如何解決電力體制改革與電力法律之間的矛盾所產(chǎn)生的問題，將電力體制改革制度有效運用到法律工作中

(國網(wǎng)遼寧省公司大連培訓(xùn)中心 遼寧 大連 116085)

自改革開放以來，電力體制改革已經(jīng)歷了改革探索階段、改革深化階段、廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段、電力市場改革的深化發(fā)展階段四個階段。現(xiàn)電力行業(yè)既有的規(guī)模性經(jīng)濟特征引發(fā)的自然壟斷屬性日漸被打破，更加趨向于市場化，這在推動電力行業(yè)發(fā)展的同時也對電力法律體系的構(gòu)建、施行均提出了要求和挑戰(zhàn)。但是綜觀現(xiàn)有的電力法律體系，其中存在的法律體系位階較低、滯后、未能與其他法律有效銜接等問題逐漸暴露，并且電力行業(yè)的技術(shù)密集性以及相關(guān)糾紛具有較強的專業(yè)屬性使得前述問題更加凸顯。據(jù)此，如何有效化解電力體制改革與現(xiàn)有電力法律體系之間的矛盾，減輕后者可能對前者產(chǎn)生的影響，并通過電力法律體系有效構(gòu)建引導(dǎo)、確保電力體制改革的順利推進成為現(xiàn)今電力體制改革的重要關(guān)注點之一。

一、電力行業(yè)的特殊性質(zhì)

電力不同于常規(guī)化的市場產(chǎn)品，其天然具有社會公眾性、自然壟斷性等屬性，也正是這些特性，決定了其在體制改革以及法律規(guī)范體系的構(gòu)建方面有別常規(guī)的貨物買賣合同法律關(guān)系，并且實現(xiàn)電力行業(yè)法律規(guī)范體系與電力體制改革的協(xié)同也極其重要。具體而言：

第一，電力的能源屬性決定了其作為一種特殊的公共產(chǎn)品，具有一定的社會公眾性。電力行業(yè)的平穩(wěn)運營不僅是一種行業(yè)行為，更重要的是他還會涉及社會大眾生活的方方面面。無論“發(fā)電、輸電、變電、配電、用電”產(chǎn)業(yè)鏈的任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會引發(fā)較社會不穩(wěn)定因素。這也就決定了就電力行業(yè)而言，市場發(fā)揮主觀能動性的同時必須引入國家強制力對電力市場予以規(guī)范，包括但不限于事前防范機制以及事后問題化解機制。

第二，電力行業(yè)具有一定的天然壟斷性。因為電力行業(yè)牽涉風(fēng)能、水能等國家自然資源的開發(fā)利用問題，自然就有相應(yīng)的獨占性和壟斷性。雖然伴隨著2002年12月國務(wù)院下發(fā)的《電力體制改革方案》(以下簡稱“5號文”)以及9號文的頒布，五大電力行業(yè)鏈環(huán)節(jié)有序被放開了輸配電以外的其他環(huán)節(jié)的市場競爭，尤其是發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實行市場開放準(zhǔn)入，據(jù)此，電力生產(chǎn)、輸配環(huán)節(jié)的規(guī)模性經(jīng)濟特征有所減弱，形成了多買多賣的市場格局。但是同時我們也不難發(fā)現(xiàn)，輸電、變電、配電等行業(yè)還是局限在特定的主體范圍內(nèi)，其自然壟斷屬性并未徹底消滅。這是因為無論是發(fā)電、還是輸電等環(huán)節(jié)，由于電力的不可存儲性以及需求的波動性要求電力服務(wù)方必須具備較強的專業(yè)技術(shù)能力、電力生產(chǎn)能力和運輸能力。而電力行業(yè)實際上只有特定化的幾家主體能夠承擔(dān)的起該生產(chǎn)重任，因此實際上，整個發(fā)電、輸電、變電、配電等環(huán)節(jié)仍具有一定的自然壟斷性特征。

