地方政府土地出讓行為對產業結構升級的影響研究
——基于中國284個地級市面板數據的實證分析

(中南財經政法大學金融學院 湖北 武漢 430073)

一、引言

隨著產業結構的更新換代，我國的制造業以及服務業也得到較大的發展。2006年以來，第一產業與第二產業產值占比呈現出下降的趨勢，第三產業產值占比則保持穩定上升趨勢。2017年中國人均GDP為59660元，進入中等偏上收入國家行列；但我國第三產業產值占比僅為51.6%，仍低于同等收入國家的產業發展水平。因此，從產業發展對于國民經濟增長的貢獻來看，我國經濟存在產業結構升級的“中國悖論”。基于這種產業結構升級的滯后性，如何有效協調產業發展與結構升級成為地方政府經營城市的重點思考問題。

在地方政府經營城市的過程中，土地不僅是經濟發展的重要要素，也是地方政府調整與引導地區經濟發展的稀缺資源。政府作為土地資源的唯一供給者，其土地出讓行為必然成為影響地區經濟發展的重要因素。尤其在目前以GDP增長為主要考核指標的官員晉升機制下，地方政府更多地利用土地出讓來獲得財政收入，加大地區基礎設施投資以拉動地方經濟快速增長；另一方面，政府低價格的土地出讓成為了地方招商引資的重要手段，也促進了城市經濟的快速發展。因此，從我國產業結構發展的視角來看，地方政府的土地出讓行為如何影響產業結構升級？本文試圖剖析地方官員晉升競爭下的土地經營行為與我國產業結構升級的關系，找出我國經濟快速增長與產業結構升級滯后矛盾的內在原因，為我國土地制度改革、產業結構升級與地方官員治理的政策實踐提供參考依據。

二、理論分析與假說的提出

盡管我國經濟總量已經位居世界第二，但是仍然存在著產業水平較低、產業結構失衡等問題，具體表現為以下幾個方面：(1)農業部門基礎設施落后，機械化水平低下；(2)工業部門發展迅速但經濟效益較低，且產能過剩問題嚴重；(3)服務業部門發展滯后，無法滿足人民日益增長的美好生活需求。只有解決這些問題，才能促進我國經濟持續健康的發展。因此，必須優化調整我國的產業結構。地方政府作為我國地方經濟發展的主導力量，運用各種經濟、行政手段對土地、勞動力、資本等資源在產業間進行配置，從而實現三大產業平衡發展和產業結構優化升級。其中，土地作為地方政府壟斷的生產要素，必然成為地方政府發展經濟的重要法寶，在產業結構的調整上發揮著不可忽視的作用。

地方政府可以采用不同的土地出讓方式適時地調整土地出讓價格和土地供應數量，從而實現土地收入的最大化。土地財政收入的增加使得地方政府能夠扶植本地區的特色產業、優勢產業發展，從而實現“促增長，調結構”的目的。隨著政府土地供應規模的不斷擴大，土地財政收入占地方財政收入總額的比重也不斷上升。為了引導經濟發展方向，地方政府通常會實行差異化的土地出讓政策和財政補貼政策來改善本地區投資環境，吸引大量優質企業進駐轄區，從而拉動當地主導產業和新興產業的發展，加速落后產業淘汰并最終退出本地市場，促進轄區經濟快速發展和產業轉型升級。

