美國對制造業(yè)與國防工業(yè)的全面評估及啟示

穆玉蘋 孫興村 閆 哲 /文

美國F- 35生產(chǎn)線

2018年10月5日，美國國防部發(fā)布了《評估并加強(qiáng)美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈的穩(wěn)固性》報(bào)告的非密版。此次評估是應(yīng)特朗普總統(tǒng)指令要求開展，從國家安全的需求出發(fā)，調(diào)動最廣泛的政府力量，摸排了美國制造業(yè)及國防工業(yè)所面臨的嚴(yán)峻形勢、存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出緩解措施。評估既衡量國防工業(yè)當(dāng)前健康狀態(tài)，更側(cè)重研判其應(yīng)對未來“突發(fā)狀況”的響應(yīng)能力。評估結(jié)果將成為美國從國家層面著手促進(jìn)制造業(yè)和國防工業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)。

評估旨在掌握國防工業(yè)對國防和國家安全需求的響應(yīng)力

21世紀(jì)以來，美國制造業(yè)領(lǐng)域減少了6萬多家企業(yè)和約500萬個(gè)崗位，動搖了美國國防工業(yè)基礎(chǔ)及其滿足國家安全和國防建設(shè)需求的能力。特別是對特朗普政府而言，其戰(zhàn)備重心從應(yīng)對恐怖主義轉(zhuǎn)向支持大國競爭，推動擴(kuò)大軍力規(guī)模，制造更加緊張的軍備競賽態(tài)勢，因此更加關(guān)注國防工業(yè)的“安全性、穩(wěn)固性以及響應(yīng)能力和戰(zhàn)備狀態(tài)”。特朗普上任伊始即成立白宮貿(mào)易與制造業(yè)政策辦公室，將國防工業(yè)建設(shè)與國家經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、制造業(yè)的發(fā)展統(tǒng)籌謀劃。在該辦公室的策動下，2017年7月，特朗普總統(tǒng)簽署行政令，指示國防部組織商務(wù)部、勞工部、能源部、國家航空航天局、管理和預(yù)算辦公室、國家情報(bào)局等16個(gè)相關(guān)部門的50多個(gè)機(jī)構(gòu)參加，以國家安全需求作衡量，開展一項(xiàng)更廣范圍的工業(yè)能力評估。

此次是美國首次調(diào)動聯(lián)邦政府所有相關(guān)力量開展國防工業(yè)評估，300多名專家組成16個(gè)工作組，分別對飛機(jī)、核生化、地面系統(tǒng)、彈藥與導(dǎo)彈、核彈頭、雷達(dá)與電子戰(zhàn)、造船、士兵系統(tǒng)、航天9個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)，以及制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全、電子元器件、機(jī)床與工業(yè)控制、材料、體制內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)、軟件工程、勞動力7個(gè)跨行業(yè)領(lǐng)域的工業(yè)基礎(chǔ)健康狀況開展評估。國防部牽頭組建跨部門研究組，利用評估結(jié)果開展綜合分析。過程中充分利用各軍種和政府部門已有研究成果和數(shù)據(jù)，并廣泛聽取工業(yè)界意見。

通過評估全面排查了國防工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提出針對性措施

總統(tǒng)行政令中提出，決定美國綜合國力的競爭要素廣泛包含“全國整體制造能力、高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)人才、靈活機(jī)動的供應(yīng)鏈、均衡發(fā)展的國際貿(mào)易等”。此次評估由此出發(fā)，在分專業(yè)、分領(lǐng)域摸排風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從宏觀角度總結(jié)分析了國防工業(yè)所面臨的環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)。

分析出影響美國國防工業(yè)的五大宏觀環(huán)境因素。一是財(cái)政減赤和預(yù)算不穩(wěn)。國防預(yù)算波動引發(fā)需求波動，造成國防投資風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)能維持壓力，影響生產(chǎn)成本和效率，制約新項(xiàng)目實(shí)施。二是制造能力和產(chǎn)能下降。制造環(huán)節(jié)外遷，與設(shè)計(jì)脫節(jié)；假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)入供應(yīng)鏈，影響產(chǎn)品質(zhì)量；造船、機(jī)床等諸多領(lǐng)域規(guī)模縮減，嚴(yán)重削弱國內(nèi)競爭態(tài)勢和國際競爭力。三是政府業(yè)務(wù)和采購做法不合理。采辦流程繁瑣、合同期冗長、采辦官經(jīng)驗(yàn)缺乏、審計(jì)和保密要求苛刻等問題，使企業(yè)承擔(dān)國防任務(wù)的積極性和能力受到“傷害”。四是競爭對手工業(yè)政策的不利影響。中國等對手通過對美投資、開源情報(bào)、間諜與黑客、強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，獲取美國知識產(chǎn)權(quán)和關(guān)鍵技術(shù)；以財(cái)政補(bǔ)貼、放寬環(huán)境與安全標(biāo)準(zhǔn)、傾銷、大規(guī)模研發(fā)支出等手段獲取對美競爭優(yōu)勢。五是理工科和專業(yè)技能人才流失。2006～2016年，美國52%的理工科崗位增員，而74%的制造業(yè)技能崗位減員，中青年比例明顯下降，且制造業(yè)招工難、留人難、勝任難問題有延續(xù)趨勢。