綜上所述，基于電力行業(yè)的社會公眾屬性，需引入規(guī)范的電力法律體系予以規(guī)制；而隨著經(jīng)濟體制市場化的趨勢，逐步突破電力行業(yè)的自然壟斷屬性以及放開電力行業(yè)各環(huán)節(jié)使之市場化成為必然趨勢，但是電力行業(yè)的市場化仍需要較長的時間。據(jù)此，在二者并行的時間內(nèi)，如何以電力法律規(guī)范體系為電力體制改革奠定可靠的法律依據(jù)和事實程序，確立新的電力行業(yè)發(fā)展框架至關(guān)重要。同時，也要考慮電力行業(yè)的技術(shù)密集性給相關(guān)糾紛爭議解決方式帶來的思考。

二、我國電力體制改革及電力法律體系構(gòu)建的歷史沿革

作為國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的電力行業(yè)與整個社會的發(fā)展密不可分，自最初濫觴于西方之后，各個國家都十分重視電力改革。并且，自20世紀90年代始，電力改革已經(jīng)呈現(xiàn)出全球化趨勢，在此過程中，電力市場的全球化、電力監(jiān)管和一體化等都成為電力改革的重要內(nèi)容。此外，我們不難發(fā)現(xiàn)，基于電力的社會公眾性，該改革多是由政府依法組織、引導(dǎo)，最典型的莫過于英國電力體制改革。接下來，首先我們將分析我國電力改革發(fā)展歷史及相應(yīng)的法律規(guī)范體系、監(jiān)管機構(gòu)的構(gòu)建，旨在分析出我國現(xiàn)有電力體制改革中存在的不足，為后文分析現(xiàn)有電力法律體系的完善措施提供依據(jù)。

(一)我國電力體制改革歷史進程

自我國改革開放以來，我國的電力改革主要經(jīng)歷了改革探索階段、改革深化階段、廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段、電力市場改革的深化發(fā)展階段四個階段。具體而言：

第一階段，改革探索階段(1978年至1985年)，該階段為改革開放初期，當(dāng)時恰逢改革開放，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但是相應(yīng)的電力供應(yīng)嚴重短缺并且電力基礎(chǔ)建設(shè)資金不足。該階段電力行業(yè)還通過聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等方法解決融資困難問題。不可否認的是，該種融資方式確實解決了改革開放初期面臨的融資困難和電力短缺問題，但是也正是因為如此，也形成了我國電力行業(yè)以國有資本(又分為中央國企和省、市各級地方國企)為主體，外資、民營等多種所有制經(jīng)濟形式共存的客觀事實。

第二階段，改革深化時期(1987年至2002年)。該階段主要圍繞著1987年國務(wù)院提出的“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的電力改革和發(fā)展“20字方針”推動電力改革。在此階段，電力體制改革主要包括三方面的內(nèi)容，其一，電力監(jiān)管機構(gòu)體系的搭建與不斷調(diào)整完善。其二，開始嘗試“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”，并在浙江、山東、上海等地開始試點工作。此外，經(jīng)過第一、第二階段改革的共同推動，1998年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家經(jīng)貿(mào)委、國家即為《關(guān)于停止執(zhí)行買用電權(quán)等有關(guān)規(guī)定的意見》，這標(biāo)志著這長達20年的電力短缺局面基本結(jié)束。

第三階段，廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段(2002年至2014年)。該階段始于2002年的5號文，該文啟動了第一輪以市場化為導(dǎo)向的電力體制改革。5號文在第二階段國務(wù)院在浙江等地“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的試點工作基礎(chǔ)上正式提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輔配分開、競價上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。經(jīng)過該階段十余年的試點和電力體制改革工作，全國上下基本上實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，并且也推進了發(fā)電側(cè)的市場化工作。但是由于與之配套的競價上網(wǎng)工作遲遲未能得到推進，相應(yīng)的定價和交易機制時始終未能得到有效落實，導(dǎo)致了廠網(wǎng)雖然分開但是后續(xù)的發(fā)電、輸電協(xié)調(diào)工作卻始終未能得以有效建立。

