中國電信行業規制分析

(云南財經大學 云南 昆明 650000)

一、引言

電信產業屬于自然壟斷產業，包括電信網及運營、網上服務、通訊終端設備三個部分。按服務范圍，電信網可分為：本地網、國內國際網和移動通訊網。按服務類型，網上服務包括網上服務和增值服務兩部分。電信行業的規模經濟性及外部性的特征決定了其在任何產權制度下都要受到政府的規制。

隨著電信產業的技術變革、需求演化及全球一體化程度的加深，我國電信行業市場出現了很多新的變化，比如通信產業的技術融合和市場融合、通信產品差異化、消費者需求多樣化等。相應地，政府對于當前我國電信行業的規制也應進行適度的動態調整，以推動我國電信產業不斷實現轉型升級，使之更好地適應技術、需求和市場的變化。

二、我國電信產業的現狀

20世紀90年代以來，針對“政企合一”的集中式規制體制，我國對電信產業進行了打破壟斷，引入競爭等方面的規制改革，電信行業經過多次橫向及縱向的拆分發展，最終形成了目前中國移動、中國聯通和中國電信三足鼎立的格局。2016年，我國三大基礎電信運營商的電信業務收入分別占全國電信業務收入的55.6%(電信)、35.8%(移動)和8.3%(聯通)?？v觀我國電信行業二十多年的發展歷程，中國移動、中國聯通和中國電信這三家企業并未實現有效的寡頭競爭，而是逐漸形成一個寡頭壟斷聯盟。我國電信產業的三巨頭利用自己的自然壟斷優勢，通過形成聯盟來控制電信企業的服務價格，以獲得超額利潤。

我國的電信企業均為國有企業。形成這種現象的原因主要兩點：首先，由于電信產業具有規模經濟的特性，政府將其定義為自然壟斷產業。電信產業的經營一般要投入大量的固定成本以建立電信網絡等通信設施，這些較高的資金壁壘阻礙了新廠商的進入，使電信產業只能由少數幾家資金雄厚的企業進行經營。又由于電信產業是關乎國計民生的基礎性產業，所以在社會主義的政治體制下，我國的電信企業均為國有企業。其次，我國電信產業處于縱向一體化的壟斷模式。當前，電信產業大體分為兩部分：傳輸網絡部分和服務供給部分。其中，傳輸網絡部分具有自然壟斷的特性，服務供給部分不具有自然壟斷的特性。如果現有電信企業能夠在相對公平的價格下，為潛在進入廠商提供傳輸網絡服務，那么潛在進入者就可以進入電信業的服務供給產業的與現有電信企業進行有效競爭。但是，目前國有電信企業的縱向一體化壟斷模式使得潛在廠商的市場進入難以實現。

三、電信產業的規制政策

(一)市場結構規制政策

對于電信產業的市場結構規制，通常有兩種規制方法：市場分割規制和市場結構一體化規制。

1、市場結構分割規制

市場結構分割規制，即政府規制機構采取市場結構調整的相關措施，推動電信市場競爭機制的形成。市場結構分割規制具體可分為：縱向分割和橫向分割。

縱向分割規制，即將長途電話業務與市內電話業務分離。橫向分割規制，即將市內電話業務進行區域分割，分別由幾個不同的地區性電信運營商運營。通過市場結構橫向分割規制可以把壟斷性的電信市場結構轉變為競爭性的電信市場結構，進而形成電信行業有效競爭的格局。

市場結構分割規制的政策優點主要是可以阻止現有電信運營商的反競爭行為，降低電信服務價格，增加社會福利水平。但另一方面，對自然壟斷性電信運營商進行區域分割或業務分割又會帶來規模經濟的損失，這在一定程度將抬高電信服務的成本和價格。因此，實行市場結構分割規制政策要權衡現有電信運行商的規模經濟損失和電信市場競爭機制的收益程度。

2、市場結構一體化規制

市場結構一體化規制,即在保持現有電信運營商的一體化經營的情況下，對其施加市場規制條件。例如，要求現有電信運營商將自己的通信網絡對新進入企業或潛在進入企業開放，允許其他競爭性電信企業以合理的價格接入其通信網絡或者租用其通信設備；要求現有電信運營商以較低的價格提供基礎通信服務，并在人口稀少的地區提供基礎電信服務，以實現我國境內基礎電信服務的全覆蓋；要求現有通信運營商公布其規制業務和活動的財務報告，以規制其交叉補貼戰略行為，控制電信市場非公平競爭現象。

