“全創改”背景下激發科研人員創新活力的探索
—— 基于“全創改”地區政策實踐的研究

◎ 文/李美桂 陳 銳

創新是引領發展的第一動力，創新發展在于人才，人才發展依賴于制度。因此，在新時代中國特色社會主義背景下，如何進一步完善人才機制，釋放人才活力，對于實施創新驅動發展具有重要的戰略意義。本文描述了我國科技人才的發展現狀，指出了當前人才發展中的問題，對“全創改” 試驗區在科研人員職稱評價制度改革、科研經費管理相關制度改革、科技成果轉化等相關激勵機制改革、“雙師型” 教師隊伍建設、推進事業單位專業技術人員離崗創業五方面的經驗探索進行分析，并針對激發人才活力方面普遍存在的人才的培養、管理、評價、激勵等方面難題提出政策建議，以期為地方政府激發人員創新活力的探索提供參考。

一、我國科技人才的發展現狀

近年來，隨著科學技術發展，黨中央、國務院對科技人才的重視以及相關人才政策改革舉措的順利實施，我國科技人才規模、結構等都發生了巨大變化。

一是人才總量快速增長。據《中國科技人力資源發展研究報告》統計，2013 年我國科技人力資源總量已達7105 萬人，絕對量超過美國，躍居世界第一位。截至2016 年年底，我國科技人力資源總量達9154萬人，總量仍穩居世界第一。此外，在《2018 年人力資源強國報告》中，新一輪人力資源強國競爭力指標排名顯示，中國人力資源開發規模已居世界第一。

二是人才結構不斷優化。《中國科技人力資源發展研究報告》顯示，近年來，科技人力資源年輕化趨勢較為顯著。據2018 年發布的《第四次全國科技工作者狀況調查報告》顯示，我國科技工作者平均年齡為35.9 歲，而在2008 年和2013 年的兩次調查中，這一數據分別為37.4 歲和36.8 歲。而且人力資源的學歷層次、女性科學家的比例都呈上升的態勢，且這一趨勢持續保持。此外，在部分戰略性新興產業領域，我國人才比例已居世界前列。以人工智能和互聯網產業為例，截至2017年年底，我國人工智能相關領域人才累計達18232 人，占世界總量的8.9%，在全球居于第二位，總體人才規模約占美國人工智能人才總數的65%① 。據《互聯網人才發展報告2017》統計，中國已經成為互聯網人才的主要陣地，在全球互聯網領域人才聚集度最高的前20 家機構中，8 家位于中國。

三是科技人才的質量不斷提高。據《互聯網人才發展報告2017》統計，互聯網領域高強度專利發明人中，中國共有7348 人，全球前20 位的高強度專利發明人均來自美國和中國；被統計的3179 名高被引科學家中，中國共有1022 人，占據全球高被引科學家總數的32%，居世界第一。此外，根據《互聯網人才發展報告2017》對互聯網領域H 指數②的相關分析發現，全球互聯網領域H 指數前20 位的科學家中，來自中國機構的有9 人。

二、科技人才發展存在的問題

隨著經濟社會發展，我國科技人才的質量和數量都有了顯著提升，但高端人才培養、科研環境等方面仍有待提升和改善，具體表現為以下四個方面。

一是人才結構中，中高端人才供給不足。我國研發人員基數龐大，2013 年我國已成為第一科技人力資源大國，2016 年研發人員數量突破24 萬，但高層次人才不足。據Guide2Research 網站發布的數據，2018 年全球計算機科學和電子領域H-index 排名前1000 的科學家中，中國籍科學家僅有29 名。此外，據《互聯網人才發展報告2017》顯示，美國擁有16 年及以上工作經驗的人才占比高達46%，而中國作為互聯網發展的后發國家，此類人才占比僅為10%。

二是相比于發達國家，我國科研環境有待進一步優化。經濟全球化促使科技人才大規模全球流動，各國都十分重視對科技人才，特別是高層次科技人才的吸引，近年來，我國對國際人才的支持力度不斷增強，但科研軟環境建設有待進一步優化。為了給科技人才創造更好的科研環境，近年來，國家在這方面推出了一系列改革方案，并呈現出了簡化事務性工作的趨勢。但相關法律體系、政策規范、管理機制等還不夠健全，保障力度還有待加強，與審計、紀檢監察等相關制度的銜接還須統一認識、把握界限，解決部分政策較難落地的問題。根據Adecco 集團、英士國際商學院（INSEAD）和新加坡人力資本領導能力研究院（HCLI）聯合發布的2018 年全球人才競爭力指數（Global Talent Competitiveness Index）報告顯示，全球119 個國家中，我國人才競爭力排在第43 位。

