運輸結構調整的路徑與挑戰——專訪交通運輸部規劃研究院環境資源所所長徐洪磊

2018年全國鐵路貨物發送量預計完成40億噸，增長3億噸，煤炭等大宗物資運輸加快向鐵路轉移。通行效率不斷提升，46個多式聯運示范工程開通線路超過300條，累計完成多式聯運量330萬標箱（TEU），7個主要集裝箱鐵水聯運港口鐵水聯運量同比增長25%。道路貨運無車承運人試點進展順利，車輛利用率提高50%。截至11月底，降低物流成本884億元，超過年度目標……

“運輸結構調整初見成效。”在近日的2019年全國交通運輸工作會上，交通運輸部部長李小鵬在報告中肯定道。

在此基礎上，加快推進運輸結構調整，實施鐵路運能提升、水運系統升級、公路貨運治理、多式聯運提速、城市綠色配送、信息資源整合等“六大行動”在2019年的重點工作安排中赫然在列。確保運輸結構調整取得階段性進展，實現鐵路貨運量增加3.5億噸，集裝箱鐵水聯運量增長15%以上，也成為了明年交通運輸工作的預期目標之一。

李小鵬強調，在看到機遇的同時，也要看到結構調整陣痛凸顯、行業轉型升級帶來的挑戰。“轉型之痛在所難免。”

作為一項系統性很強的工程，交通運輸結構調整頑疾在何處？應如何更好推進實施？可能面對的挑戰和應對之策又有哪些？帶著問題，本刊記者采訪了交通運輸部規劃研究院環境資源所所長徐洪磊，聆聽他關于交通運輸結構調整的研究與思考。

頑疾與政策

徐洪磊告訴記者，我國交通運輸桎梏更多存在于貨運領域，其中又主要集中在各種運輸方式比較優勢未能充分發揮，基礎設施不銜接，運輸組織水平不高等問題。

從運輸結構方式來看，我國公路承擔了過多的煤炭、鋼鐵、糧食等大宗貨物長距離運輸任務，鐵路、水運低成本、低能耗的優勢未能充分發揮。“由于中國產業結構和發展階段問題，我國很多大型貨物往往更適合鐵路和水運運輸。然而，在過去的三十年中，公路基礎設施建設和貨車發展相較鐵路和水運基礎設施發展，取得了更加快速、長足的進步。可以說，公路的發展，滿足了過去三四十年產業大發展的需求，也造成了現在公路貨運量占主流的地位。”徐洪磊坦言，2008年-2017年，公路貨運量占比由74%上升至78%，鐵路由13.2%下降至7.8%。

全國每年有接近8億噸的鐵礦石進口，幾乎有一半在河北上岸。這其中，京津冀地區鐵礦石疏港90%以上依靠公路運輸，而鐵路運輸不足10%。2017年我國鋼鐵產量8.3億噸，基本上均是依靠公路運輸。“這是運輸結構方面面臨的主要問題。”徐洪磊表示，他在調研中發現，鐵路與公路運價“倒掛”，和時間的不確定性，也影響了貨主的選擇。“很多企業即使有鐵路專線的接入，由于價格原因更愿意選公路。以天津南疆至石家莊鋼鐵公司為例，約400公里的運距，公路的運價為79.7元/噸，鐵路的運價則要120元/噸。”

交通運輸部規劃研究院環境資源所所長徐洪磊

目前全世界最大的集裝箱港上海洋山港

調整運輸結構是以習近平同志為核心的黨中央部署推動的重大決策，是打好污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰的重要環節，是加快建設現代化綜合交通運輸體系，建設交通強國的重要內容。要切實擔負起交通運輸行業的社會責任，真正下決心把運輸結構調整工作做實做好。

——交通運輸部部長李小鵬

從運輸組織方式來看，盡管我國擁有全世界最大的集裝箱港上海洋山港，全世界最大的礦石碼頭青海董家口港區，但各運輸方式規劃及建設自成體系，跨運輸方式銜接缺乏統籌，“連而不暢、鄰而不接”和“最后一公里”問題嚴重。

