中國各省市地方政府債務風險分析

王建新 王少君 彭亞星

十九大及2017年中央經濟工作會議提出未來的經濟工作重點，即推動高質量發展和防范化解重大風險。地方債務及金融風險無疑是需要重點處理的領域。在中央對GDP考核的弱化、地方政府換屆、財政收支矛盾加劇、社保負擔加大的背景下，內蒙、天津、遼寧紛紛對GDP和財政收入擠水分。在這種情況下，需要進一步審慎分析全國各省市的地方債務風險情況。

一、地方債務激增的主要背景

2008年，全球金融危機使各國經濟都受到不同程度的沖擊，為盡快走出金融危機陰影，各經濟體試圖利用公共債務融資和寬松貨幣刺激投資需求拉動經濟增長。雖然經濟恢復情況并不相同，但在這個過程中都無一例外地積累了大量政府債務，公共部門債務與名義GDP的比值已達到除世界大戰期間外前所未有的高水平。政府債務高企困擾著各國經濟發展，與美國“財政懸崖”、歐元區“歐債危機”等主要指向中央政府層面公共債務問題不同，我國債務問題主要表現在地方政府債務的快速增長。

自2010年以來，地方融資信用事件連續爆發，對市場信心造成重大影響，地方債務問題開始進入政府和機構視野。地方政府舉債的首要原因是地方政府為促進經濟發展，需要擴大投資。政績考核機制上又表現在地方政府官員的晉升很大程度上依賴GDP。這種政治激勵往往使地方政府加大基礎設施建設規模和招商引資力度，而在財政收入的約束下，擴大支出和投資必然要通過舉債來進行。但是，2014年修正之前的《預算法》有明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。而對于地方政府是否擁有除債券發行權以外的其他舉債權，規定十分模糊。這造成了地方政府想方設法通過間接迂回或監管以外的方式融資。為了繞開《預算法》的限制，地方政府主導成立了相應的城投公司、開發投資公司等融資平臺，特別是2008年金融危機后政府強財政刺激，地方政府大量違規舉債。過度投資后導致后續全面產能過剩、銀行不良率上行、“僵尸企業”大而不倒，投資拉動經濟的邊際貢獻越來越小，經濟結構調整緩慢，中國經濟進入新常態。

由于近年經濟增速放緩，政府推動供給側改革，主動給企業減稅降費，地方政府財政稅收增速下滑。支出增加和收入增速放緩，造成地方政府的財政收支缺口逐漸擴大，地方政府債務規模擴大。由于地方政府舉債不規范，預算軟約束，以致存在大量的擔保和隱形債務；部分省市地方政府的公共財政收入主要來自于中央政府的轉移支付和土地出讓收入，特別是“土地財政”使得地方政府公共收入過度依賴土地出讓，不僅推高了房價，同時土地出讓收入受房地產周期調控波動大且不可持續。這些因素的綜合疊加讓地方債務風險快速積累，使得地方債務風險、房地產風險和金融風險相互交織，最終不利于經濟發展和社會穩定。

圖1：地方財政收支缺口及占比 單位：億元/%數據來源：Wind。

圖3：2016年各省市和地區地方政府債務余額數據來源：財政部。

二、地方政府債務的風險分析

自2014年新預算法和國務院43號文頒布，規定地方政府舉債方式為發行地方政府債券后，中央政府開始處置存量地方債務，啟動地方政府債務置換程序。50號文、87號文、全國金融工作會議等三令五申，強調地方政府不得違法違規舉債，舉債終身問責，但存量債務大量的還本付息負擔以及政府需要負擔的或有負債（政府承諾）仍是風險源。2016年，地方政府債券托管量為106252億元，財政部公布的地方債務余額為153164.01億元，未置換地方政府債務余額為4.69萬億元。截至2017年末，地方債務余額16.47萬億，地方政府債券托管量為14.74億元，還有1.74萬億需要置換，預計在2018年8月底前置換完。

（一）地方政府債務整體安全，個別省份突破安全線，西部地區債務風險較大

截至2016年末，全國地方債務規模15.32萬億元，財政部批準的債務限額為17.19萬億元，各省市的舉債規模均沒有超過債務限額。負債規模前五的省份分別是江蘇、山東、貴州、廣東和遼寧，既有如廣東、江蘇和山東等經濟發達的沿海省份，也有貴州等西部經濟較為落后的省份，同時也有處在經濟轉型困難階段的遼寧省。其中，江蘇省的政府債務規模最大，2016年債務余額已達1.09萬億元。分地區看，東部經濟發展程度較高的省份整體債務規模越大；中部地區經濟發展程度中等，但是債務規模相對較低；西部地區的經濟相對落后，但是債務規模卻非常高。

