鄉鎮專項資金管理問題和對策探析

李艷萍 王 霽

隨著我國新農村建設的發展和扶貧工作的推進，農村的基礎設施建設項目和扶貧項目日益增加。原農業部《關于加強農業財政專項資金管理的通知》中提到，“農業財政專項資金是發展農業和農村經濟的重要手段，為促進農業和農村經濟的持續健康快速發展，實現農業和農村經濟的三增目標起到了十分重要的作用?！编l鎮單位是使農業專項資金得以有效利用的關鍵部分。隨著我國農業現代化進程加快，財稅體制改革不斷深化，鄉鎮涉農專項資金管理問題愈發凸顯。

一、鄉鎮涉農專項資金管理問題

（一）財務制度不健全，缺乏執行力度

一是預算管理不完善。農業專項資金管理分散，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項資金未進行整合，與其他財政資金的統籌協調不夠。預算管理流程不統一，預算編制不夠細化，存在超預算、無預算撥付財政資金的現象，難以實現對各類資金投入使用等情況進行監督。二是審計監督力度不夠。由于涉農財政資金和農業項目整合度不夠，資金使用點多面廣，審計難度較大。審計時對資金使用、項目實施與當地的惠農實際情況相結合情況重視不夠，同時鄉鎮資金管理和項目管理不規范，資料信息不全，審計效率不高。三是缺乏績效管理。主要是沒有科學的績效評價指標體系，績效管理還停留在審計、監督、核查的層面，即注重對資金使用的合理性與合法性的核實，卻很少將投入、產出成本以及效益放在評價標準范圍內，尤其是在社會效益和經濟效益方面的考評，指標量化較困難，評價方法也相對單一。

（二）項目管理不規范，結構有待優化

一是項目整合力度不夠。由于支農專項資金所涉及的使用對象部門多、范圍廣，各部門和主體所管理的項目既有重合又有界限，導致項目資金投入既存在重復又存在空白。二是項目申報程序不規范。在立項時缺乏可行性分析，存在為了爭取資金而盲目立項的情況，造成支農專項資金的損失與浪費，達不到預期效果。尤其是“一事一議”項目，多數由村集體會議討論決定，缺乏科學的可行性和社會效益分析，項目預算細節不完整。在審批時沒有規范、合理的項目審批標準和程序，部分項目的社會效益低。三是動態調整機制不健全。對項目的管理只顧頭尾，輕視過程。項目建設“走流程，輕實質”，項目調整、退出機制尚未建立，容易建成一些效益低、不符合當地實際發展情況的項目。

（三）財務人員綜合素質待加強

一是工作理念落后。財務人員對農業專項資金管理的重視程度不夠，財務管理創新意識不強，參與到新農村發展建設中的主動性不夠，側重利用行政和農業產業政策支撐，缺乏對市場和金融政策的學習，農業項目財務管理發展進程緩慢。二是相關知識儲備不夠。一方面，財會專業知識沒有保證，有任用沒有會計專業任職資格的工作人員的現象，專項資金會計核算不夠規范，會計科目使用不夠準確，科目設置不夠細化，會計信息質量不高。另一方面，財務人員對學習農業項目相關知識積極性不高，不具備項目建設審核能力和專項資金的管理能力。在實際工作中，項目資金撥付和使用的標準單憑項目實施部門的項目報告，無法發揮監督作用。三是工作積極性不高。鄉鎮人員編制管理不規范，兼職情況普遍，績效管理缺乏，影響工作積極性。

（四）信息化系統待完善

一是信息公開不徹底。管理人員對信息公開重視程度不夠，公開內容不夠系統、具體，對同一項目進行連續跟蹤較難?；鶎有畔⒃O施建設滯后，公開媒介不夠多元，基層群眾獲取信息困難。二是信息準確度、完整度欠缺。一方面，農業項目管理系統部分向鄉鎮開放權限，由鄉鎮財務人員完成項目庫管理，但項目的具體實施、監督和維護情況沒有專門的人員來完成，職責分工不明確，信息完整度不高，而且相關數據可以隨意更改，無法實現對項目實施情況和資金使用情況的監督。另一方面，農業項目管理系統與鄉鎮財務系統信息不同步，信息系統信息與資金實際使用情況不同步。如有些項目剛起步，賬務系統資金還未撥付，項目管理系統中項目狀態為“已驗收”。

二、鄉鎮涉農專項資金管理對策

（一）健全財務管理制度，執行到位

強化預算管理。注重地區整體的財政規劃工作，統一預算。要加強農業、水務、林業等切塊資金與其他財政資金的統籌規劃，加強項目可行性研究的科學性與地區實際情況相結合，細化年初預算。預算管理要嚴格執行，原則上不得調整、追繳預算。因特殊原因確需調整的，應按規定的程序履行報批手續。根據預算指導、集中支付、統一采購、賬戶統一開立、票據統一保管等原則，指定專人進行專項資金統一管理、核算。