三是管理體制制度仍待進一步完善。雖然國家不斷出臺鼓勵創新和成果轉化的政策，但由于制度改革的滯后性以及舊制度藩籬的制約，使得政策沖突，部分改革舉措缺乏相關配套政策或實施細則，導致相關的激勵政策不能落地，部分科研人員的積極性和創造性不能得到充分發揮。

四是科學家的職業認同度有待提高。據2015 年PISA 對我國學生從事科技相關工作的就職意向調查顯示，僅有16.8%的初中生愿意選擇科技類職業，比例顯著低于國際平均水平的24.5%。由此顯示，在提高科學家的職業認同度方面，我們還有很多工作要做。

三、激發人員創新活力典型經驗

綜上，問題歸根結底還是人才的管理、評價、激勵、培養等方面的問題。

在黨中央、國務院的大力支持和指引下，“全創改” 試驗區不斷進行改革探索，獲得了突出的成效，總結了一系列可復制推廣的經驗。本文根據制約創新活力發揮的管理、評價、激勵、培養等方面的問題，對科研人員職稱評價制度改革、科研經費管理相關制度改革、科技成果轉化等相關激勵機制改革、“雙師型” 教師隊伍建設、推進事業單位專業技術人員離崗創業五個典型案例進行剖析，以期對其他地方激發人員創新活力改革提供借鑒參考。

1. 科研人員職稱評價制度改革

職稱是反映專業技術人員的技術水平、工作能力的標志。目前，由于職稱評價方式單一、評審和聘用脫節等問題導致許多優秀教師和科研人員在專業技術職務晉升方面存在困難，形成了唯論文、唯資歷等消極現象，由此可能間接催生了學術造假等不正之風。

在系統推進全面創新改革試驗過程中，安徽省通過“分類評價+職稱評審權下放” 的方式，一方面根據高校人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承與創新四大職能，修訂了普通本科高等學校、高等職業學校教師專業技術資格申報條件，形成以“教學型、教學科研并重型、科研型” 為主干，“公共課、體育藝術類、專職輔導員” 為三條支路的分類評審制度。另一方面，安徽省人社、教育部門積極落實用人單位的自主權，出臺了《安徽省高校教師職稱評審權下放工作實施方案（試行）》，在下放范圍、基本原則、實施步驟等方面做了明確界定，堅持徹底放權的原則，做到能放則放、應放盡放，下放范圍既包括本科高校，又包括高職院校；既包括公辦高校，又包括民辦高校；既包括教師系列，又包括實驗系列；既包括正、副教授，又包括副高級以下教師和實驗系列職稱。職稱評審權下放高校后，受到高校和廣大教師的一致好評，激發了廣大教師投身創新創業的積極性和主動性。

2. 科研經費管理制度改革

國家對科研項目的投入力度持續加大，為科技創新提供了有力保障，但事業單位管理體制（現有預算結構難以滿足引進和穩定高端人才需要）、收入分配制度限制等深層次體制機制問題導致了科研項目經費管理“過細過繁”、不能充分激發高校院所科研人員的積極性和創造性等諸多問題。

在系統推進全面創新改革試驗過程中，安徽省采取“松綁+激勵”的方式對科研項目資金管理進行改革，具體采取了三方面的措施。一是擴大高校和科研院所的管理權限。主要通過擴大科研項目資金管理自主權和高校院所財務自主權兩種方式。擴大科研項目資金管理自主權包括簡化預算編制、提高間接費用比重、加大績效激勵力度等；擴大高校院所財務自主權，包括下放差旅、會議、國際交流合作管理權限，簡化省屬高校、科研院所科研儀器設備采購管理。二是加大對科研人員激勵。可以為參與項目研究的研究生、博士后等非正式在編人員開支勞務費；對于在職在編的科研人員，取消績效支出比例限制，明確績效支出不作為單位工資總額基數，不納入單位績效工資總額。三是下放橫向課題管理權限。橫向科研經費不再比照縱向科研項目經費管理，由項目承擔單位按照委托方要求、合同約定或單位內部橫向經費管理制度規范使用，有效避免了橫向課題縱向化。改革適應了科研活動的實際需要，增強了科研人員獲得感，有力激發了高校院所科研人員的積極性和創造性。