綜上所述，對電信行業進行市場結構規制政策，無論是市場結構分割規制模式還是市場結構一體化規制模式，其最終目的都是促進電信產業有效競爭市場結構的形成。

(二)市場準入規制政策

為了推動電信行業市場競爭機制的形成及發展，政府規制機構會選擇非對稱規制政策，以培育和扶持電信行業的新進入廠商，使其發展壯大，進而實現電信市場的有效競爭。

非對稱規制，即給予現有電信運營商比新進入廠商更為嚴格的規制政策，使現有電信運營商承擔更多的公共基礎服務義務，享受較少的市場收益和特權。非對稱規制的具體措施包括：一是要求現有通信運營商以較低的價格允許新的進入者或潛在進入者接入其基礎通信網絡，以彌補電信行業新進入者在電信運營中缺乏規模經濟的劣勢；二是給與電信產業新進入者或者潛在進入者優先選擇通信線路或地區作為其經營范圍的特權，以使新進入者能夠快速獲取可觀的業務利潤，從而實現培育市場競爭力量的目的。

從短期看，政府規制機構對電信行業現有運營商、新進入者或潛在進入者的各種非對稱規制政策有悖于市場公平競爭的原則，但從長期看，非對稱規制政策有助于培育和扶持電信市場新力量的形成，從而實現電信產業的有效競爭機制。然而，在有效競爭市場形成后，政府規制機構應適時取消對相關電信運營商的非對稱規制政策，以激勵電信產業的公平競爭。

(三)市場服務價格規制政策

電信產業屬于自然壟斷性產業，政府規制機構對其進行服務價格規制，以保護消費者的利益，增加消費者的福利水平。本文主要介紹三種價格規制政策，即政府自由定價規制政策、企業合理利潤率定價規制政策和最高限價規制政策。

1、政府自由定價

政府自由定價,即政府的定價行為不受現有電信運營商的成本約束,完全由政府自由決定其服務價格。

由于政府規制機構與電信運營商之間存在利潤博弈，政府自由定價規制政策無法保證電信市場資費的效率和公平。其主要由發展中國家采用，但隨著電信技術的發展及電信市場化的逐步形成，這種定價規制政策已不再適用。

2、企業合理利潤率定價

企業合理利潤率定價規制政策，即現有電信運營商在覆蓋電信服務總成本的基礎上獲得合理利潤。其合理利潤公式為：合理回報=利息+所有者權益×合理利潤率。

企業合理利潤率可具體分為總體投資回報率和分項業務投資回報率。分項業務投資回報率，即對電信公司的各項主要業務分別規定其投資回報率上限。

在企業合理利潤率定價的規制政策下,現有電信運營商及新進入者雖然可以進行技術創新以降低成本，但在固定企業利潤率下，電信運營商并不能因技術進步獲得更多的利潤，這對電信運營商的技術創新熱情和產業服務升級帶來負面的影響，最終會阻礙我國電信事業的發展。

3、最高限價規制

最高限價規制政策,即政府規制機構為電信運營商規定了一攬子電信服務加權平均價格之和的上限，并按通貨膨脹率及技術進步等因素的變化對該價格上限進行適時調整。

在電信產業中，該定價模型為 RPI-X 最高限價規制模型。其基本公式為Δ(WiPi)≤I-X+ε，其中Wi是i第項服務的權重系數(通常為電信服務業務量),Pi是i第服務的價格，I是通貨膨脹指數，X為技術進步指數，ε是調整因子。

RPI-X 最高限價規制模型旨在規定一攬子電信服務中各項服務價格的加權平均和的變化不應超過通貨膨脹指數與技術進步指數的差值。按照這一模型,現有電信運營商每年一攬子電信服務的加權平均價格水平上漲幅度不能超過實際零售價格指數上漲幅度(RPI)與電信產業的技術進步率(X)的差值。