(一)土地協議出讓對產業結構的作用機制

為了吸引更多的投資，地方政府以協議方式大量低價出讓工業用地，甚至創造性地發明了各種新的協議出讓方式，紛紛出臺了各種優惠政策，如財政補貼、企業發展基金等；更有甚者，不惜犧牲土地出讓金，采用只做賬不收錢、先收后返等違法方式吸引投資。從短期來看，土地財政收入會大幅下降；但在土地出讓2-3年后，項目投產并正常運營會給政府帶來大量長期穩定的稅收收入，這些稅收收入能夠彌補地方政府低價或零地價出讓土地的損失；因此，從總體和長期來看，地方政府的財政收入水平是不斷提高的，也為本地區產業的發展提供了資金支持。在政治激勵和財政激勵的雙重作用下，地方政府會進一步擴大農業用地征收規模，繼續以協議方式出讓土地來增加土地出讓金和稅收。與招拍掛出讓方式相比，協議方式出讓的土地收入明顯較少；面對激烈的招商引資競爭，尤其是中西部地區，在經濟基礎和市場環境均不占優勢的情況下，有限的財政收入就顯得更加捉襟見肘了。因此，作為理性經濟人的地方政府，必然會將有限的財政收入投向短期內能夠帶來最大效益的領域。一般來說，地方政府往往會投資短期內能夠帶來GDP和稅收增長的工業制造業；在這種經濟發展模式下，制造業得到迅速發展，進而加速城市工業化進程。然而，這種人為干預經濟的發展模式卻擠占了服務業投入水平和進一步發展的空間，致使第二、第三產業產業畸形發展，最終導致產業結構失衡。

(二)招拍掛出讓對產業結構的作用機制

隨著我國土地出讓制度市場化改革的不斷推進，商住用地、工業用地先后被中央政府強制要求采用“招拍掛”出讓方式。市場化改革使得市場機制能夠在土地要素市場正常發揮作用，土地出讓價格也逐漸恢復到正常市場水平，由此地方政府的土地出讓收入也呈現出快速上升的趨勢，成為地方政府財政收入的主要來源，也為地方政府發展轄區經濟和培育新興產業提供了資金支持。土地采用“招拍掛”方式出讓能夠為地方政府帶來兩個方面的收入：首先，“招拍掛”方式引入了市場競爭，土地要素價格恢復到正常市場水平，從而地方政府可以獲得高額的土地出讓金；其次，地方政府引入的商業住宅項目以及工業項目能夠帶來豐厚的稅收收入。相較于協議出讓，“招拍掛”出讓使得地方政府能夠獲得更多的收入，也更有能力促進地區經濟多元化發展。一般來說，地方政府將加大城市的基礎設施建設，包括完善交通道路設施、新建地鐵、擴建場館等，短期內增加固定資產投資，拉動GDP增長；另一方面，地方政府會大力扶植本地區主導產業、優勢產業發展，提供各種優惠政策吸引更多相關行業龍頭企業進行投資，進而促進本地產業結構優化升級。

因此，本文提出假說：地方政府采用協議方式出讓土地不利于產業結構升級，招拍掛出讓方式對產業結構升級有促進作用。

三、計量模型與數據來源

(一)模型設定與變量選擇

本文使用面板數據研究地方政府土地經營行為對產業結構升級的影響，具體模型如下：

ISit= α + β1× Area_xy + β2 × Area_zpgit+ β3 × Price_xyit+ β4 × Price_zpgit + γX + ui + vt + εit

其中，i 代表地區，t 代表年份，IS 是被解釋變量，代表產業結構綜合指數，Area_xy、Area_zpg、Price_xy、Price_zpg 是核心解釋變量，分別代表協議出讓面積、招拍掛出讓面積、協議出讓價格、招拍掛出讓價格；X 是控制變量，包括經濟發展水平、人力資本存量、人均道路面積、人口總量和財政收入，ui和vt分別表示不可觀測的個體效應和時間效應，εit是誤差項。