第四階段，電力市場改革的深化發(fā)展階段(2015年至今)。2015年3月15日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布9號文，啟動了以“管住中間，放開兩頭”為指導(dǎo)思想，以“三開放、一獨立、三強化”為重點的新一輪電力改革。該階段中，著重強調(diào)電力行業(yè)鏈“發(fā)電、輸電、變電、配電、用電”首尾兩端即最初的賣方與最后的買方之間的直接性溝通，使得二者可以直接磋商用電量以及電價，還原了電力的產(chǎn)品屬性。此外，根據(jù)2018年10月24日國家發(fā)展改革委員會“10月份定時定主題新聞發(fā)布會”公布的信息顯示，隨著9號文的逐步落地，電力市場法律主體更加多元，電網(wǎng)企業(yè)的法律定位和經(jīng)營模式發(fā)生重大變化，據(jù)此我國的電力體制改革取得了重要進展。

(二)我國電力法律體系的構(gòu)建

如前所述，自1978年改革開放以來，我國電力行業(yè)得以高效、快速發(fā)展。此時如何確保電力行業(yè)能夠一直保持高效、快速發(fā)展而不“出軌”，核心點就在于是否有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機構(gòu)以及配套的法律體系。在我國，電力行業(yè)管理部門經(jīng)過多次調(diào)整之后現(xiàn)由能源部下的國家電力監(jiān)管委員會負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并且也實際形成了以《電力法》為核心的電力法律體系，在二者的共同作用下，我國電力體制改革一斤取得了較大成效。但是不可否認的是，我國關(guān)于電力行業(yè)管理部門的定性、授權(quán)以及電力法律規(guī)范體系存在“缺位”等局限性也在一定程度上限制了現(xiàn)有電力體制改革的發(fā)展速度。對此，我們將在分析現(xiàn)有電力監(jiān)管機構(gòu)和電力法律體系的基礎(chǔ)上，指出其中存在的缺陷并予以完善。

1.電力監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置

改革開放至今，我國的電力管理部門共經(jīng)歷了多次調(diào)整，即第二次成立電力工業(yè)部，第二次成立水利電力部，成立能源部，第三次成立電力工業(yè)部，現(xiàn)由國家電力監(jiān)管委員會負責(zé)。

2.電力法律規(guī)范體系的設(shè)置

在電力監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的同時，我國也在不斷完善電力行業(yè)法律規(guī)范，并形成了以《電力法》為核心，《電力設(shè)施保護條例》等法規(guī)共同組建的電力法律規(guī)范體系。截止2018年11月17日，根據(jù)威科先行法律檢索網(wǎng)站顯示，共有4243部現(xiàn)行有效的電力法律法規(guī)。就法律位階而言，前述電力法律規(guī)范體系主要可分為以下幾個層次：

①法律層面：1996年4月1日，《電力法》施行，該法作為我國第一部電力法，對于確保電力行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展起到了極大的作用。并且為了適應(yīng)電力深化改革，其先后于2009年、2015年兩次修訂了法律。

②行政法規(guī)層面：《電力設(shè)施保護條例》(1987年頒布，2011年修訂)等共計27部行政法規(guī)。并且其中部分法規(guī)多采取“通知”的形式，例如，國務(wù)院辦公廳于2008年2月2日頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強電力需求側(cè)管理實施有序用電的緊急通知》。

③司法解釋層面：關(guān)于電力方面的司法解釋共計13部，主要集中在1989年至2007年期間，并且多是最高人民法院針對具體案件的復(fù)函，例如，《最高人民法院關(guān)于從事高空高壓對周圍環(huán)境有高度危險作業(yè)造成他人損害的應(yīng)適用民法通則還是電力法的復(fù)函》。