由于最高限價規制政策有成本降低的激勵特征，所以其在現代電信產業應用廣泛。最高限價規制政策在一定程度上可促進電信運營商進行技術創新和改善管理方式以降低運營成本，從而獲得較高的利潤。

4、接入定價規制

政府規制機構對電信產業實施接入定價規制的根本原因是合理的電信網絡接入價格是電信市場競爭機制能否順利實現的關鍵所在。如果接入定價過高，那么過高的投入成本會形成資金壁壘，阻礙潛在電信運營商進入市場；如果接入定價過低，那么現有電信運營商會產生一定程度的虧損，不利于電信市場競爭機制的形成和發展。本文利用價格領導模型，對合理的接入定價進行簡單的探討。

假設現有電信產業運營商制定的價格為P，新進入運營商將價格P作為既定價格接受，然后選擇其利潤最大化業務量；市場反需求函數為D(p)=a-bp；現有電信產業運營商的成本函數為c1(y1)=cy1.

y2=S(p)=p

現有電信運營商面臨的剩余需求曲線，有

R(p)=D(p)-S(p)=a-(b+1)p

可求得其反需求曲線，有

由上市可得現有電信運營的邊際收益函數，有

根據MR=MC，可求得現有電信運營商最優業務量，即

此時，將現有電信運營商最優業務量代入其反需求曲線，可得

p*=c

根據價格領導模型可知，合理的接入定價應為現有電信運營商的邊際成本。

四、我國電信業規制存在的問題

我國目前正處于體制轉型、規制改革的關鍵時期，但是，我國電信產業的規制政策或規制措施依然存在規制缺位、規制滯后的現象，對我國電信產業的發展帶來了嚴重的負面影響。

(一)服務資費規制方面

我國的基礎電信業服務采取的政府自由定價模式主宰了90%的市場價值，這種定價方式保證了我國電信企業的盈利，對企業提供基礎性電信服務產生了激勵作用。但是，由于市場信息不對稱、規制機構缺乏對規制企業的明確的量化標準以及由利潤引起的企業與政府間博弈的存在，造成我國電信產業規制效率低下、規制機構內利益尋租現象的普遍發生。

隨著產品需求和產業技術的變化以及產業融合趨勢的不斷發展，我國電信行業須區分其自然壟斷業務和非自然壟斷業務，加快建立非自然壟斷業務競爭機制，但政府對電信服務資費權的控制，使電信產業的非自然壟斷業務的競爭機制難以實現，直接導致了我國電信產業的資源配置效率低下及偏低的社會福利水平。

(二)市場準入規制方面

目前我國主要通過業務準入和事前管制的方式，對基礎電信業務實施嚴格準入政策以限制全國性電信運營商的數量。由于電信業具有明顯的自然壟斷特征，對其進行適度的市場準入限制是必要的，但是對電信業過度的準入限制會造成行業內專業性與區域性壟斷并存的的局面，這將對有效競爭市場的形成產生負面影響。

另一方面，我國電信業的準入規制存在明顯的歧視性現象，比如國外企業為獲取電信運營牌照需支付較高的資本金、民營資本的市場進入條件較多。這些歧視性的規制政策導致我國電信企業的產權結構單一、投資主體難以多元化，從而降低市場效率和社會福利水平。

(三)互聯互通的接入規制方面

我國電信行業引入競爭機制的核心問題是：能否保證基礎網絡的互聯互通?；A網絡的互聯互通是電信運營商進行行業競爭的前提。由于新進入廠商需要租用或者接入現有電信企業的基礎網絡，所以擁有本地網絡基礎設施的現有電信企業與市場的新進入者處于不對等的地位。

在我國電信行業規制的改革進程中，政府通過不對稱規制方式扶持新運營商的經營和發展。然而，現有電信企業利用本身具有的規模經濟的行業優勢不斷進行價格戰，惡性競爭此起彼伏，基礎網絡互聯互通的問題日益突出。這些問題表明，本地固定網絡的歸屬權和科學合理的網間結算體系已成為我國電信產業規制進一步深化改革的關鍵。

五、我國電信產業規制改革的政策建議

當前，我國電信業面臨的主要任務有兩個。首先，要不斷深化規制改革，推動電信業從國企壟斷不斷向市場競爭機制轉變的過程，實現電信行業的有效競爭。其次，要積極調整業務結構，加快電信業的資源整合，實現資源優化及社會福利的最大化。根據電信業的兩大任務和行業未來的發展方向，本文提出三點政策建議。

