中央財政支農項目績效評價典型案例分析
——“中央財政農作物秸稈綜合利用試點”績效評價

安曉寧 郭冬泉 閆晨曦

一、政策依據與項目背景

根據2017年開始探索實行的中央財政支農項目“大專項+任務清單”管理方式要求，建立與管理方式改革相適應的績效評價制度，財政、農業部門要建立健全項目績效評價機制，將政策目標實現情況、任務清單完成情況、資金使用管理情況等納入指標體系，依據向各省（區）下達的任務清單和績效目標，適時組織開展項目績效評價，全面評估、考核政策落實情況，實行獎優罰劣，嚴格獎懲措施，建立健全以結果為導向的激勵約束機制。

根據中央關于加強生態文明建設的戰略部署和近年來的全國人大代表建議、全國政協委員提案，2016年財政部、農業部圍繞選擇河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10省（區）開展秸稈綜合利用試點，支持和推動地方進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作，保護和提升耕地質量。2017年2-4月，財政部和農業部組織七個評價小組，在上述各省（區）自評的基礎上，對農作物秸稈綜合利用情況實地開展績效評價工作，以總結各地工作成效，解決存在問題，強化地方政府責任，實現資金安排“有增有減”、試點縣“有進有退”，建立健全動態管理的激勵約束機制。2017年，中央財政繼續安排資金13億元，在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、四川、陜西9省（區）開展農作物秸稈綜合利用試點。2018年3月，財政部會同農業農村部成立三個評價組，對9個試點省（區）開展了績效評價工作。

二、績效評價工作方案

1.評價目的。準確掌握中央財政農作物秸稈綜合利用試點實施情況，全面總結各地工作成效和存在問題，建立健全激勵和約束機制，強化政策落實，為政策完善提供依據。

2.評價地區。圍繞加快構建環京津冀生態一體化屏障、農作物秸稈量大和焚燒問題較為突出的重點區域，選擇作為中央財政支持開展農作物秸稈綜合利用試點補助資金的省（區）。

3.評價指標。針對對秸稈綜合利用試點的實施準備情況、試點實施情況、實施成效情況、違規違紀行為等進行評價，指標設置包括一級指標4項、二級指標9項、三級指標17項，合計22個打分項，其中實施準備4個打分項，試點實施9個打分項，實施效果8個打分項，扣分項1個打分項。

4.評價方法。①省級自評。各省（區）于下一年度3月份完成省級自評并向農業部、財政部提交自評報告等材料。②部級考評。在省級自評基礎上，農業部、財政部組織開展現場考評。采取座談會、實地考察、問卷調查、數據核查、查證復核等方式，其中實地考察隨機選取20%以上的試點縣進行實地考察，重點檢查工程建設管理、資金使用支出、秸稈綜合利用體系建設等情況，并開展典型農戶、社會化服務組織滿意度調查等。

5.評價內容。①實施準備。包括試點省（區）實施方案內容設定，試點縣遴選和實施方案報送，以及實施方案和補助資金使用情況向社會公開等情況。②試點實施。包括試點省（區）秸稈綜合利用工作組織實施、工作培訓、資金到位和撥付進度、項目監督、資料檔案管理、資金使用和財務管理等情況。③實施效果。包括試點工作的產出數量、產出質量，所取得的社會效益、環境效益和服務對象滿意度等。④違規違紀行為。包括被紀檢、監察、審計等機構查明，或被媒體曝光并經查實的違規違紀行為。

6.評價組織。經商財政部農業司，秸稈綜合利用試點績效評價工作由農業部財務司牽頭負責，具體工作委托農業部財會中心組織實施。

7.時間安排（略）

8.有關要求（略）

三、績效評價結果

2017年的中央財政農作物秸稈綜合利用試點補助資金績效評價結果表明，試點省（區）實施準備充分，基礎工作扎實，政策實施效果良好。試點省（區）平均得分85.23分，得分由高到低的省（區）分別是江蘇、安徽、山東、內蒙古、遼寧、黑龍江、吉林、山西、河南、河北。從分項指標看，各省（區）在政策目標、資金分配、組織實施、項目效果等方面均得到滿分；多數省（區）在決策過程方面獲得滿分；部分省（區）在項目執行、資金管理等方面有所扣分，主要是因為部分項目建設未完工、會計核算不規范、資金支出進度慢；各省在項目產出方面均扣分較多，主要是因為秸稈焚燒衛星遙感巡查監測通報火點為2016年全年數據，而農作物秸稈綜合利用試點項目大部分省是從2016年下半年才開始實施，部分地區對上半年著火點管控不嚴，下半年試點推開后明顯改善。2018年開展的績效評價結果顯示，2017年試點區內秸稈焚燒情況得到有效控制，各省（區）建立了較為完善的秸稈綜合利用體系，提煉形成了縣域可復制、可推廣的綜合利用模式，取得了良好的社會、經濟和生態效益，績效評價結果總體良好。中央財政在安排2018年中央財政農作物秸稈綜合利用試點資金時，把2017年績效評價結果作為重要因素，有效推進績效評價結果運用。

中央財政農作物秸稈綜合利用試點工作，極大地調動了地方政府、市場主體和廣大農戶的積極性，取得了一定成效：

一是秸稈綜合利用率顯著提高。試點縣秸稈綜合利用率均達到90%以上，完成了試點目標任務，帶動了區域秸稈綜合利用率的整體提升。從試點省火點數來看，2016年10個試點省火點數為11624個，較2015年降低了32%，表明秸稈綜合利用試點在減少秸稈露天焚燒方面起到了積極作用。

試點省績效評價得分情況

二是農戶節本增收效果明顯。通過問卷調查數據統計，通過試點農戶節本增收率均達到5%以上，相關秸稈利用經營主體和服務主體也進一步拓展了市場、增加了效益、提升了發展能力，試點地區農戶、企業、合作社對政策的滿意度均超過90%。

三是社會化服務組織加快發展。試點地區注重培育發展秸稈收儲運等社會化服務組織，做大做強秸稈綜合利用的基礎平臺，著力解決秸稈從田間到車間的“最后一公里”難題。如江蘇省海門市建立了“組收集、村轉運、區鎮加工”的秸稈收儲運輸體系，全市12個區鎮建立了11個秸稈收儲中心，解決了單個農戶難以解決的問題，有效提高了秸稈綜合利用水平。

四是秸稈利用技術模式初步構建。各試點省（區）均建立了技術支撐和全程技術服務的工作機制，加強秸稈綜合利用技術研究推廣。各試點縣注重總結技術模式，推動形成本區域秸稈處理利用主推模式。如安徽省探索出了壽縣秸稈分級利用聯產模式、霍邱縣秸稈沼氣能源化利用和飼料化利用模式、靈璧縣秸稈清潔制漿造紙循環綜合利用產業化模式、臨泉縣秸稈制生物質天然氣產業化模式和鳳陽縣秸稈炭基肥及氣化發電聯產技術模式等。

五是秸稈綜合利用工作機制初步建立。試點地區構建起政府主導、部門聯動、多元主體參與的工作格局，加大了對國家關于秸稈綜合利用用電、用地、稅收優惠等政策的落實力度，同時在農機購置、交通運輸、收儲運體系建設等方面出臺針對性的配套政策，不斷為秸稈綜合利用提供政策紅利。