識別出威脅美國國防工業(yè)的十類風(fēng)險(xiǎn)。一是孤源風(fēng)險(xiǎn)，即只有一家供應(yīng)商擁有所需能力。如金屬箔條因需求減少只剩唯一一家供應(yīng)商。二是單源風(fēng)險(xiǎn)，即存在多家潛在供應(yīng)商，但只有一家符合政府資質(zhì)要求。如本土只有一家高氯酸銨推進(jìn)劑供應(yīng)商，盡管國外有多家潛在供應(yīng)商，但不利于國家安全。三是供應(yīng)商脆弱風(fēng)險(xiǎn)，即供應(yīng)商經(jīng)濟(jì)上陷入困境。如一家大型復(fù)雜鑄件公司瀕臨破產(chǎn)，導(dǎo)致軍用直升機(jī)項(xiàng)目延遲。四是市場脆弱風(fēng)險(xiǎn)，即國內(nèi)產(chǎn)業(yè)國際競爭力差，或產(chǎn)品技術(shù)無法實(shí)現(xiàn)商業(yè)推廣。如美國先進(jìn)印刷電路板制造業(yè)面臨全球激烈競爭，2000年以來喪失了全球70%的市場份額，國防部可能失去國內(nèi)供應(yīng)源；戰(zhàn)略性抗輻射微電子部件仍屬于國防專用品，商業(yè)化失敗使制造面臨風(fēng)險(xiǎn)。五是供應(yīng)不足風(fēng)險(xiǎn)，即供應(yīng)商競爭不足，或國防專用產(chǎn)能不足。如用于72種核生化過濾系統(tǒng)的專用材料ASZM-TEDA1浸漬碳，只有一家供應(yīng)商，缺乏競爭，影響供貨質(zhì)量和價(jià)格；海軍供應(yīng)商設(shè)備老化、雇員數(shù)量不足，無法滿足艦艇建造和維修需求。六是對外依賴風(fēng)險(xiǎn)，即原材料和配套產(chǎn)品依賴盟友和競爭對手。如軍用碳纖維高度依賴日本和歐洲；中國是美彈用特種化學(xué)品唯一來源。七是制造商減少與材料短缺風(fēng)險(xiǎn)，缺乏可信代工廠、產(chǎn)品過時(shí)、供應(yīng)商減少、材料短缺等問題充斥美國整個(gè)國防電子行業(yè)，僅在一家負(fù)責(zé)雷達(dá)維護(hù)的后勤中心就發(fā)現(xiàn)了4000個(gè)此類風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。八是本土人力資源短缺風(fēng)險(xiǎn)，即工業(yè)界雇不到或留不住高技能人才。如國防工業(yè)與商業(yè)領(lǐng)域?qū)砉た迫瞬艩帗尲ち遥姾腹ぁC(jī)械師等技術(shù)工人不足，嚴(yán)重影響國防關(guān)鍵材料、車輛、機(jī)械設(shè)備等的制造。九是本土基礎(chǔ)設(shè)施能力衰退風(fēng)險(xiǎn)，即專用固定資產(chǎn)的損失導(dǎo)致本土基礎(chǔ)設(shè)施能力衰退。如受費(fèi)用上漲影響，國防部對國有基礎(chǔ)設(shè)施投資往往不足，如不改變現(xiàn)狀，國有基礎(chǔ)設(shè)施將繼續(xù)受到設(shè)備、工具、機(jī)械老化的影響，進(jìn)而影響新型武器裝備的部署和維護(hù)。十是產(chǎn)品安全和保密風(fēng)險(xiǎn)，即由于缺少網(wǎng)絡(luò)和物理防護(hù)，帶來產(chǎn)品安全和保密風(fēng)險(xiǎn)。如美國陸軍由于擔(dān)心一家中國制造商生產(chǎn)的無人機(jī)平臺的軟件安全性，發(fā)布備忘錄，停止使用該制造商產(chǎn)品；據(jù)一份私營企業(yè)報(bào)告顯示，2014年在全球所有行業(yè)中，國防制造企業(yè)受到的蓄意網(wǎng)絡(luò)攻擊次數(shù)最多，主要是間諜活動。

