對垃圾分類入法的思考與建言

文 翟峰

我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法制不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。必須按照源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的思路，在建立健全生態文明制度體系和法律體系的同時，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

時隔15年，我國《固體廢物污染環境防治法》不僅迎來了大修，而且首次將城鄉垃圾分類制度寫入其中。對此，筆者作為多年在地方人大從事環資保護法治建設工作的踐行者和探索者，與不少關注垃圾分類入法的國民一樣，不僅對我國城鄉垃圾分類入法問題予以了認真思考，而且還特別希冀通過為此而建言，以期使該法的施行更具現實性、操作性和實效性。故而本文的撰寫，即著眼于“思考”與“建言”。

思考

通過學習思考，筆者認為城鄉垃圾分類入法至少有如下“五利”：

一是有利較好解決“生活垃圾污染環境的防治問題”。應該知道，做好生活垃圾分類是貫徹習近平生態文明思想、落實習近平總書記重要指示要求的具體實踐，是提高城鄉品質、彰顯城鄉文明的重要抓手，是優化營商環境、增強城鄉魅力的有力舉措，是提升城鄉群眾生活質量、滿足廣大人民對美好生活向往的內在要求。鑒于此，城鄉垃圾分類入法，是切實解決好“生活垃圾污染環境的防治問題”的關鍵舉措之一。而我們已知的是，目前正在大修中的《固體廢物污染環境防治法草案》（以下簡稱“固廢法草案”），不僅對生活垃圾處置作出了“推行生活垃圾分類制度、規范生活垃圾分類工作、加強生活垃圾處置企業管理、建立餐廚垃圾管理制度、實行生活垃圾處理收費制度、加強農村生活垃圾處置”等六項明確規定，而且對“健全生活垃圾污染環境防治制度”這個修訂重點予以了較為明確的規定。修訂后的“固廢法草案”，既對全國城鄉依法推行生活垃圾分類制度、加快建立健全分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的城鄉垃圾處理一體化系統提出了明確要求，又對依法規范城鄉生活垃圾分類工作，實現各地城鄉區域性垃圾分類制度的有效覆蓋目標而提出了明確要求。可見，隨著“生活垃圾污染環境的防治問題”入法于城鄉垃圾分類之中，該問題即會得到較好地解決。

二是有利較好解決“縣級以上地方人民政府及其環境衛生行政主管部門的主要職責問題”。大修中的“固廢法草案”對生活垃圾分類管理的地方政府責任通過“縣級以上地方人民政府應當采取符合本地實際的分類方式，加快建立生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，實現垃圾分類制度有效覆蓋”的規定予以了明確。此即意味著，在該法依法通過并施行之后，我國縣級以上各級政府不僅應依法統籌安排建設城鄉生活垃圾分類的投放、收集、運輸、處置等系統設施并逐步完善其生活垃圾污染環境防治的社會服務體系，而且縣級以上地方各級政府的環境衛生等行政主管部門還應當通過依法招標等方式選擇具備條件的單位從事生活垃圾分類的清掃、收集、運輸和處置等相關工作。由此可見，隨著“縣級以上地方各級政府及其環境衛生行政主管部門的主要職責問題”入法于城鄉垃圾分類之中，該問題同樣即會得到較好地解決。

三是有利較好解決“環保法律法規落實的執法成效問題”。大修中的“固廢法草案”將“垃圾強制分類”和“黨政機關、事業單位要在禁止使用一次性物品等相關方面起表率作用”等規定納入其中，實際上這是對我國環境執法必須取得切實成效的一個倒逼。雖然隨著近年來我國新《環保法》的施行，因提高處罰標準和強化對民事公益訴訟的規范而對較好解決“環保法律法規落實的執法成效問題”起到了一定促動作用。然而，因其嚴厲措施的實施僅靠公權力機關的主動作為而導致的諸如“相關執法機關疏于職責不施行依法嚴管職責”和“可能承擔環境污染后果的社會毫無督促辦法”等邏輯設置缺陷而造成的相關法律規定“沉睡”的現象，在現實中仍較普遍。故此，“固廢法草案”將“垃圾強制分類”和“黨政機關、事業單位要在禁止使用一次性物品等相關方面起表率作用”等規定納入其中，確實極有可能對我國環境執法須取得的切實成效起到一個較好地倒逼作用。