④部門規(guī)章層面：鑒于電力行業(yè)的社會公眾性，因此國家各相關(guān)主管部門指定的涉及電力領(lǐng)域的部門規(guī)章較多，截至2018年11月17日止，現(xiàn)行有效的部門規(guī)章共計1070部，涵蓋了21個發(fā)文機關(guān)(包含已變更、已撤銷的部門體系)，包括但不限于一行三會一局、國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局、原水利電力部等；業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面也逾20個行業(yè)領(lǐng)域，包括但不限于礦產(chǎn)行業(yè)、工程建筑行業(yè)等。比較典型的部門規(guī)章有《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》等。

⑤地方法規(guī)和地方司法解釋層面等：現(xiàn)行電力行業(yè)地方法規(guī)有效的共計2940部，其中廣東省、上海市等沿海省份及四川省(基于三峽大壩帶來的水電優(yōu)勢)六省市頒布的地方法規(guī)占全國頒布數(shù)量的近半數(shù)。

3.我國現(xiàn)有電力監(jiān)管機構(gòu)及電力法律體系中存在的問題

由前述內(nèi)容可知，前述5個層次共同搭建了我國以《電力法》為核心的電力法律體系，也在一直有效保障和推動著我國現(xiàn)有電力體制改革的完善。但隨著電力行業(yè)市場化體制改革的推進，現(xiàn)行法律體系、監(jiān)管機構(gòu)的桎梏逐漸凸顯出來，并且該桎梏在一定程度上也限制了電力調(diào)制改革的高效發(fā)展。其中體現(xiàn)的問題主要為以下幾個方面：

第一，立法理念并未體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念。立法背景在很大程度上能夠凸顯出立法的理念，電力法律體系的核心《電力法》施行于1996年，正處于電力體制改革深化時期且計劃經(jīng)濟體制逐漸松動，此時，雖然此前探索階段的電力短缺局面有所緩解，但是尚未完全解決。并且囿于歷史的局限性，該法更多的是一部“電力行政管理法”。隨著時間發(fā)展，電力供需矛盾得到有效化解，該法較為注重追求效率的弊端逐漸暴露出來，與我國現(xiàn)今更加強調(diào)的可持續(xù)發(fā)展理念不匹配，即使在此后的兩次修訂中也未能很好地體現(xiàn)。

第二，現(xiàn)有的法律體系比例配置不合理，行政法規(guī)、地方性法規(guī)數(shù)量眾多，部門之間、地區(qū)之間極易就同一法律問題產(chǎn)生爭議，并且由于協(xié)調(diào)機構(gòu)地位受限、法律空白等均導(dǎo)致前述爭議無法得到有效解決。如前所述，現(xiàn)今法律體系中，法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方司法解釋的比例為：1：27：13:1070:2940。據(jù)此，關(guān)于電力行業(yè)的規(guī)定多集中在部門規(guī)章以下，比例明顯失調(diào)；進一步而言，該比例失調(diào)帶來最直接的問題即為，兩個部門、兩個地區(qū)之間就同一法律問題產(chǎn)生爭議的可能性極大提升，在此基礎(chǔ)上，我們再進一步而言，即可發(fā)現(xiàn)用來協(xié)調(diào)雙方的機構(gòu)、法律有限，即目前我國關(guān)于電力行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)主要為力監(jiān)管委員會，可是事實上力監(jiān)管委員會僅為能源部下屬的分支機構(gòu)，行政地位較低，其不能夠有效協(xié)調(diào)各主體之間的法律矛盾，并且即使其有權(quán)協(xié)調(diào)各地區(qū)、部門之間的法律沖突，但是其基本上處于無法可依的狀態(tài)，因為上位法比較少且規(guī)定內(nèi)容有限，而現(xiàn)今電力行業(yè)發(fā)展迅猛，存在大量的法律空白之處。