3. 科技成果轉化等相關激勵機制改革

自2015 年以來，國家先后修訂了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，印發了《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》，出臺了《促進科技成果轉移轉化行動方案》。促進科技成果轉移轉化的“三部曲”，為全社會營造了良好的成果轉化政策環境。但是科技成果轉化收益分配機制不健全等問題，使技術專利轉移積極性不高。

在系統推進全面創新改革試驗的過程中，廣東省通過實施改革收益分配機制促進科技成果轉化。從2015 年開始，廣東省賦予高校自主決定科技成果的實施、轉讓、對外投資和實施許可等科技成果轉化事項的權限，明確用于獎勵科研負責人、骨干技術人員等成果轉化重要貢獻人員和團隊的收益比例應不低于60%，不納入績效工資管理，使科技人才在科技成果產業化的過程中，增加合法收入。廣東省科學院建立成果轉化倒逼機制，對一定時間內不實施轉化的科技成果，授權成果研發團隊或完成人依法取得；加大成果轉化獎勵，將科技成果轉化收益不低于70%的比例獎勵給個人。廣東工業大學陳新教授團隊專利實施許可申請獲批，以支付500萬元專利許可費的方式實施轉化，團隊可獲得90%的收益，共450 萬元獎勵。這種改革舉措，大大提高了科研人員科技成果轉化的積極性。

4.“雙師型”教師隊伍建設機制

隨著國民經濟發展，我國各行業對高素質技術人才的需求不斷增加。而高素質的技術人才培養需要既懂技術又懂知識的“雙師型”教師，然而現實中，一方面由于職稱評定、社會保障、編制身份等不同，導致技師和教師在企業與高校科研院所之間缺乏流動性；另一方面企業和高校科研院所工作、任務繁重，在二者之間相互兼職較難實現，最終導致產教融合融而未合、校企合作合而不深。

在系統推進全面創新改革試驗過程中，河北省在高素質技術人才培養方面不斷探索，河北省保定職業技術學院聘請長城汽車股份有限公司、保定智慧農業聯盟等多家企業高級工程師、高級經濟師擔任實踐教學任務，派遣專業教師赴企業掛職輪訓，協同共建“雙師型” 教師培養培訓基地，探索“雙師型”教師隊伍建設路徑、政策制度、協同育人長效機制，并制訂了《“雙師型” 教師隊伍建設創新改革試點方案》《企業兼職教師聘用及管理辦法》《專業教師企業實踐管理辦法》《高職院校教師職稱評聘辦法》《“雙師型” 教師培養培訓基地建設與管理辦法》《“雙師型” 教師資格認證體系與管理辦法》《大學生“創業創新”基地建設與管理辦法》等相關配套制度文件，明確了聘請企業人才來校任教、派遣專業教師赴企業實踐、構建“雙師型” 教師認證體系及人才庫、建設“雙師型” 教師培養培訓基地、大學生“雙創” 基地五大重點改革任務。堅持產教融合、校企合作、互利共贏原則，加強頂層設計、構建政策制度體系，確保改革試驗相關舉措落地見效。

5. 推進事業單位專業技術人員離崗創業

支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業是實施創新驅動發展戰略的重要舉措。國家人社部出臺的《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》，對開展離崗創業工作提出了相關政策意見。但由于缺乏相關的實施細則以及受制于相關的舊制度，事業單位專業技術人員往往擔心人事關系保留、職稱評審資格、崗位等級晉升、社會保險繳納等“退路” 問題。

在全面創新改革試驗中，石家莊市人力資源與社會保障局出臺了《事業單位專業技術人員離崗創業實施細則》，其中明確規定，鼓勵事業單位專業技術人員離崗創業，如創辦科技型企業或從事科技成果轉化工作等，其人事關系3-5 年內可保留在原單位，由原單位為其繳納單位部分的養老、失業、醫療等社會保險以及住房公積金，檔案工資正常晉升，享有參加專家評選、職稱評聘、年度考核和崗位晉升等權利，創業創新所得收入歸個人所有。原單位每年或創業期滿應派工作人員到離崗創業人員所在單位對其進行考察考核，并將其在創業單位的表現作為年度考核和創業期滿考核的重要依據。文件出臺后，多次組織各事業單位對離崗創業相關政策進行宣講答疑，鼓勵專業技術人員進行離崗創新創業。政策的出臺對于“盤活” 事業單位沉淀已久的人力資源起到了積極的促進作用。

