地方政府回應公民環保訴求的影響因素研究

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610065)

一、引言

改革開放以來，地方政府一直重發展輕保護，以犧牲生態環境獲得經濟發展，環境問題不斷惡化，越來越多的環境群體性事件爆發，已經嚴重影響了社會穩定，并且對政府的應對與治理也提出了挑戰。從以往的群體事件中可以看到，一些群體性事件最開始往往只是一件偶發事件，但由于地方政府的不當回應使得民眾將事情鬧大，爆發形成了群體性事件，因此提高地方政府的回應性，加強地方政府的回應能力對有效解決群體性事件具有重要的意義。所以，為了提高地方政府的回應能力，有必要弄清究竟是哪些因素影響著地方政府對公眾環保訴求的回應，以及這些影響的作用方向及強度，并以此思考提高政府回應能力的政策途徑。

二、研究假設

對于政府回應的研究最早源于西方，西方研究發現集體行動壓力、上級壓力是影響中國政府回應的主要因素。國內學者對于中國政府回應公民訴求的影響因素研究集中于政治參與、政府能力。鄭文靜通過研究政府回應與周圍環境的關系，發現公民參與的影響大，對于政府的發展產生重要影響[1]；梁瑩認為公民素質也是影響我國政府回應公民訴求的重要因素[2]；陳福集、葉萌認為政府對公眾參與的重視、政府的反應速度以及政府自身的公信力都對政府回應公民訴求有重要的影響[3]。根據相關研究，許多因素都會影響政府回應，其中公民參與、官員晉升預期、官員社會網絡以及政府能力是最為關鍵的因素。因此，結合中國地方政府回應公民環保訴求的實際情況，提出以下假設。

(一)公民環保訴求

改革開放以來，一方面隨著急劇的社會轉型公民的表達需求和參與熱情日漸高漲，但是另一方面制度化參與渠道又相對不足，各類群體性事件頻繁爆發，這是轉型時期我國社會矛盾的集中體現，要求政府提高回應能力。與此同時互聯網技術使得社交媒體的使用快速增長，例如微博服務和微信等廣泛使用的移動通信服務。隨著社交媒體的迅速崛起，中國社會的信息變得更加透明和直接，社交媒體也成為了公民表達意見和表達不滿情緒的渠道，由此產生的輿論力量可能會推動政府進行回應。因此，提出假設1：公民環保訴求可以推動地方政府回應，即公民環保訴求越多，環境支出越高。

(二)政府能力

政府自身具有的屬性也會導致不同回應行為的差異。首先，不同的地方政府具有不同的能力，其回應表現也存在差異。其次，在信息時代，政府的能力還表現在信息技術能力，政府可以利用互聯網信息平臺對網絡輿情進行監督和預測，提升其應對公共危機的能力，通過信息技術對網絡空間數據的分析與處理，一方面可以了解公民對公共事件的態度，另一方面也可以預測公共事件的發展趨勢，為政府回應提供信息資源。以此協助政府發現并解決社會問題，改善政府的治理模式，提升政府的回應能力，政府可以借助信息技術將被動回應轉變為主動回應。因此提出假設2：地方政府的能力越強，政府主動回應能力越強，環境支出越多。

(三)官員社會網絡

由于個人社會網絡會隨著時間的推移而增長，在同一個省內由低級職位上升到高級職位的官員更熟悉當地的狀況，因此，在同一省份中從低級到高級的本地官員通常會比在不同省份升職的官員更了解情況，并且在其本地擁有更好的社會網絡。為了防止群體性事件的爆發，如果公民政治參與的風險很高，他們甚至在事件發生之前就會采取措施解決問題，如果公民政治參與的風險很低，他們解決問題的積極性也會降低。另一方面，對于來自外地并且對本地情況并不熟悉的省級領導，他們對于公民的訴求以及哪些事件可能升級為群體性事件的了解程度較低，來自外地的省領導人可能更有動力回應公民訴求，以防止公民的不滿情緒升級為群體性事件。因此提出假設3：官員社會網絡推動回應，與當地省級領導人相比，非本地省級領導人更有動力回應公民訴求。

(四)官員晉升預期

我國的各種政策是通過中央政府制定，地方政府實施的，中央政府并不負責政策的實施，探尋地方政府具體的治理行為需要從中央政府對地方官員的治理機制入手。一方面中國政治制度中最重要的原則是以黨領政和黨管干部，中央通過晉升和降職建立干部管理制度約束官員的政治行為，是地方政府制定政治政策的主要驅動機制。另一方面上級也會利用公民作為下級官員的監督機制，公民集體行動會幫助上級監督下級官員，同時向地方官員通報其管轄范圍內社會穩定風險的可能性，這反過來可能會影響地方官員的職業發展。因此，提出假設5：省級領導的晉升預期推動回應，即上任領導晉升，環境支出越少，上任領導降職，環境支出越多。

三、研究方法

(一)數據來源

本文側重關于環境的公民訴求以及政府對環境問題的解決，將省作為研究樣本，使用2011-2015年31個省的面板數據，數據來源包括《中國環境統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》以及網上公開信息。

(二)變量測量

1、因變量選取

政府對公民環保訴求的回應使用政府環境污染治理投資來衡量，有關環境污染治理投資的數據來自中國環境統計年鑒，環境污染治理投資的主要類別是環境污染治理投資，包括工業污染源治理工程投資、當年完成環保驗收項目投資，以及城鎮環境基礎設施建設投資。