同時，受資金、用地、環評等制約，部分港口和大型企業鐵路專用線建設滯后，通達性不足，公路運輸不得不成為唯一選擇。我國海鐵聯運比例僅2%左右，而在歐美國家，海鐵聯運比例普遍達20%-40%。

事實上，早在2001年6月，原交通部就發布《道路運輸業結構調整的若干意見》，加快解決道路運輸市場存在的一些問題，進一步規范道路運輸市場行為，調整道路運輸業結構，引導行業協調發展。

2018年6月27日，國務院常務會議審議并原則通過交通運輸部提出的三年行動計劃工作思路和任務措施。9月17日，國務院正式印發《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018-2020年）》（以下簡稱《三年行動計劃》）。

交通運輸部部長李小鵬曾在交通運輸部運輸結構調整工作組會議上指出，調整運輸結構是以習近平同志為核心的黨中央部署推動的重大決策，是打好污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰的重要環節，是加快建設現代化綜合交通運輸體系，建設交通強國的重要內容。要切實擔負起交通運輸行業的社會責任，真正下決心把運輸結構調整工作做實做好。

在《三年行動計劃》的重點任務中，多式聯運提速行動明確在列，而如何讓“多式”“聯”起來依舊是重中之重

在徐洪磊看來，交通運輸結構調整是一項系統工程，需要政府主導、多方協同；需要堅持治標與治本相結合，而非一蹴而就；要以多式聯運為抓手，牽引運輸結構調整工作。近期聚焦大宗貨物，采用行政管制與財政補貼，取得實效，而從中遠期來看，應基礎設施完善、財稅政策配套、鐵路市場化改革，重點發展集裝箱多式聯運。

關于交通運輸結構調整的整體思路，徐洪磊認為，必須充分發揮各種交通方式的比較優勢，統一發力。必須與產業結構調整協同推進，避免因僅滿足靜態產業結構的運輸結構調整造成的投資浪費和政策失靈。必須發揮政府與市場共同作用，形成長效機制和良性發展格局，同時，還需要聚焦公路治理和鐵路提升等關鍵環節綜合施策。

目標與路徑

當被問及如何實現《三年行動計劃》中，全國貨物運輸結構明顯優化，鐵路、水路承擔的大宗貨物量顯著提高，港口鐵路集疏運量和集裝箱多式聯運大幅增長，重點區域運輸結構調整工作取得突破性進展，將京津冀和周邊地區打造成為全國運輸結構調整示范區等目標時，徐洪磊表示，計劃已經列出了六大重點任務，這實際上也是我國交通運輸結構調整的實現路徑。

一是鐵路運能提升行動。提升既有鐵路綜合利用效率，加快鐵路專用線建設，到2020年大宗貨物年貨運量在150萬噸以上的工礦企業和新建物流園區接入比例達到80%以上。建立健全靈活的運價調整機制，完善短距離大宗貨物運價浮動機制。

二是水運系統升級行動。完善內河水運網絡，推進集疏港鐵路建設。2018年底前，環渤海地區、山東省、長三角地區沿海主要港口和唐山港、黃驊港的煤炭集港改由鐵路或水路運輸；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黃驊港的礦石、焦炭等大宗貨物原則上主要改由鐵路或水路運輸。

三是公路貨運治理行動。強化公路貨運車輛超限超載治理，到2020年底，各省（區、市）高速公路貨運車輛平均違法超限超載率不超過0.5%。大力推進貨運車型標準化，推動道路貨運行業集約高效發展。

四是多式聯運提速行動。推進具有多式聯運功能的物流園區建設，加強不同運輸方式間的有效銜接。支持各地開展集裝箱運輸、商品車滾裝運輸、全程冷鏈運輸、電商快遞班列等多式聯運試點示范創建。

“不可否認的是在調整的過程中，可能給部分貨運企業帶來陣痛。從廣義上來講，任何一種結構調整也是改革，只要改革就會涉及利益調整。希望企業在享受環境質量改善、高質量發展成果的同時，理念上也要逐步轉變。”

