重大節假日收費公路小車免費通行利弊分析及對策

筆者原計劃趁今年國慶節連休與友自駕去貴州游玩，但在臨行前看到貴州官方發布的一個預告，預測在七天連休期間會有超過千萬輛車入黔，于是果斷改換目的地他行。而在國慶節當晚的央視晚間新聞中看到在四川稻城一處盤山公路上滿嶺的小車從白天一直塞到晚上時，心中不禁疑問：雖然這個“重大節假日小型客車收費公路免費通行”政策（下簡稱“小車免費通行”或“小車免費通行政策”）是要便利于民、便行于民，但從其執行的實際效果來看卻似乎存在偏差，這到底是利是弊抑或利多弊多？

小車免費通行政策利弊分析

根據國家權威部門統計，2018年國慶節七天連休期間，全國收費公路交通總流量達到36792.99萬輛次，日均流量為5256.14萬輛次，同比增長9.51%。其中，小型客車總流量為31360.02萬輛次，日均流量4480.00萬輛次，同比增長7.78%。全國收費公路累計免收小型客車通行費117.64億元，同比增加9.35億元。小型客車總流量占交通總流量的85.23%。

筆者認為，如此之多的小型客車在國慶節連休期間集中通行于收費公路，其最大的原因便在于小車免費通行政策的制定和執行。縱觀此政策執行的幾年來，免費通行期間進入收費公路的小車數量連年遞增，但每個能讓小型客車免費通行于收費公路的連休節日，都是幾多歡喜幾多煩。歡喜是因為小型客車在收費公路能夠免費通行，廣大有車愛玩者就能夠充分體驗自駕自由行的樂趣，而各地也在巴望趁此機會廣納兼收以促進當地經濟發展；但同時也因此而致萬車齊發、交通堵塞、景區癱瘓，使得游人“行”在路上、煩在心頭。

小車免費通行是根據《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》（國發〔2012〕37號）于2012年開始實際執行的，至今已有7個年頭。毋庸置疑，這一《方案》出臺的初衷絕對是好的，希望藉此緩解收費站在重大節假日期間的交通擁堵、提高收費站通行能力、發揮高速公路快速便捷作用、降低公眾的出行成本以服務民生、培育旅游經濟和休閑經濟以促進地區經濟發展。客觀而言，該政策執行的初期確實也達到了這一愿景，很好地服務了大眾，在一定程度上也確實拉動了內需繁榮了市場。但是，通過政策執行的繼續，享受這一國家福利的小車越來越多，我們卻發現了一些不得不承認的問題：交通事故總量增加、出行成本客觀上加大、景區負擔實際加重……

那么是不是就此可以理解為小車免費通行政策是錯誤的呢？筆者認為并不盡然，但需要變革。

改變上述弊端的相應對策

怎樣才能既達到國家的初始愿望，又避免已出現的諸多問題呢？筆者覺得下面兩個對策或許行之有效，雖然它們的具體受益對象不同。

（一）“轉移支付”

所謂“轉移支付”，其中心內涵是停止執行現行的小車免費通行政策，轉而給予為社會提供旅客出行和物資運輸保證的大中型客貨運輸車輛享受免費或打折通行于收費公路的一種方式。提出這一對策基于如下理由：

1.能夠有效提高道路貨運行業的“存在感”。

小車免費通行政策帶來了一些弊端，最為明顯的便是交通堵塞

隨著市場經濟的蓬勃發展，市場上的各種商品也越來越豐富。而這所有商品幾乎都要通過汽車進行位置轉移最后才能到達消費者手中，且其中的很大一段行程會發生在收費公路上。近年來，由于種種原因所致，道路貨運成本高經營者收入低已是眾所周知之事，但自國家將道路貨運徹底推向市場后，卻幾乎未給予過單體貨運車輛任何類似于道路客運和城市客運所享受到的扶持，道路貨運行業的生存環境相較于此二者更為艱難。如果國家能對通過收費公路運轉的貨運車輛給予免費或打折“優待”，既能體現國家對道路貨運行業的重視和關懷，彌補之前的缺漏，讓道路貨運從業者得到實在好處，最終也能讓消費者得到延伸實惠。