第三，現(xiàn)行電力行業(yè)法律體系與相關(guān)的其他部門法的規(guī)定銜接度有限，包括但不限于《行政法》《礦產(chǎn)資源法》等，使得各項法律法律雖同為保障我國能源安全及利用的法律，卻未能有效配合，未能共同推動我國能源的可持續(xù)發(fā)展。

第四，現(xiàn)有的法律體系并未從高層次的立法階層授予某一機構(gòu)全國性的法定監(jiān)督權(quán)。如前所述，電力行業(yè)作為典型的基數(shù)密集性行業(yè)，相關(guān)糾紛的爭議解決方式具有較強的專業(yè)性，如交由法院審理，會受到法官關(guān)于電力專業(yè)知識的影響，據(jù)此，作出合理裁判的可能也會受到嚴重印象。而對此，最好的解決方式就是在案件進入法院之前先設(shè)置一道篩網(wǎng)，對于技術(shù)性較強的電力性糾紛予以明晰，盡可能降低該案件進入法院審理階段之后因行業(yè)專業(yè)性問題引發(fā)的裁判結(jié)果不恰當(dāng)?shù)目赡苄浴?/p>

三、英國電力體制改革及電力法律體系構(gòu)建的歷史沿革

眾所周知，電力行業(yè)濫觴于西方國家，并且其多數(shù)較我國而言率先進入電力體制改革階段，且已經(jīng)形成了較為成熟、規(guī)范的電力法律規(guī)范體以確保電力體制改革的順利推進。為了更好地了解西方國家的電力體制改革進程，我們分析了英國的電力體制改革歷程及法律規(guī)范體系，旨在以此為依托，分析出能夠有效化解我國現(xiàn)今電力體制改革與電力法律體系之間的矛盾的關(guān)鍵點。

(一)英國電力體制改革歷史沿革

在英國，電力行業(yè)發(fā)展初期，英國的電力行業(yè)并沒有形成規(guī)?；?jīng)營，均在相對狹小的范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營，并且成本較高。后來，隨著電力行業(yè)的成熟化發(fā)展，電價降低，其相較于其他能源的不可替代性逐漸凸顯出來，全國性的電力網(wǎng)絡(luò)體系逐漸形成，并且中央電力管理局集中負責(zé)電力生產(chǎn)和大批量的電力供應(yīng)，事實上也形成了對整個英國電力投資、電力生產(chǎn)和批量運輸進行高度集權(quán)控制，就電力行業(yè)形成了國有壟斷的局面。二十世紀八十年代，凱恩斯主義的波及導(dǎo)致英國經(jīng)濟處于低迷狀態(tài)，電力國有企業(yè)效率低下，并且電價居高不下，電力行業(yè)發(fā)展進入停滯時期。

眾所周知，英國政府為了盤活經(jīng)濟，成為了最早實施電力改革的國家之一，對于電力等國家壟斷性的行業(yè)去國有化，引入市場因素。1988年，英國政府頒布了“電力市場民營化”的白皮書，轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)的股權(quán)，將市場化貫徹到了“發(fā)電、輸電、變電、配電、用電”整個電力行業(yè)鏈中。

(二)英國電力法律體系的構(gòu)建

1947年，英國頒布《電力法》，旨在推動電力行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益。1957年，國家為了進一步加強對英國“發(fā)電、輸電、變電、配電、用電”產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷，進一步修訂了《電力法》并設(shè)立了中央電力生產(chǎn)局，自此，英國國家所有并實行垂直一體化壟斷經(jīng)營的格局正式形成。1989年，為了推動電力行業(yè)私有化的發(fā)展，英國議會通過了《電力法》(1989)，該項立法奠定了英國電力行業(yè)私有化改革的法律基礎(chǔ)，為電力監(jiān)管體系奠定了可靠的法律依據(jù)和事實程序，成為英國電力體制改革的基礎(chǔ)性法律文件。后期，為了適應(yīng)電力體制改革的需求及彌補法律“缺位”，英國圍繞《電力法》又相繼頒布了相應(yīng)的法規(guī)，而前述電力法律規(guī)范均在很大程度上推動了英國電力體制改革。