圖7：2013年至2016年財政收入平均增速數據來源：Wind。

地方政府的債務償還能力與地區經濟發展程度緊密相關，經濟發達程度保障了地方財政收入的來源，償債能力越高。地方債務余額占名義GDP的比重越高，地方政府債務風險越大。截至2016年末，全國政府債務余額27.32萬億元，我國整體負債率為36.72%。分省份看，其中貴州的政府債務余額占GDP的比重最大，為74.22%，其次是青海和云南。按照國際認可標準，政府債務占GDP比重的安全線為60%，除貴州省以外，其余各省份的政府債務仍在安全范圍內。分地區看，東部經濟發達省份，負債率較低，但是遼寧省和海南省的債務率靠前，對處在經濟轉型關鍵階段的遼寧省來講，政府債務率較高限制了政府的舉債能力，也提高了舉債融資成本，加之遼寧沉重的養老負擔，不利于經濟轉型。中部地區地方政府債務占GDP的比重整體安全可控。西部地區各省份債務余額占GDP的比重顯著高于東部和中部地區，處于經濟發展水平尚未提升但政府負債過高的階段。另外，促進經濟發展又需要政府適當舉債，西部省份的舉債空間正逐步縮小，經濟發展程度與政府債務不適應。

（二）地方政府財政稅收增速放緩，部分省市財政償債有壓力

公共財政收入是政府償還債務本息的主要來源，2016年全國公共財政收入15.95萬億元。但是自2011年全國公共財政收入增速逐年降低，反觀政府債務規模在近年快速增加，財政收入增速放緩對地方政府償債還本付息構成壓力，債務風險增加。2016和2017年債務利息支出增速較快，2017年債務付息支出6185億元，增長21.9%。各省份財政收入與地區經濟發展程度一致，經濟發展程度高的廣東、江蘇和上海的公共財政收入較高。從2013至2016年各省份的財政收入平均增速看，遼寧，山西和黑龍江財政收入增速為負，吉林、山西和青海增速較低，處在經濟轉型陣痛期的東北三省和山西財政收入增速在未來一段時期內將仍在較低水平上，增加了這些地區的債務風險。

圖4：地方政府債務占財政收入比

財政收入是地方債務還本付息的可靠穩定的來源。地方債務余額與財政收入的比重反映了地方政府財政收入全部用于清償債務需要的時間，比重越大，債務風險越大。2016年，青海省和貴州省政府債務余額是當年地方財政收入的5.61和5.57倍，遠高于其他多數省份。地方債務余額在當年財政收入3倍以上的還有遼寧、云南和寧夏。分地區看，西部地區地方政府債務風險較高，中部地區其次，東部地區地方政府債務風險最小。

（三）各省份地方政府收入總量和結構差異大，西部省份依賴于中央稅收返還和轉移支付

圖：2016年地方財力對中央轉移支付、土地出讓的依賴程度

地方政府的收入主要是本級公共財政收入、中央對地方稅收返還和轉移支付以及政府性基金（土地出讓收入為主）。東部地區經濟發達省份收入總量大，本級財政收入和政府性基金是主要部分，收入總額排名靠前的省份為廣東、江蘇和浙江。西部地區省份收入總額相對較少，其中中央對地方稅收返還和轉移支付占比較大。中央為平衡地區差異，稅收返還和轉移支付主要支持西部地區經濟不發達省份以及東北地區。地方政府的長期舉債能力取決于地區的經濟發展程度，有充足的財政稅收來源，西部地區和東北地區政府收入依賴于中央政府的稅收返還和轉移支付將對地方政府舉債償債產生不利影響。分省份看，西藏、青海、甘肅、黑龍江、新疆、廣西等地非常依賴中央轉移支付，中央轉移支付收入占總收入比重高達70%以上；北京、上海、廣東、天津的本級財政收入占比較高。

政府性基金收入占地方政府總收入比重靠前的省份分別為浙江38.93%、江蘇38.87%、山東32.03%、福建30.01%、重慶28.61%、安徽26.48%，占比30%以上的省份有4個，因為這些省份的經濟發達土地出讓價格相對較高。從地方債務風險的角度分析，地方政府對土地財政的依賴較大，地方債務風險較高。2010年-2016年全國國有土地出讓收入波動幅度較大，2013年全國國有土地使用權出讓金為3.9萬億元，較2012年的增幅達46.6%，2015年較2014年國有土地出讓金較2014年下降23.78%，主要是土地供給受政府房價調控的影響所致。同時，政府土地出讓收入不具有持續性，土地出讓收入不能為地方政府提供持續穩定的收入來源。一旦房價泡沫破裂或是土地供給飽和，地方政府土地出讓收入遭受斷崖式下跌，必將產生傳染效應，增加地方政府的債務風險。