2.能夠有效節約能源與運行成本、減少廢氣排放。

可以用一個簡單的算式進行說明：以在免費時段進行自駕游的小車單車載客均數4人、百公里平均綜合油耗7升計算，落實到每個乘客頭上的百公里油耗為1.75升。現行92號汽油價格為7.81元/升，攤到每個乘客頭上是13.67元/百公里。而如果是一輛50+1座的大型客車，其百公里綜合油耗為26升，現行0號柴油價格為7.55元/升，以實際載客48人計，則每人百公里油耗為4.09元。二者相比較，大客車人均所耗能源費用僅為小車的29.91%（如果小車使用更高標號汽油，則該比率更小）。

關于汽車尾氣排放問題，筆者對此專業不熟悉也未能找到相關有力資料，不敢妄言妄議。但還是這個簡單算式，假設大客車一次載客48人，折合12輛小車的總載客量，而12輛小車所排放的廢氣總量不至于比一輛大客車少吧。

3.能夠有效緩解交通擁堵壓力，提高道路通行能力。

仍然借用上面的算式。假設每輛車都以常見的大眾朗逸4.06米的車長計算，忽略車間距離，12輛小車排成一列近49米，即使排成兩列也有近25米。一輛青年牌51座大客車的長度為12米，甚至不足三輛小車長度之和。設想這兩種客運方式同時出現在景區或同時通過收費站，即使不計小車的取巧插隊快閃動作，單論快速通過能力和致擁堵可能性等，孰優孰劣一目了然。（注：上述大客車油耗及車身數據為大型專業客運企業提供。其中油耗數為企業考核指標，駕駛員操作的實際能耗數基本會更低。）

4.能夠有效促進道路旅游客運行業的穩健發展。

隨著國家經濟社會事業的日益發展，各界人士走出家門走向自然的興致與步伐已經越來越大。如果國家選擇適當時機停止執行小車免費通行政策而改為大中型客車在收費公路上免費或打折通行，在出行成本加大的前提下，考慮到同時還要承受堵車頻繁、停車困難、發生交通事故的概率較大以及疲累等風險和壓力，將會有很大一部分自駕出游者會改以乘旅游大巴出行。如此之下，在前述幾點實現的基礎上，客觀上還能促進道路旅游客運行業的穩健發展。畢竟節假日的客源增加、收費公路通行費用的免或減，都是道路旅游客運行業無法拒絕的誘惑和期待，也是道路旅游客運企業進一步提高服務質量的動力。如果道路客運企業能將其所獲得的部分“紅利”即所省下的道路通行費中的一部分轉讓給乘客，則更是一個雙贏雙喜的結局。

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“化整為零”的主旨與“轉移支付”是對立的，它依然保留執行小車免費通行政策，卻又不局限于在重大節假日的特定時段，而是將每年總計4個免費時段共20個免費日“打包”給每一具體的小型客車，具體什么時候享受福利、是一次性享受還是分期享受這項優惠政策由車主自行確定。

5.能夠在一定程度上促進旅游市場更加繁榮。

自駕游的情況下，每個團隊不論大小一般都是自由安排行程，也基本不會請導游陪同，所有的行程安排和完成完全靠自做攻略和“隨機應變”。這樣雖然行動靈便，但在一定程度上可能會使他們在游玩過程中走些“彎路”并有面臨相應欺詐的風險。而如果是組（拼）團出游，必定會有旅行社接待和導游陪伴，則不論是對景區文化和景點內容的傳播講解，還是對旅游秩序的維護和游客旅游生活的服務，亦或是游客權益的保障等，都會得到相應保證。加上監管部門及媒體等外部力量的關注、旅游業界的自律，旅游市場更加繁榮自成必然。