2、自變量選取

公民環保訴求由網絡投訴數、信訪來訪人數、信訪來信總數來衡量；政府能力分為政府財政支出能力和政府信息技術能力，政府信息技術能力由網民數量來衡量，以上數據由中國環境統計年鑒該數據和中國城市統計年鑒獲得。

官員晉升預期和官員社會網絡由省委書記的職位變化情況衡量，控制省級預算的權力掌握在省委書記手中，因此按省和年建立上一任省委書記數據集，記錄每一任省委書記的職位變化情況。如果省委書記的管轄地是出生地或在管轄地從低級職位晉升到高級職位，則指標為1；如果省委書記的管轄地不是出生地也沒有在管轄地從低級職位晉升到高級職位，則指標為0，該數據由作者整理獲得。

3、控制變量選取

經濟發展水平由人均 GDP衡量；環境污染狀況由第二產業地區生產總值衡量；環境法律法規用當年頒布的環境法律法規衡量，以上數據可以從中國環境統計年鑒中獲得。

(三)假設檢驗方法

本文將根據收集到的數據，運用 Stata 軟件通過回歸分析政府回應公民環保訴求的影響因素，并采用FGLS方法來進行估計。

四、結果討論

下表是各個回歸模型的分析結果。所有模型的R2都超過0.50，且F值都通過了統計顯著性檢驗，表明本文的模型都得到了很好的解釋。

回歸模型

注：*** p<0.01，** p<0.05，* p<0.1。括號外為標準化回歸系數,括號內為標準誤。

(一)公民網絡環保訴求對地方政府回應的影響

上表表明網絡環境投訴的數量與地方政府對環境污染治理的投資顯著正相關，但是線下政治參與與政府回應之間沒有顯著相關性，假設1得到部分支持。因此，網絡政治參與與地方政府回應之間存在著顯著聯系，這一結果證實了網絡民主的有效性，大部分學者都認為通過網絡技術改變了公民與政府的關系雙方建立了新型的互動關系，網絡平臺也成為了政府和公民之間良性的互動交流平臺，使缺乏參與途徑的公民增加了政治參與途徑并且提高了行政效率和公共政策輸出。網絡公眾參與的增加激勵了地方政府環境污染治理投資，但線下的政治參與對地方政府環境污染治理的影響并不顯著，未來地方政府仍需要增強對公民傳統政治參與的重視程度。

(二)政府信息技術能力對地方政府回應的影響

實證結果表明，政府信息技術能力與環境污染治理投資顯著負相關，說明目前地方政府政務信息資源利用率偏低，但是財政支出與政府回應之間沒有顯著相關性，假設2得到部分支持。政府作為公共管理的機構，一方面建設了完善的網絡基礎設施，另一方面也掌握了海量的原始數據信息，地方政府可以利用手中信息密切關注輿論，及時發現公民對清潔環境的需求。但是就目前的結果來看地方政府仍然被動地應對社會危機，疲于探索處理問題的方式和策略，而忽視了問題出現之前的預測和預警。雖然自從上個世紀九十年代，國家就十分重視政務信息化的發展，從機構設置到基礎設施建設進行了系統的改造和巨大的資金投入，但是信息化的建設并沒有提高地方政府的回應能力，這實際上背離了網絡政治和電子政務發展的政策初衷。

(三)官員的社會網絡對地方政府回應的影響

實證結果表明，官員的社會關系與環境污染治理投資顯著負相關，假設3得到驗證。這意味著當地省級領導對自己轄區內的情況有更廣的聯系網絡和更多的信息，因此對公民環保訴求的回應較少，而與本地省級領導人相比，非本地省級領導對轄區的情況了解程度不高，需要關注并積極回應公民訴求以獲得治理轄區的信息，因此有更大的動力增加環境污染治理投資。政治精英本身對環境治理中政府回應的影響較大，說明這一行為依然具有較強“人治”色彩。社會資本更多、人脈資源更廣、影響力更大的官員，維持穩定的措施更多，表明治理行為容易受到人為因素的干擾，政府治理在制度化層面有待進一步強化。

(四)官員晉升預期對地方政府回應的影響

實證結果表明，官員晉升的可能性與環境污染治理投資顯著相關，假設4得到支持。由此可見地方政府對公民訴求的回應很大程度上是基于官員晉升的考慮。這一結果也支持對中國地方政府治理行為的研究：影響地方政府治理行為的因素包括政府問責、官員晉升機制和財政分權等[4]，導致了地方政府不能獨立地回應公民訴求，對于地方政府的績效考核缺乏來自公民的評價，中央政府自上而下考核地方政府，地方政府回應公民訴求也是出于對上負責而不是對下負責的目的，公民的訴求也并不能直接影響地方政府的政策輸出。

五、結論

本文利用2011-2015年31個省份的環境治理面板數據對地方政府回應公民環保訴求的影響因素進行了實證檢驗，研究發現：(1)公民網絡環保訴求、政府信息技術能力、官員的晉升預期以及官員的社會網絡對地方政府回應公民的環保訴求有著顯著影響，線下政治參與和財政支出對地方政府回應公民的環保訴求沒有顯著影響；(2)目前的信息化建設并沒有提高地方政府的回應能力，地方政府仍然被動地回應公民訴求；(3)地方政治精英對環境治理中地方政府回應的影響較大，地方政府回應行為依然具有較強人治色彩。基于以上實證研究發現，有效實現政府回應需要從以下幾個方面出發：第一，建立上下良好互動的機制，實現中央與地方政府的緊密合作；第二，加快政治參與及政府回應的制度化建設，規范公民參與和政府回應行為；第三，提高政府信息技術能力，構建完善的政府回應能力體系。