（四）水下冰山，政府隱性債務、或有債務規模龐大

1995年起實施的舊《預算法》第二十八條明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，《擔保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔保和直接向商業銀行借款的能力。地方政府為發展經濟，避開監管，紛紛采取融資平臺公司為地方政府舉債融資，政府通過出具人大決議、承諾函和確認函等方式對債務提供擔保，這些債務未被納入限額管理，成為了地方的隱性債務。根據wind，2006-2017年期間，城投公司發行債券凈融資發行規模達7.1萬億元，在2017年伴隨利率上行及政府嚴格管控，當年發行量減少6000億。除此外，還有融資平臺向銀行的貸款。城投公司在發生危機時，地方政府可能需要承擔擔保責任或救助義務，這部分債務加上城投公司的其他負債，構成了地方政府債務的水下冰山，規模龐大，但是無法窺見全貌。其中，江蘇、湖南和浙江的城投規模相對龐大。同時，PPP中的大量項目采用股權到期回購或明股實債方式的資本結構設計，實際上是政府變相提供擔保，亦導致積累了大量隱性債務。

圖13：地方政府債償還期限數據來源：Wind，財政部。

根據來自全球經濟指標數據網的數據，2016年中國政府債務占GDP的比重為46.2%，高于財政部統計的政府債務占GDP的比重約10個百分點。中央政府債務相對簡單透明，統計差異主要是由地方政府的隱性債務。雖然中央政府正加緊處置，理清政府和企業的責任邊界，要求地方政府撤銷承諾函、確認函等違規擔保，但地方政府的隱性債務規模仍然十分龐大。

（五）地方政府債務將在2019至2023年集中到期

地方政府債將集中在2019年至2023年清償，到期金額分別為1.3、2、2、2.5和1.7萬億，地方政府需要發行新的債務以延續，清償過于集中將給地方政府增加債務周轉壓力。

有鑒于此，為防范風險，中央對地方政府債務監管趨嚴。2011年開始，中央政府開始正視地方政府債務問題，審計署對2010年至2013年中央和四級地方政府的政府性債務情況進行了全面審計。審計內容包括政府負有償還責任的債務，政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。同時，國務院有關部門和地方政府出臺多項制度，規范和加強政府性債務管理。財政部完善了國債和地方政府債券發行相關管理辦法，組織清理規范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務統計報告制度，動態監控地方政府性債務情況；金融監管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規模得到控制。

三、理性看待地方債務

地方債務風險、金融風險和社會交織，增加了處理的難度。不過仍應該客觀看待債務上升的事實以及債務對應的是資產，經濟的發展背后是債務的支撐，需要注意的是債務對經濟的促進作用在減弱。從源頭看，地方債務的上升主要是我國城市化發展的必要、地方政府對發展經濟的沖動、中央政府的考核方式、預算軟約束。從未來看，債務仍會上升，應該控制的是宏觀杠桿率的增速，化解風險不宜粗暴地直接減債務，而是通過改革促進經濟高質量發展，提高經濟效率，做大分母來降低債務率。

因此，強化預算約束，真正問責，尤其是強化對地方政府行政長官的行政問責；弱化GDP考核，海南取消部分市縣的GDP考核及統計局發布各省市的綠色發展指數指向考核導向在微調；開前門，提高債券發行的市場化水平，強化商業銀行的獨立法人地位和完善公司治理，各地的債券發行利率理應根據還款能力和風險的高低由市場確定不同的發行利率。值得關注的是，地方債務不僅僅限于已經借債的資金，還包括社保等政府做出承諾的事項，2017年的人口數據顯示我國老齡化在進一步加快，均意味著養老等社保負擔在加大，這方面的或有負債必須作出長遠規劃。

綜上，本文結論如下：

1.地方債務不僅包括顯性債務，還有隱性債務。顯性債務從全國看風險可控，貴州、青海、云南的債務率突破警戒線，遼寧、海南債務率需高度警惕。隱性債務如PPP、政府引導基金、政府作出承諾的社保等，均需要作出長遠規劃。

2.從債務/財政收入看，青海、貴州債務余額是當年地方財政收入的5.61和5.57倍，遠高于其他多數省份，地方債務余額在當年財政收入3倍以上的還有遼寧、云南和寧夏。

3.從財政總收入的構成質量看債務風險，本級財政收入占比越高，收入越穩定。西藏、青海、甘肅、黑龍江、新疆、廣西等地非常依賴中央轉移支付，中央轉移支付收入占總收入比重高達70%以上；北京、上海、廣東、天津的本級財政收入占比較高；政府性基金收入占地方政府總收入比重靠前的省份分別為浙江38.93%、江蘇38.87%、山東32.03%、福建30.01%、重慶28.61%、安徽26.48%。

4.地方政府債將集中在2019年至2023年清償，到期金額分別為1.3、2、2、2.5和1.7萬億，地方政府需要發行新的債務以延續，清償過于集中將給地方政府增加債務周轉壓力。

5.改變對地方政府考核、強化預算約束、提高發債的市場化水平是化解風險的關鍵點。