（二）“化整為零”

“化整為零”的主旨與“轉移支付”是對立的，它依然保留執行小車免費通行政策，卻又不局限于在重大節假日的特定時段，而是將每年總計4個免費時段共20個免費日（春節7天、清明節3天、勞動節3天、國慶節7天）“打包”給每一具體的小型客車，具體什么時候享受福利、是一次性享受還是分期享受這項優惠政策由車主自行確定。

1.作此調整的積極意義在于：

(1)有助于扭轉重大節假日期間收費公路及景區出現的車輛擁堵現象和因此引致的尾氣集中排放現象。既然能夠在一年中的任一時段出行都能享受免費通行于收費公路的福利，沒有誰愿意在出游時行在路上堵車、走進景區看人。如果在同一時段集中出行的小車大幅度減少了，由數以千萬計的小車同時排出的尾氣自然也就少了，大自然的自我凈化功能也就能更好地發揮作用。

(2)有助于熱衷自駕游的車友安排自己最合適的時間出游，達到緩解單位、道路、景區各方壓力的目的。每一個單位都有各自的人員、工作、任務、指標等方面的定額。為了能趕上免費通行的檔期，無論是員工或是單位，都會有自己的計較和取舍。一旦能夠不拘于某個固定時段而自擇出行日期，員工不必突擊加班、單位不必搶做訂單，皆大歡喜！如此，道路與景區所面臨的各種難以預知壓力也就自然解除。

(3)有助于減輕路權單位和交警部門工作人員在重大節假日期間為應對小車集中出行而致問題的工作重壓。每到開放小車免費通行的時段，總是路權單位和交警部門最忙最累的時候：維護道路設施、疏通被堵車流、救助受困車友、恢復車禍現場、全力保障道路通暢……如果道路堵塞嚴重致車輛滯留于路上，還要為受阻乘客提供必要的生活與健康幫扶。一旦小型客車能夠自選時段出行，車主們將會主動避開行車高峰時段，前述問題即會迎刃而解，路權單位和交警部門工作人員的相應壓力自然不復存在。

(4)一定程度上減輕特定時段其它交通出行工具的擁擠現象。免費通行收費公路時段時點的“自由之路”一旦打通，將會產生一系列積極的連鎖效應。因為不必再拘于特定時段出行，而可以在自己認為最合適的任何時候做自己要做的事情，如省親的群體大可不必湊在春節時蜂擁回家，或許他們已經在父母生日時回去了、或許他們在孩子需要時回去了。因此，原先一些在特定時段一票難求的交通工具的運行壓力也會得到相應緩解，原來擁堵的假日將變得舒暢。

2.執行這一構想也存在一些需要認真對待的問題：

(1)在執行現行政策的情況下，因為各種原因，如時間不對應、擔心路上擁堵等，有不少小車會選擇待在家中而不是扎堆出行。一旦施行“化整為零”政策，這部分小車或許就會“踴躍參與”了。因此，收費公路的年總免費通行量會增加，也就是說，路權單位的隱形免費負擔會加大。

(2)統計、核發、驗放工作相對繁雜。這項政策的制定和執行必須是全國一盤棋，如果執行這一政策，即意味著所有小型客車全都無條件享有全年20天的全國收費公路免費通行權。如何界定這20個免費通行日，如何準確預測小車出行的高峰時段、高峰路段，是否需要制作特定憑證等，對相關管理部門也是一個不大不小的難題。同時，或許還會產生一些管理“黑洞”，需要相關管理部門嚴肅應對。

現行的小車免費通行政策已經深入人心，既不宜更不可直接廢止，但已經發現的問題也要切實解決。以上兩種應對對策雖然享受政策的具體形態不同，但其最終受益者卻是一致的，其所要達到的目的也是一致的。如果某一本應為民謀利的政策在執行時發現有所偏離本意，及時更正使之回歸原本才是正道。