四是有利較好解決“生活垃圾分類應當遵循的必要原則問題”。習近平總書記近年在上海考察時即強調：“垃圾分類工作就是新時尚！”當時，總書記即要求北京、上海這類國際性大都市應向國際先進水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。于是，上海在率先建立生活垃圾強制分類制度過程中提出的“政府推動、城鄉統籌，全民參與、循序漸進，市場運作、智能推動”之原則即成為不少省域推動生活垃圾分類入法的助推器。如“政府推動、城鄉統籌”即成為不少地方為“垃圾分類減量”立法的“合力推進”原則；而“全民參與、循序漸進”，則成為不少地方為“自覺施行垃圾分類”立法的“營造輿論氛圍”原則；而“市場運作、智能推動”又成為不少地方為“系統推動垃圾分類”立法的“探索推進”原則。總之，北京、上海這類國際性大都市近年來率先建立的生活垃圾強制分類制度，不僅確實為全國各地在其省域范疇內通過相關立法較好解決“生活垃圾分類應當遵循的必要原則問題”做出了積極表率和提供了樣板，而且為此次國家“固廢法草案”大修提供了必要借鑒和參考。

五是有利較好解決“農村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問題”。此次國家“固廢法草案”大修，不僅將“城市生活垃圾”的表述修改為“城鄉生活垃圾”，而且將建立覆蓋農村的生活垃圾分類制度作為了其中的一項重要內容。眾所周知，關于城鄉固廢問題，此前國民更多關注的是城鄉產業的固廢問題，而此次“固廢法草案”大修，由于把生活垃圾分類、尤其是把農村生活垃圾分類也考慮了進去，因而不僅對較好解決“農村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問題”提供了必要遵循，而且對此次在“固廢法草案”大修中將近年來我國多個地區的農村開始探索的生活垃圾分類工作及其取得的成效作為了入法依據的必要參考。如浙江金華金東近幾年來一直探索的農村生活垃圾分類的處理辦法，尤其是金東制定的與農村生活垃圾分類減量化處理資源化利用相關的農村生活垃圾處理扶持政策、專項資金管理辦法、督查考核辦法等，皆對此次通過“固廢法草案”大修較好解決諸如“來自大自然的農村有機物資源化利用”等“農村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問題”提供了必要依據。

建言

第一、建議“固廢法草案”大修應在緊緊圍繞“以習近平生態文明思想為指導，以貫徹落實黨中央、國務院關于推進生態文明法治建設的決策部署為目的，以全國人大常委會執法檢查報告指出的問題為重點”這樣的鮮明主題下，突出“健全生活垃圾污染環境防治制度和完善建筑垃圾全過程管理制度”等相關方面的修訂重點。所謂突出“健全生活垃圾污染環境防治制度”之修訂重點。即修訂后的“固廢法草案”既有必要對全國設區的市級以上環境衛生主管部門必須發布本行政區域內的生活垃圾分類指導目錄而提出明確要求，又有必要對全國各地城鄉生活垃圾處置企業必須安裝使用相關監測設備、實時監測生活垃圾等污染物排放情況、實時公開監測的生活垃圾等污染物排放數據等信息公開工作予以明確規定。所謂突出“完善建筑垃圾全過程管理制度”之修訂重點。即是說，修訂后的“固廢法草案”既應對全國縣級以上環境衛生主管部門建立建筑垃圾全過程管理制度和規范建筑垃圾產生、貯存、運輸、利用、處置行為等提出明確要求，又要對全國各地城鄉推進建筑垃圾的循環利用，保障城鄉建筑垃圾的消納處置安全等予以明確規定；既應對全國城鄉建筑工程施工單位應當編制的建筑垃圾處置方案、應當采取的建筑垃圾污染環境的防治措施、應當報縣級以上地方人民政府環境衛生主管部門備案等工作提出明確要求，又要對城鄉建筑工程施工單位應當及時清運工程施工過程中產生的建筑垃圾等相關責任予以明確規定。