五是城市綠色配送行動。推進城市綠色貨運配送示范工程建設。制定新能源城市配送車輛便利通行等政策，并加大推廣應用力度。推進城市生產生活物資公鐵聯運，打造“軌道+倉儲配送”的鐵路城市物流配送新模式。

過去三四十年中，公路的發展滿足了產業大發展的需求，也造成了目前公路貨運量的主流地位

六是信息資源整合行動。加快建設多式聯運公共信息平臺，提升物流信息服務水平。建立運輸結構調整信息運行監測和報送機制。

“《行動計劃》要求與2017年相比，2020年全國鐵路貨運量增加11億噸，增長30%。事實上，2017年，長江干線和西江干線兩條江的運量就與全國鐵路貨運量相當，可見，鐵路貨運還有很大的提升空間。”

挑戰與對策

徐洪磊坦言，運輸結構的調整可能面臨運輸成本增加、工礦企業運輸保障困難、鐵路專用線建設、行業穩定等多方面挑戰，短期內將對公路、鐵路貨運帶來一定影響。“不可否認的是在調整的過程中，可能給部分貨運企業帶來陣痛。從廣義上來講，任何一種結構調整也是改革，只要改革就會涉及利益調整。希望企業在享受環境質量改善、高質量發展成果的同時，理念上也要逐步轉變。”

“從目前用戶端調研情況來看，貨主選擇鐵路比選擇公路運輸成本平均要高0.1元/噸公里，‘公轉鐵’將增加工礦企業運輸成本。”對此，徐洪磊建議，完善短距離大宗貨物運價浮動機制，減少和取消鐵路兩段短駁環節，降低短駁成本，規范港口經營服務性費用，深化公路超限超載治理，公路運價理性回歸。

在鐵路企業運輸保障方面，鋼鐵主要依賴公路運輸，華北地區鐵礦石80%以上采用公路運輸。幾年來大部分新建鋼鐵企業沒有鐵路專用線，原材料及產成品全部依靠公路運輸。應優先保障煤炭、焦炭、礦石、糧食等大宗貨物運力供給，推進鐵路運輸企業與煤炭、礦石、鋼鐵等大客戶簽訂運量運能互保協議，加快大型工礦企業鐵路專用線建設，梳理建設項目表。

在鐵路專用線建設方面，鐵路專用線建設工程中，普遍面臨著資金、用地指標、立項審批等方面制約。鐵路專用線占用農田，集疏港鐵路用海問題，影響建設進度。可采用各地編制港口集疏鐵路、物流園區和工礦企業鐵路專用線建設方案，保障土地指標等方式完善鐵路“毛細血管”，同時發揮企業作用，鼓勵社會投資，共同推進。

據介紹，2017年，道路運輸行業共有營運貨車1368萬輛、2100萬從業人員。道路貨運行業“多、小、散、弱”矛盾突出，不穩定因素較多。運輸結構調整短期內將對公路貨運帶來一定挑戰，增加煤炭、礦石公路運輸富余運力。可通過促進“互聯網+”新業態、新模式發展，加大政策支持力度，完善從業人員社會保障、職業培訓，加強部門協同聯動，強化市場監測分析，可積極改善這一狀況，讓運輸結構調整平穩過渡。

在提及對策中，徐洪磊特別強調，要因情施策，增強方式間銜接與各方式內部提升相結合，同時，持續提升公路貨運車隊清潔化水平也至關重要。

他進一步解釋說，《京津冀及周邊地區運輸結構調整示范區建設實施方案》提出了“減少公路運輸量，增加鐵路運輸量”的量化目標。把更多中長距離公路貨運、大宗散貨公路運輸轉向鐵路和水路時，公路兩邊還有短駁分撥，并不一定會減少統計意義上的公路貨運量。“我們既強調方式間的銜接，強調信息要溝通，標準要銜接，海鐵要聯運等，還強調每一種運輸方式內部的優化，公路要規范，鐵路要提升要改善，這里面既需要做一些系統性的事情，又要做局部的改善。”