提出強(qiáng)化政府建設(shè)與監(jiān)管的舉措建議。評估充分肯定了美國政府增加國防預(yù)算、加強(qiáng)技術(shù)管控、完善采辦流程、改革管理機(jī)構(gòu)等現(xiàn)行措施的有效性，并從政策、投資、規(guī)則、立法等方面提出了措施建議，公開的內(nèi)容包括：一是制定國家安全工業(yè)政策，重整國家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)；二是加大對緊缺國防工業(yè)能力、制造技術(shù)研發(fā)等的投資，增加對供應(yīng)鏈低層級的直接投入，擴(kuò)大本土產(chǎn)能；三是實(shí)施國防供應(yīng)源擴(kuò)充計(jì)劃，擴(kuò)大與盟國工業(yè)合作，以提高應(yīng)急響應(yīng)能力。

評估體現(xiàn)了美國對國防工業(yè)認(rèn)識與管理理念的變化

報(bào)告隱去了“風(fēng)險(xiǎn)影響清單”和“行動計(jì)劃”兩部分核心內(nèi)容以及各行業(yè)和領(lǐng)域詳細(xì)評估結(jié)果，給出的多為概括性結(jié)論，但對于了解美國國防工業(yè)現(xiàn)狀、研判政府未來軍事和經(jīng)濟(jì)舉措，有一定參考意義。結(jié)合情報(bào)分析，此次評估體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

美國戰(zhàn)斧巡航導(dǎo)彈生產(chǎn)線

將國防工業(yè)發(fā)展置于國家工業(yè)基礎(chǔ)上來衡量。此次評估被白宮稱為“美國歷史上最全面的一次制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)評估”，將國防工業(yè)基礎(chǔ)置于“地理分布廣泛”“經(jīng)濟(jì)形態(tài)各異”的全國工業(yè)，進(jìn)行綜合分析研判。相比以往國防部牽頭的歷次國防工業(yè)評估，此次評估不僅調(diào)動的政府力量最強(qiáng)大，而且評估范圍更全面，從以往側(cè)重于頂層供應(yīng)商，擴(kuò)展到覆蓋武器裝備設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、維護(hù)全供應(yīng)鏈不同層級，特別向底層供應(yīng)鏈進(jìn)行了延伸，甚至包括了“不與國家安全直接相關(guān)的基礎(chǔ)配件”，評估明確得出了國防工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)“主要發(fā)生在供應(yīng)鏈低層級”的結(jié)論。特別把注意力放到對更寬泛的各類“資源”的風(fēng)險(xiǎn)和潛能分析上。綜合看，“五大環(huán)境因素”和“十類風(fēng)險(xiǎn)”涉及國家財(cái)政資源、國防供應(yīng)鏈資源、本土人力與基礎(chǔ)設(shè)施資源、外國供應(yīng)源等。

側(cè)重對美國當(dāng)前重振軍力的軍事需求的響應(yīng)。評估分析角度呼應(yīng)了特朗普政府武器裝備建設(shè)與軍事技術(shù)發(fā)展的重點(diǎn)，關(guān)注國防工業(yè)對提振美國軍力的支撐能力，如未來飛機(jī)的設(shè)計(jì)與制造能力、海軍355艘造艦計(jì)劃的執(zhí)行能力；從“構(gòu)建軍事安全系統(tǒng)”角度考量了全國關(guān)注的電子元器件供應(yīng)鏈的完整性和可靠性問題；警惕了原材料對外依賴等對武器裝備供應(yīng)的大規(guī)模影響；針對裝備事故頻頻，加強(qiáng)對美國維修和保障工業(yè)的評估；針對海外作戰(zhàn)需求增加，排查炮管生產(chǎn)供應(yīng)緊缺風(fēng)險(xiǎn)。這些都體現(xiàn)了從夯實(shí)國防供應(yīng)鏈角度，落實(shí)特朗普重振軍力以開展長期戰(zhàn)略競爭的思想。

暴露出美國國防工業(yè)在建設(shè)與管理方面諸多問題。評估暴露出美國艦船行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老舊、彈藥和火炸藥行業(yè)能力不足等諸多問題，認(rèn)為已直接影響到戰(zhàn)備；印刷電路板、關(guān)鍵原材料、零部件等嚴(yán)重依賴國外，威脅到國防建設(shè)和軍事行動的安全，從而得出了美國“工業(yè)基礎(chǔ)的生命力和穩(wěn)固性已受到切實(shí)影響”“對外依賴程度驚人”等結(jié)論。而在原因分析方面，重點(diǎn)檢討了政府管理問題，如因政策規(guī)劃不力、財(cái)政支持不足、采辦引導(dǎo)不當(dāng)?shù)龋o國防工業(yè)發(fā)展帶來的阻礙。評估針對現(xiàn)存弊端，提議制定一份國家安全工業(yè)政策，這是國防部已拖延數(shù)十年的計(jì)劃，體現(xiàn)出一向奉行通過市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國防工業(yè)轉(zhuǎn)型的美國，已經(jīng)意識到被動依靠市場調(diào)節(jié)的弊端，將就此強(qiáng)化政府對國防工業(yè)的管理。