四、啟示與建議

可以看出，各地在激發人員創新活力方面進行了一系列有益的探索。人才創新活力的激發需要人才的培養、管理、評價、激勵等方面難題的逐個突破，更需要人才培養—激勵整個鏈條的系統性規劃，特針對當前各地存在的普遍性問題，借鑒“全創改” 試驗區先進經驗，提出以下六方面的建議。

一是校企、院企協同，建立與實踐相結合的人才培養機制。在創新實踐中培養人才，是避免教育與產業界脫節的有效途徑。建議在創新人才的培養中，借鑒“雙師型”教師隊伍建設模式以及發達國家經驗，實施企業與高校、研究機構聯合培養人才的模式，或者建立校企協同的“訂單式” 培養模式，同時重點關注跨學科、復合型人才的培養和青年人才的培養與支持。

二是科學規劃引才機制，進一步實施柔性引才策略。經濟全球化促使科技人才大規模全球流動，各國都十分重視對科技人才，特別是高層次科技人才的引進。人才引進首先要進行系統規劃，分重點、分層次、分類別引進人才。其次，對于高層次人才的引進，可以借鑒部分地區的引才理念，實施柔性引才策略。同時，打破重物質輕軟件建設的人才吸引政策，應大力支持科研軟環境建設。

三要建立能力主義的管理體制和競爭機制，建立公平的創新氛圍。建立容錯機制，形成寬容創新失敗的環境；著力突破體制機制障礙，逐步去除人才發展的種種行政性制約，給用人主體“放權松綁”，落實用人單位自主權，以公正評價為基礎，對人才給予公正待遇，包括職位、工資福利和榮譽等；對人才計劃進行整體性政策評估和調整，明確各類人才計劃的階段性，謹防國外人才對本土人才的擠出效應；深化職稱制度改革，引導人才靜心做學問、搞研發，使各類人才的價值都能得到體現和尊重；完善創新人才信息網絡系統，使人才的供需雙方能夠做到順暢對接，遵循市場經濟規律，通過市場的調節作用促使人才資源得到有效配置和優化組合。

四是加快推進人才分類評價改革，建立多元化人才評價體系。人才評價是人才發展的核心環節，是培養、吸引、使用、激勵人才的重要依據。推進人才分類評價改革，加快建立多元化人才評價體系，建立符合不同領域、不同行業、不同崗位人才特點的評價標準和評價方式，根據崗位特點，突出能力、業績和貢獻導向，分類制定評價標準。

五是消除人才流動的體制性障礙，促進人才資源優化配置。建立優化人才資源配置的機制，暢通黨政機關、企事業單位、社會各方面的人才流動渠道，建立健全科技人員雙向流動機制；完善產學研人才柔性流動政策，允許高等學校、科研院所等事業單位科技人員在履行所聘崗位職責前提下，到科技型企業兼任技術顧問，并按規定獲得報酬；完善軍民人才深度融合發展機制；鼓勵科研人員在完成教學科研本職任務的前提下，面向企業和社會承擔科研項目，所獲收益由個人及其團隊支配。

六是完善激勵機制和約束機制，促進人才進入自主創新的運行軌道。激勵機制是通過充分發揮經濟利益和社會榮譽價值的雙重激勵作用，調動科技人才創新的積極性，讓人才切實感受到知識創造的價值。完善人才分配激勵機制是調動創新人才積極性的重要環節。落實鼓勵科技人員創新創業政策，鼓勵企業、院所、高校通過股權、期權、分紅、獎勵等措施激勵做出貢獻的科技人員和高技能人才。約束機制主要為法律約束、政策約束和內部管理所構成的體系，是促進自主創新的倒逼機制。健全知識產權執法和管理體制，健全知識產權保護體系，加大知識產權保護的執法力度，嚴厲查處和打擊各種侵權、假冒等違法行為，是促進自主創新的倒逼機制的形式。