(三)英國電力行業(yè)改革與電力法律體系的構(gòu)建對我們的借鑒意義

綜觀英國整個電力行業(yè)發(fā)展歷史，其主要經(jīng)歷了“私有化→國有化→高度集權(quán)→私有化”四個環(huán)節(jié)，并且伴隨著電力體制的改革，英國一直在頒布相應(yīng)的法律，這在極大程度上有助于英國電力體制的改革。經(jīng)研究，我們認為，其的經(jīng)驗對于我國電力體制改革及電力法律體系的完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，需要突出強調(diào)的是，就立法時間而言，在英國擬實現(xiàn)電力行業(yè)私有化之后，并未立即進行電力改革，而是先立法，對電力改革中可能涉及的問題提前予以規(guī)范化，確保電力改革的順利、高效開展；第二，就立法的先后順序而言，英國先行確立了《電力法》這一電力法律規(guī)范體系中的基礎(chǔ)法律規(guī)范，后期在此基礎(chǔ)上才不斷完善建立起相對完備的法律規(guī)范體系，這樣不僅能夠有效避免下位法優(yōu)先于上位法制定可能產(chǎn)生的矛盾性問題，并且也能夠有效避免下位法之間的沖突；第三，英國政府在電力行業(yè)改革的過程中，無論是初步壟斷抑或是加強壟斷、私有化任何階段，《電力法》都會即使予以調(diào)整以適應(yīng)電力改革的發(fā)展，基本上實現(xiàn)了同步，能夠積極調(diào)整并適應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展需要，極大程度上縮短了法律規(guī)范的“缺位”；第四，我們需要注意的是調(diào)整的時間點：1947年、1957年、1989年，其雖然為了適應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展的需要予以及時調(diào)整，但是三者之間的間隔時間為10年、32年，也保持了法律的穩(wěn)定性，并未頻繁調(diào)整，并且如果其認為確有需要調(diào)整的部分，其會通過相應(yīng)的法規(guī)予以調(diào)整；第五，在具體政策的調(diào)整中，通過較高層次地位的《電力法》明確確定了電力管理機構(gòu)，更重要的是對其權(quán)限予以明確化，即通過高階層的法律賦予其充分的授權(quán)，便于該電力管理機構(gòu)發(fā)揮其職能，協(xié)調(diào)各方權(quán)益；第六，在賦予電力管理機構(gòu)權(quán)限的同時，也設(shè)置了監(jiān)管機構(gòu)，防止權(quán)力的濫用，實現(xiàn)了權(quán)利的有效制衡，由此可見，英國的電力監(jiān)管機構(gòu)獨立且授權(quán)分工明確，并且相互監(jiān)督。

四、我國電力體制法律改革的完善方式

針對我國電力體制改革在發(fā)展過程中暴露出的與電力法律體系“缺位”、電力監(jiān)管機構(gòu)位階有限等問題，我們在深入研究我國電力體制改革路徑的基礎(chǔ)上分析了英國的電力體制改革歷史進程，提出了如下電力法律體系的完善思路，旨在彌補現(xiàn)有的立法缺陷，并通過立法的形式確保電力改革的高效化、平穩(wěn)化、可持續(xù)化發(fā)展。

(一)我國電力法律體系完善模式的引進

基于我國既有的電力法律體系與電力體制改革之間存在的矛盾，如何予以有效化解，對此，我們需首先確定確定完善思路，方能最大限度地調(diào)動各項因素中的積極成分，實現(xiàn)我國電力體制法律改革的科學(xué)化與規(guī)范化。

