節輕重程度等因素分別處以相應的處罰。由外部董事組成的審計委員會，隨時接收和處理來自企業各個層面的風險預警，并根據情況進行調查、記錄。使外部董事能借助廣大員工，實現對企業全方位監督。對涉及國有資產安全、對企業經營有重大影響的重要事項，外部董事一旦發現或者接到有關報告，及時啟動風險預警，提議召開臨時董事會會議，并向國資委有關部門報告。

對于黨員外部董事，應當按照黨內法規的規定，由黨的紀律檢察機關負責對外部董事予以黨紀處分，構成犯罪的移送司法機關處理。

刑事責任是法律責任中最嚴重的責任，根據我國罪刑法定原則，刑事責任追究只能依據法律規定，由專門國家機關負責。一旦外部董事構成違法犯罪，國資委和任職企業應及時向有關司法機關反映或移送，并做好配合調查工作。

第九，完善外部董事管理中的問責程序。建議制定外部董事責任追究辦法，對外部董事的問責事項調查、責任認定、問責啟動程序、問責方式等進行系統規定。以投融資、并購重組、資產處置、關聯交易等董事會重大決策為重點開展專項評估，發現實施項目出現重大風險或重大資產損失時，組織開展決策后評估。經專項評估、調查核實、分析研判，對履職不力或負有責任的外部董事，責令辭職。根據調查及責任認定情況，做好進一步追責工作，及時向有關機構提出問責建議。建立完善外部董事違規經營責任追究典型問題通報制度，作為反面案例，對外部董事開展警示教育。

五、結語

針對外部董事隊伍管理中存在的問題，當前亟須完善“四梁八柱”性質的基礎措施，健全和完善基本制度框架體系。管理工作中應著力從面和框架上提出較為全面系統的建議措施，結合中央企業實際，充分考慮可操作性、可執行性的前提下，根據我們現有的認識水平，力求做到最大程度的創新。

但是，公司發展歷史表明，公司治理沒有最好，只有更好。外部董事隊伍管理是公司治理的一個子系統，需要持續探索和完善。外部董事隊伍建設和管理的每一個環節、每一個流程都是一個獨立的復雜課題，比如外部董事的選聘、監督管理、問責機制、激勵約束以及配套政策文件體系的修訂完善等既是亟須解決和完善的現實問題，同時也都是極具理論性的學術課題，需要逐一去深入地研究，以進一步提高外部董事隊伍建設和管理的深度和精細化水平。此外，外部董事隊伍建設和管理與黨管干部原則、黨的領導的關系，外部董事如何通過公司治理結構貫徹和落實黨的方針政策、路線等，這些中國特色的問題需要有更廣的視角、更高的站位，從健全公司治理、完善現代企業制度的角度和層面做進一步的思考，以做到協調、系統推進中國特色現代國有企業制度建設。監管部門和中央企業應繼續加強探索，為推進外部董事隊伍優化管理做出新的更大的貢獻。