在刻意強(qiáng)調(diào)擺脫對中國的國防供應(yīng)鏈依賴。報(bào)告中232次提及“中國”“中國人”或“北京”，既充斥污蔑中國“非法竊取技術(shù)”“不公平貿(mào)易政策”的陳詞濫調(diào)，也不乏關(guān)于中國工業(yè)戰(zhàn)略最明顯地“針對美國”、中國利用國防工業(yè)“投送軟實(shí)力”、美國大學(xué)成為中國培養(yǎng)理工科人才的“推動力”等新論點(diǎn)。將美國制造業(yè)和國防工業(yè)衰退的病因撇向中國，在多領(lǐng)域進(jìn)行中美優(yōu)勢對比，渲染“中國威脅”。報(bào)告建議采取措施，警惕、緩解、消除對中國供應(yīng)鏈的利用。

評估對我國國防工業(yè)建設(shè)的啟示與建議

美國“朱姆沃爾特”級導(dǎo)彈驅(qū)逐艦

加快開展全國軍工能力普查，摸清底數(shù)和潛力。美國這次評估所摸排出的很多國防工業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)，究其根源均為美國制造業(yè)、工業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題所致，且這些能力一旦損失難以復(fù)建，給國防建設(shè)和國家安全帶來極大隱患。我國的實(shí)踐也表明，制約武器裝備建設(shè)和國防科技工業(yè)健康發(fā)展的因素除了傳統(tǒng)軍工內(nèi)部的，更多的來自國家大工業(yè)基礎(chǔ)。為此，可以參考美國的做法，盡快啟動面向國家工業(yè)與技術(shù)基礎(chǔ)的國防科研生產(chǎn)能力評估，這項(xiàng)工作需要跨部門協(xié)同組織。從長遠(yuǎn)看，需要落實(shí)相關(guān)部門責(zé)任，建立穩(wěn)定的評估隊(duì)伍和有效的評估機(jī)制，并將能力評估作為一項(xiàng)長期制度予以堅(jiān)持。

建立由軍工部門參與的軍事需求協(xié)同論證機(jī)制。此次評估暴露出美國很多計(jì)劃中的軍事建設(shè)因?yàn)槊撾x相應(yīng)國防工業(yè)能力的支撐，而難以實(shí)施，現(xiàn)在美國制定355艘艦隊(duì)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，已加大了對工業(yè)界的意見征求力度。針對我國實(shí)際，建議建立起軍地協(xié)同的軍事需求論證機(jī)制，由作戰(zhàn)訓(xùn)練和裝備建設(shè)有關(guān)部門、科技和工業(yè)有關(guān)部門共同參與，在突出作戰(zhàn)訓(xùn)練和裝備建設(shè)的需求牽引作用的同時(shí)，切實(shí)考慮科技和工業(yè)能力的支撐作用，如此不僅有利于制定出可落實(shí)的軍事需求，也有利于指導(dǎo)國防工業(yè)及時(shí)為當(dāng)前和未來軍事需要進(jìn)行能力布局。

警惕美國從軍工領(lǐng)域?qū)嵤θA對抗。美國的國防工業(yè)是國家制造業(yè)的主體，并被特朗普政府定位為國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略的重要支撐力量，因此也將成為美國實(shí)施全方位大國對抗的重要手段。伴隨當(dāng)前貿(mào)易戰(zhàn)，美國已經(jīng)對中國采取了收緊企業(yè)并購審查、加強(qiáng)國防技術(shù)封鎖、制裁中國軍工企業(yè)等措施，中美對抗已經(jīng)在國防工業(yè)領(lǐng)域突顯。此次評估繼續(xù)從國防工業(yè)領(lǐng)域?qū)⒅袊秩緸榘踩④娛隆l(fā)展的最大競爭對手甚至敵人，并已制訂密版“行動計(jì)劃”。一向以工業(yè)評估作為政策依據(jù)的美國，勢必會就此采取更多針對性的對華對抗舉措，需要就此組織專業(yè)力量，開展持續(xù)的跟蹤和研判，對美國將要采取的敵對行動做好預(yù)警。