第二、建議“固廢法草案”大修既應明確規定城鄉垃圾處理必須體現的主要內容，又應明確規定城鄉垃圾處理必須突出的側重點。所謂“應明確規定城鄉垃圾處理必須體現的主要內容”。即是說，修訂后的“固廢法草案”要明確我國城鄉垃圾處理所應體現的主要內容為：建立全國城鄉垃圾分類一體化制度，建立健全城鄉保潔、垃圾收運處理體系，明確垃圾處理設施建設全過程要求，提出相關經費保障制度并明確其經濟責任，強化監督管理要求等。所謂“明確該項立法所應突出的側重點”。即是說，建議修訂后的“固廢法草案”應明確我國城鄉垃圾處理要突出的側重點為：推行我國城鄉垃圾全程分類，實現城鄉垃圾減量化、資源化、無害化目標，強化從垃圾源頭產生到末端處置、資源循環利用全過程的系統規劃，突出行業源頭治理、推進垃圾減量，明確規定城鄉居民個人和單位是垃圾分類投放的責任主體，建立城鄉垃圾全流程追溯機制并接受公眾監督，明確城鄉濕垃圾資源化利用、干垃圾綜合利用、回收利用產業化等資源化利用措施，明確社會參與、社會監督、基層治理、文明創建、行業自律等內容，明確違反源頭減量、分類投放、分類收運、分類處置的法律責任。

第三、建議“固廢法草案”大修既應明確規定城鄉垃圾處理必須優化垃圾分類的名稱和先后次序，又有必要對垃圾分類中的“濕垃圾”分類收集的“破袋”工作提出明確要求。所謂應明確規定城鄉垃圾處理必須優化垃圾分類的名稱和先后次序，即指有必要將生活垃圾分為有害垃圾、可回收垃圾、濕垃圾、干垃圾，將國家指導的分類垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾等；同時有必要根據不同城市的分類標準，將“濕垃圾”統一定名為“餐廚垃圾”，將“干垃圾”統一定名為“其他垃圾”。所謂有必要對垃圾分類中的“濕垃圾”分類收集的“破袋”工作提出明確要求，即應明確規定垃圾分類可分兩步實施“濕垃圾”的分類收集“破袋”工作：一是由居民分類對“濕垃圾”投入收集箱；二是由環衛工人在分揀站破袋的基礎上，逐步實現居民在投入收集箱時的垃圾破袋，以提高市民的配合度。

第四、建議“固廢法草案”大修既應對推行垃圾分類計分管理作出明確規定，又應對加強垃圾分類配套設施建設提出明確要求。所謂對推行垃圾分類計分管理作出明確規定，即可通過“垃圾分類計分管理”，對計分超過限額的，或予以必要的經濟處罰、或對其進行教育培訓和考核。所謂對加強垃圾分類配套設施建設提出明確要求，即有必要將生活垃圾清運車輛納入“特種車輛”管理，懸掛“特種車輛”標識，不受地域和時間限制，確保全天候暢行；或有必要對加強垃圾分類配套設施建設作出諸如“規劃先行、合理布局、分類配套、擴容建設”等明確規定，以期逐步實現居民“濕垃圾”的就地處置。

第五、建議“固廢法草案”大修既應對建立健全社會參與和監督機制作出明確規定，又應對充分利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳垃圾分類工作提出明確要求。所謂應對建立健全社會參與和監督機制作出明確規定，即指應在“固廢法草案”中對建立垃圾分類責任失職的行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或行政處罰機制作出明確規定，以使行政監管公權力受到社會化公眾化的制度約束和監督。所謂應對利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳垃圾分類工作提出明確要求，即指有必要對依法利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳“垃圾分類”先進模范、曝光“不嚴格分類”的行為作出規定，以期營造垃圾分類助推綠色低碳生活方式的良好法治輿論氛圍。