而如何推動各因素之間的有效協(xié)同，借鑒德國理論物理雪茄赫爾曼·哈肯所創(chuàng)設(shè)的“協(xié)同效應(yīng)”理念，即通過一個集群中多個因素的相互協(xié)作共享特定資源和業(yè)務(wù)行為的行為，將作為一個單獨運作的事情取得更高的效益，簡言之，就是“1+1>2”的效應(yīng)。傳統(tǒng)的電力法律體系構(gòu)建模式中一般是將幾個有助于推動電力體制法律改革的因素簡單疊加，而我們通過研究，認為應(yīng)當(dāng)將影響我國電力法律體系改革的各個因素協(xié)同整合，從而在實現(xiàn)電力法律體系改革效能最大化的同時，推動我國新一輪的電力體制改革順利推進。而協(xié)同效應(yīng)理念發(fā)揮效能的圖示大致如下所示：

該圖中，G即代表電力法律體系完善后所帶來的效能總量，Gi 分別代表立法理念、機構(gòu)設(shè)置、立法完善、與其他法律相銜接等因素，M為各因素相互協(xié)同產(chǎn)生的增值。

進一步而言，如何實現(xiàn)各因素之間的協(xié)同，即必須在著手完善電力法律體系時建立一套規(guī)范的完善理念，即以可持續(xù)發(fā)展為根本，以明確的授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)為依托，貫徹落實調(diào)整現(xiàn)有法律規(guī)范與確保法律穩(wěn)定性相結(jié)合的完善理念，切實有效完善我國電力法律體系，從而能夠有效推動電力體制改革的順利進行，實現(xiàn)信息協(xié)同、資源協(xié)同。

(二)以可持續(xù)發(fā)展的立法理念為根本

改革的目標(biāo)與方向不同，立法的側(cè)重點必然也會有所差別，電力法律體系的完善如果脫離我國的實際，則會造成電力體制改革脫離既定軌道，從而阻礙電力體制改革的順利推進。借鑒英國電力體制改革過程中的做法，其在擬實現(xiàn)電力行業(yè)私有化之后，先立法再進行電力體制改革，即對電力改革中可能涉及的問題提前予以規(guī)范化，確保電力改革的順利、高效開展。我們認為，即使不提前在電力體制改革之前即確立一套完整的法律體系，但是必須要明確立法精神，在此后的法律體系構(gòu)建中方不會產(chǎn)生太多的偏差。當(dāng)然這將要各方投入較大的精力，盡最大努力消除此前行政慣性和利益慣性帶來的負面影響。事實上，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是經(jīng)濟法的終極目標(biāo)，其核心在于如何正確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟全面高速發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的有效互動。因此，在進行新的電力體制改革前，優(yōu)先確立可持續(xù)發(fā)展的立法理念，確保電力體制改革與電力法律體系完善在既定的軌道上快速、高效、平穩(wěn)運行。

(三)以明確的授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)為依托

電力法律體系的完善必定需要一個機構(gòu)組織協(xié)調(diào)。經(jīng)2013年《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確認，在我國力監(jiān)管委員會也確實負責(zé)全國電力監(jiān)管工作，負責(zé)建立統(tǒng)一的電力監(jiān)管體系，并對國家電力監(jiān)管委員會的派出機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

但是，我們需要注意的是，第一，國家電力監(jiān)管委員會在行政法律關(guān)系中的地位，其原為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，現(xiàn)在已經(jīng)被整合到新組建的國家能源局，是國家能源局下的一個分支，可見其行政地位比較低，而電力行業(yè)基于其社會公眾性，電力事務(wù)必然需要協(xié)調(diào)各個組織機構(gòu)，國家電力監(jiān)管委員會的行政地位顯然限制了其協(xié)調(diào)能力；第二，國家電力監(jiān)管委員會權(quán)利的來源，其權(quán)利系經(jīng)《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確認所產(chǎn)生的，而該方案由國務(wù)院作出，系行政法規(guī)，尚未有法律明文授權(quán)。