(二)數據來源

本文數據來源于中國土地市場網以及《中國城市統計年鑒》等公開途徑，包含2005-2016年中國284個地級市的3400多條數據樣本。

四、實證結果與分析

表1 地方政府土地出讓行為對產業結構影響的實證分析

從出讓面積層面看，協議出讓面積的增加促進第二產業發展，抑制第三產業發展，總體上不利于產業結構升級；招拍掛出讓面積的增加促進第二產業發展，抑制第三產業發展，總體上對產業結構升級有正向顯著影響。協議出讓面積對產業結構綜合指數的回歸系數為-0.0009，在1%的水平下顯著為負，表明協議出讓的土地面積越多，產業結構綜合指數越小，即協議出讓面積抑制了產業結構的高度化。從三次產業來看，協議出讓面積對第一產業占比沒有顯著影響，對第二產業占比有正向顯著影響，對第三產業占比有負向顯著影響；表明協議出讓面積的增加，一方面促進了第二產業發展，另一方面抑制了第三產業的發展。地方政府傾向于以協議方式出讓土地來發展地方經濟，造成大量低水平的重復建設，導致產能過剩。同時，大量資源過度流向工業，擠占了服務業的發展空間，延緩了地方產業結構升級步伐。招拍掛出讓面積對產業結構綜合指數的回歸系數為0.0006，且在1%的水平下顯著為正，表明招拍掛出讓對產業結構升級有促進作用。分產業來看，招拍掛出讓面積的增加對第一產業占比沒有顯著影響，對第二產業有正向顯著影響，對第三產業有負向顯著影響。總體來看，招拍掛出讓面積增加促進了第二產業發展，抵消了對第一、第三產業的抑制作用，對產業結構綜合指數有正向顯著影響，促進了產業結構升級。

從出讓價格層面看，協議出讓價格的提高顯著地抑制了第二產業發展，促進了第三產業發展，有利于產業結構升級；招拍掛出讓價格的提高抑制了第二產業發展，提高了第三產業占比，有利于產業結構升級。協議出讓價格對產業結構綜合指數的回歸系數為0.0001，在10%的水平下顯著為正，表明協議出讓價格的提高對于產業結構升級有正向顯著影響。分產業來看，協議出讓價格的提高降低了第一、第二產業占比，提高了第三產業占比。協議出讓價格較低，容易吸引投資，已經成為地方政府招商引資的重要法寶。一方面，當協議出讓價格提高時，該地區對低附加值工業企業的吸引力便大幅下降，工業企業開始向低成本地區轉移，撤離地區第二產業占比大幅下降。另一方面，協議出讓價格上升，為高附加值的第三產業提供了更多發展空間。招拍掛出讓價格對產業結構綜合指數的影響系數為0.0004，在1%的水平下顯著為正。分產業來看，招拍掛出讓價格上升降低了第一產業占比，原因可能在于招拍掛出讓提高了政府財政收入，導致地方政府大幅征收農業用地，進而降低了第一產業占比。招拍掛出讓價格對第二產業占比有負向顯著影響，原因在于地價上漲限制了第二產業的發展空間，低附加值工業企業選擇轉移到低地價地區。招拍掛出讓價格的提升對第三產業有正向顯著影響，服務業附加值高，對土地價格的接受能力強，工業企業的搬離為服務業提供了更多的成長空間。

五、結論與對策建議

本文利用中國土地市場網上公布的2005-2016年期間地方政府土地出讓數據，考察了地方政府土地出讓對地區產業結構的影響。研究表明:

(1)從出讓面積層面看，協議出讓土地面積的增加不利于產業結構升級，招拍掛出讓土地面積的增加對產業結構升級有正向顯著影響；

(2)從出讓價格層面看，協議出讓價格上升顯著地促進產業結構升級，招拍掛出讓價格的提高也有利于產業結構升級。

根據上述研究結果，本文提出幾條對策建議：

(1)中央政府應該加強對地方政府的監管，并且設置民眾舉報、暗訪調查等制度，嚴格規范地方政府的土地出讓行為。地方政府要優化土地資源的配置，引入高質量的投資項目，而不是一味追求投資數量，避免粗獷式經濟發展。

(2)地方政府愿意以這種“非市場化”形式出讓土地，有很大部分原因在于農用地的低價補償征用制度；所以，從長遠看，應當完善土地市場化出讓制度，改革農用地征用補償制度，讓農民最直接的和土地使用權受讓者溝通，享受這一過程帶來的實際收益，而不是單純得到固定的補償，從根本上解決引資競爭問題。

(3)優化地方官員考核方式和晉升機制，不單以GDP論成敗，綜合對環境治理、社會保障、教育醫療等等社會公共服務指標的考核，從源頭上整治土地市場的亂象，改善地方政府以土地謀發展的經濟增長方式，實現可持續協調發展。