加強審計監督。在農業財政資金和農業項目整合優化的前提下，以內部控制為主，著重預算編制和預算執行審計，同時借助外部審計力量，創新審計對象，將農業專項資金審計的對象延伸到“三農”，從農業、農村、農民整體入手來考察農業資金的使用，這樣才能更加全面地了解我國“三農”問題，從體制、機制、制度及政策措施層面提出改進的措施和建議，發揮農業審計的功能。

推進績效管理。要把績效管理貫穿于項目管理的整個流程，跟蹤關注項目資金的經濟、社會和生態效益實現情況。建立績效運行監控體系、績效評價指標體系，量化資金使用效益，將投入、產出成本以及效益放在評價標準范圍內，實現項目監管立體化、具體化；通過委托第三方機構對項目進行績效考評，同時注重績效評價結果的分析和應用，將績效考核與單位的財務制度相結合，提高績效管理的使用效果。

（二）規范項目管理，優化項目結構

加快項目清理整合。結合各地實際情況，建立項目優化整合平臺，設立多層次、多形式的項目優化整合方案，對現有項目進行梳理，統籌利用好各種資金資源，打破農、林、水務、扶貧等相關部門內部界限，合并性質相同、內容相似的項目，清理目標不明確、效果不明顯的項目，盤活資源，化零為整，建立有助于農業可持續發展、優化產業結構、提升政策實施的協調性的大項目。建立規范的項目審批標準和程序，明確農業項目應該達到的標準和社會效益。

圖1 項目審批流程圖

完善項目庫建設，建立動態調節機制。要強化項目管理，嚴格項目審批錄入，規范項目庫項目分類，使項目庫既整體化又具體化，能直接反映農業項目與當地農業發展的協調程度。對沒有入庫的項目一般不得安排預算。完成入庫的項目加強過程管理，實施進度要與預算安排掛鉤，同時定期委托第三方有資質的機構對項目實施過程進行評審，結合實際情況，確保項目的各個環節都能得到監督，且監督結果和信息能及時在項目庫中反映，發現不合理、不達標的項目能及時修正和解決。研究建立項目退出機制，對實施效果不達標、資金使用效益不高、預算執行慢的項目，及時予以退出或合并。

（三）加強財務人員專業素質培訓

加快創新財務工作理念的培養，管理人員要轉變工作理念，將行政工作與市場相結合；善于借助市場手段、社會力量推動農業發展；引導財務人員拓展財務工作職能，切實增強統籌使用行政手段與市場手段、產業政策與財政政策和金融政策的能力和水平。

加強鄉鎮財務人員財務專業知識和農業知識培養，使財務人員對項目的預算執行和項目實施情況有一定水平的判斷能力。努力培養一支精通財務、熟悉農業、了解金融的綜合性財務隊伍。要鼓勵監督財務人員繼續學習，通過培訓、輪崗、掛職等方式，加強對財務人員的培養鍛煉，建立完善人員績效管理，激勵財務人員履職盡責，激發財務人員主動參與資金管理和農業發展的積極性。

（四）完善信息化系統

注重信息公開。建立完善信息公布平臺，保證項目預算、決算有關信息及時、準確地公布；對項目的申報、審批和資金分配、使用、實施過程、結果等情況，按規定公開。豐富信息公開的媒介和手段，除建立網絡平臺外，要注重農村基層信息公開設施建設，對于社會關注、群眾關心、特別是強農惠農富農相關政策問題，要讓群眾有條件反映，并及時解答和處理。

完善財務管理系統，及時更新會計電算化軟件，使農業專項資金與鄉鎮其他資金核算相分離。同時要規范農業項目管理系統操作權限管理，可由鄉鎮財務人員負責項目的錄入，在項目錄入前要保證項目報告相關材料完整。鄉鎮人員初步審核項目預算，要求項目預算細化，同時將項目信息做好備份。項目錄入后，由農業資金監督管理部門指定專人對項目審核。后續的實施情況和項目資金具體使用情況，要及時錄入系統，保證系統中狀態與實際情況相符。項目要經過多次驗收，鄉鎮驗收后，由鄉鎮人員管理驗收數據錄入，縣級驗收后，由縣級相關人員錄入信息。控制數據錄入的權限，防止不相關人員隨意更改信息。后續的監督管理和維護情況，也要有相關責任人及時更新和監督，充分發揮信息化系統的作用。