對此，最好的改善方式無非雙管齊下，在提升力監(jiān)管委員會行政地位的同時能夠通過法律的形式授權(quán)力監(jiān)管委員會負責(zé)全國電力監(jiān)管工作。但如果提升監(jiān)管委員會行政地位因涉及國家行政體系調(diào)整存在較大困難，而且事實上也不可能直接確認某一機構(gòu)、某一地方的法規(guī)無效，我國現(xiàn)今行政法規(guī)、地方行政法規(guī)等眾多的局面無法暫時改變。因此，對此最直接、最可行的方式無非在于在法律中對于其權(quán)利范圍予以確認，使得其在各方發(fā)生沖突時，尤其是各部門之間的行政法規(guī)發(fā)生沖突時能夠依據(jù)“法律”對其的授權(quán)予以協(xié)調(diào)，此種方式也必將能夠最大限度地發(fā)揮力監(jiān)管委員會設(shè)立的效能。

(四)貫徹落實調(diào)整現(xiàn)有法律規(guī)范的完善理念

此處調(diào)整現(xiàn)有法律規(guī)范包括三個部分，其一，調(diào)整立法順序；其二，結(jié)合電力體制改革的現(xiàn)狀及將來可能出現(xiàn)的情況調(diào)整現(xiàn)有法律規(guī)范內(nèi)容；其三，調(diào)整現(xiàn)有法律規(guī)范中與其他法律規(guī)范未能有效銜接的部分。具體而言：

其一，應(yīng)當(dāng)注重協(xié)調(diào)各層級法律的效力及比例問題。立法實踐中，多先制定一套綜合性的電力法律，然后輔之以相應(yīng)的法律法規(guī)，形成一套完成的法律體系。具體到電力行業(yè)法律體系的完善中，即先確定《電力法》的具體內(nèi)容，然后行政法規(guī)、地方性法規(guī)等再依據(jù)《電力法》確定的理念進行調(diào)整，這樣不僅能夠有效避免下位法與上位法沖突的問題而且能夠有效避免先出臺的下位法缺乏依據(jù)的尷尬局面。

其二，也是本次調(diào)整的重點內(nèi)容，即電力法律體系應(yīng)當(dāng)與電力體制改革相適應(yīng)，至少應(yīng)當(dāng)為已有的電力體制改革提供法律依據(jù)，確?！叭_放、一獨立、三強化”新一輪電力改革的順利推進。具體而言，結(jié)合包括但不限于本次電力體制改革的確立的“抓中間，放兩邊”的思路，《電力法》完善中應(yīng)當(dāng)主要解決電力改革與發(fā)展過程中存在的一些主要矛盾。并且該調(diào)整應(yīng)當(dāng)是持續(xù)的，例如前述所提到的英國，先后共計三次修法。

其三，電力法律體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有的其他法律相銜接，包括但不限于《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國刑法》，綜合民事、行政、刑事三個維度的手段調(diào)整政府與電力行業(yè)之間、電力行業(yè)內(nèi)部之間、電力行業(yè)與消費者之間的行為，最大化地推動電力改革的高效、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，電力行業(yè)對我國國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)在恰逢我國電力行業(yè)改革進入了一個新的改革節(jié)點，如何利用這一轉(zhuǎn)性過度期，將嚴重滯后的電力行業(yè)法律體系予以規(guī)范化，即以可持續(xù)發(fā)展為核心，依托一定的監(jiān)管機構(gòu)，確定一套以調(diào)整后的《電力法》為核心的電力行業(yè)法律規(guī)范體系至關(guān)重要。當(dāng)然，電力體制改革是一項較為復(fù)雜并且技術(shù)專業(yè)性較強的系統(tǒng)工程，我們補課操之過急，但是也應(yīng)當(dāng)將此列入立法計劃，以最大限度地推動電力體制改革，是的電力行業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展。