(一)正確處理產業規制和市場機制的關系

在產業轉型升級的大背景下，我國電信行業的規制改革也處于關鍵時期，但是在對電信行業進行規制改革的過程中，如何處理規制與競爭的關系對于該行業的規制成效而言至關重要。

我國的電信規制改革一直是在不完善的規制機構與不成熟的市場競爭的結合中進行的，電信資源并沒有全部納入市場競爭機制。但是，在制定電信行業的規制政策時，必須遵循“基礎性服務加強管制，競爭性服務放松管制”原則。在信息產業融合加劇、電信服務競爭日益激烈的當下，我國的電信規制改革要加快將電信行業的競爭性業務推向市場，同時要保障其自然壟斷性業務(基礎性業務)的有質量的供給。

能否正確處理好電信產業規制和市場機制的關系，關系到能否在規制和市場各自的范圍內實現電信資源的有效配置，進而關系到我國電信產業規制改革的成敗。

(二)積極完善規制內容以加快電信產業轉型升級

由于電信行業具有巨大的沉淀資本、規模效應和公共基礎性等特點，所以一直以來被政府作為自然壟斷產業進行限制性規制。電信業的限制性規制主要表現為進入規制和價格規制。

隨著我國電信產業的快速發展，我國規制機構必須積極完善規制內容以適應不斷變化的電信市場。這里提出三點建議：一是要逐步實現由政府自由定價為主的定價體系向以邊際成本為基礎的市場定價體系轉變，由市場機制配置電信資源，從而逐步縮小政府規制機構對電信服務資費的限制性規制。二是隨著我國電信行業內生性融合程度的不斷加深，傳統單一的業務結構已經越來越不能滿足消費者對電信服務的差異性需求，因此電信產業由單一業務型向全業務性的轉型升級不可避免。這就要求政府規制機構適度放松對我國電信行業的規制，以使電信運營商根據自身情況拓展業務范圍，從而促進電信產業的轉型升級。三是隨著技術的發展，電信業的融合速度不斷加快，政府對現有電信運營商的不對稱規制政策逐漸成為電信行業進一步發展的阻力。因此規制機構必須要把對現有電信運營商的規制約束和激勵機制結合起來，以實現其責任和收益的對等，并且根據電信市場的變化波動，實時調整對現有電信運營商的規制及激勵力度。

(三)積極完善電信產業規制法律框架

自1998年我國對電信產業進行規制以來，先后頒布了《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《外商投資電信企業管理規定》以及配套的規章制度，初步形成了我國電信產業規制的法律框架。但是，目前電信產業規制的主要依據是國務院頒布的《電信條例》，這易導致我國規制機構的權威性遭到質疑。因此，完善我國電信產業規制的法律框架應做到以下兩點：一是盡快制定并頒布一部現實指導性強、規制彈性大，符合我國國情又能與國際接軌的完善的電信行業規制法律，從而使打破行業壟斷、公平競爭、資源配置和加強監管方面有法可依。二是協調好電信規制法律與其他相關法律法規的關系，確定好法律約束界限。由于《價格法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》均是從不同的角度對我國電信行業的市場行為進行限制或約束的，所以為了避免現實中不同機構部門的權力沖突，應準確清晰地界定好我國電信行業規制法律的效應范圍。

六、總結

自20世紀90年代以來，我國電信行業從計劃經濟體制下的壟斷格局逐漸轉變為市場經濟體制下的寡頭壟斷競爭，即中國移動、中國聯通和中國電信三家國有企業獨大的格局。這種國有企業壟斷模式，雖然能夠在一定程度節約固定資本的重復投入，以避免資本浪費，但是也產生了壟斷高價和壟斷的低效率問題。

本文通過描述我國電信業的現狀及電信產業的主要規制政策對我國電信行業的規制情況進行了分析，并針對當前我國電信產業規制政策存在的問題進行了深入探討。本文認為，我國電信產業規制改革的關鍵是政府應加快完善電信行業的規制內容及相關的法律體系的建立，以促進我國電信行業的發展，實現新時期背景下我國電信行業的轉型升級。